農村三資管理問題與對策

樸億鎮

吉林煙草工業有限責任公司

我國是農業大國，農村人口占全國的比重較高。大力發展農村經濟是建設社會主義新農村的基礎，是國家實施鄉村振興戰略的重要內容。農村資金、資產、資源是發展農村經濟的重要物質基礎。改革開放以來農村經濟得到長足發展，為全面建設小康社會奠定了堅實基礎。但在發展過程中產生了一系列新問題，其中三資管理問題尤為突出，各種案件頻發，嚴重影響我國農村的健康發展和農村社會的和諧穩定。本文對農村三資管理中存在的問題進行考察和分析，探討了解決問題和完善農村三資管理的相關建議，認為政府和農村應高度重視，正視問題，科學規劃，采取切實有效措施才能解決問題和提升三資管理水平，以促進農村農業發展，維護農民群眾的切身利益，建設和諧的農村社會。

一、農村三資管理中存在的主要問題

（一）三資流失現象嚴重

“三資”指資金、資產、資源，是農村的家底。改革開放以來，農村經濟大踏步邁入市場經濟大潮，實現了長足發展，取得的成績有目共睹。但在市場條件下許多不健康因素滲入農村三資，擾亂了正常管理環境，導致三資流失問題頻發，嚴重損害了農村集體利益。例如農村的村辦企業、廠房、倉庫、礦山等經營性資產存在虛列開支等方式村干部獲利和低價轉讓問題；已廢棄學校等非經營性資產存在違規改變用途和低價轉讓問題；集體所有的土地、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等資源性資產存在權屬關系不明、違規承包、轉包和開發問題，導致“農村金山銀山造福后代，讓一部分人先致富”；對農村的產業幫扶投入存在缺乏風險防范措施，配套資源和后續監督不到位的問題，導致項目運行停滯，存在資金浪費、資源閑置的現象。另外，因未能及時理清歷史形成的復雜的往來關系，許多應收款成為呆賬、壞賬。

（二）合同管理混亂

經濟合同是維護農村集體和個人合法權益的有效手段，土地等農村三資的承包、轉包、流轉及資產交易均建立在經濟合同基礎上。盡管合同管理很重要，但因各種原因農村集體及鄉鎮政府等部門對農村合同管理的重視程度不足，導致以合同形式造成三資的流失。存在的主要問題有：選擇交易對象缺乏公平性，往往是村干部等強勢人物或特殊關系人；對價格、期限等事項缺乏民主決策和公平談判；合同文件形式不規范、內容不完整，往往缺少違約責任、土地征收補償款分配等內容，導致后續帶來嚴重的合同糾紛；村干部超權限違規簽訂重大合同；村會計利用保管公章和法人章的便利，編造合同；先簽合同后補相關手續，“生米煮成飯”，過程程序失去應有作用；合同及過程文件保管不善，存在若干年后文件丟失現象，而涉及土地的合同期限往往是幾十年（最高70 年），合同文件的缺失給農村土地管理工作帶來很大問題。

（三）干部隊伍素質及管理能力低下

改革開放后隨著城市經濟的繁榮發展，大量農村人口往城市流動，農村失去了精干的中青年人口，留下了老弱人口。選舉產生的村委會干部，普遍年齡偏高、文化程度偏低、缺乏專業知識，很多不會使用辦公軟件，對加強三資管理工作帶來很大困擾。此外，相當部分的村干部不脫離生產活動的情況下，平時忙于各種公共事務和辦理鄉鎮交辦的事務，精力有限，無暇顧及三資事務，還認為那是經管站的工作，導致農村集體缺乏有效的三資管理。

（四）監督體系乏力

在三資決策過程中，往往村一把手拍板決定，重要事項私下談妥，缺乏透明度。村委會和村監督委的成員沒能起到牽制作用，村民代表們不能深入了解情況和充分提出意見。還存在先做出決定，開會補辦簽字手續和不開會直接找人簽字的現象，導致村集體內部的民主決策、民主監督沒能發揮出應有的作用。從政府監督角度，除了對耕地的家庭承包制和村集體經費支出進行嚴格管理和監督外，對其他三資資產處置和承包等事務沒有深入介入，一般止步于形式審核。審計監督重點落到鄉鎮經管站，一般不到農村實地核實。

（五）制度體系不完備

農村集體所有制是社會主義初級階段的特殊產物，村集體的形成和運作受到很強的政策制約，同時市場因素起到重要的資源配置作用。農業生產要素自主實現跟市場緊密結合是農村的發展方向，但問題是這個自主權利往往掌握在少部分人手里，以走上市場之名進行內幕交易，導致了農村三資的流失。搞好農村三資管理，需要做好制度建設，包括土地等三資的承包租賃、合同管理、民主決策、資產評估、商務談判、土地補償金分配、產權登記、財務管理等方面的制度。這些制度有法律法規層面和村集體層面的。在土地方面，土地家庭承包制的歷史性作用毋庸置疑，但在市場化的其他方式承包和法律沒有規定的土地承包活動中，因農村享有過大的自主權，同時因缺乏相應的制度約束，在實踐中產生很多問題。當前，農村三資管理制度缺失的問題比較嚴重，而農村因能力所限不可能建立完備的制度體系，建設重任應落在各級政府部門身上。

二、解決三資管理問題的主要對策

（一）開展全面清查核資工作

為解決農村三資管理存在的問題，由政府相關部門牽頭和指導下，以村委會為單位組成工作組，對村級和小組一級集體經濟組織的三資進行全面清查、核實與登記，明確財產性質、往來賬目、固定資產數量和完好率、土地地界等，弄清家底，真實掌握三資潛力。在全面清查基礎上，建立準確和完整的三資臺賬，為三資管理正規化運行打下堅實基礎。清查核資工作還包括產權登記、備案和現實有效經濟合同的清查梳理，弄清集體家底的使用和受益人等情況。以尊重歷史和立足現實的原則，充分尊重合法取得的產權或使用權；而對未登記、未備案和合同無效或有爭議的事項，應及時加以甄別，在國家法律和政策的指引下，通過協商、調解、仲裁等手段妥善解決，不能無限期留下隱患和負重前行。

（二）加強合同管理

加強合同管理是提升農村三資管理水平的重要內容。鑒于經濟合同的重要性和農村合同管理的現實，需要行政資源和專業力量的支持和介入，認為應由鄉鎮政府指定一個合同管理部門（如司法所）提供相關的行政和律師服務。合同管理部門負責轄區內農村合同管理工作，審核農村合同并保管一份合同文件；由合同管理部門指定律師，對農村土地承包、廠房租賃等重要事項提供法律咨詢服務，并指導合同的文件起草工作。當然，合同管理是三資資產和資源處置事宜的最后一個環節，涉及招投標、談判、決策和監督等環節均需要配套的制度支持。

（三）加強隊伍建設提升管理能力

人的因素是生產和管理中最活躍的部分，在農村三資管理中也不例外，高度依賴人員的知識、能力、自覺性和能動性。

第一，促進農村干部隊伍的年輕化、知識化。根據我國的《村委會組織法》，村委會的組成委員全部由村民選舉產生，任何單位不能指派村委會委員，這是農村地區的基本政治制度。村委會的辦事人員不一定都是村委會委員，鑒于村干部年齡偏大、業務能力欠缺的現實，認為村報賬員應該由鄉鎮政府指派精干的年輕干部，承擔經費報賬、三資財產實地管理等工作。當然，村干部都應有年齡界限，已過退休年齡的原則上不應該當選。提高農村工作水平，必須引入有為的知識青年，一方面給青年人提供基層鍛煉的機會，另一方面能夠改善農村干部隊伍的人力資源配置。

第二，強化對人員素養管理。對三資管理人員的錄用、培訓、考核等方面都需要加強管理，尤其加強對財務人員素養管理，如果財務人員品質有問題或業務能力欠缺容易產生嚴重問題。首先，錄用財務人員時優先考慮個人品質，不能使用有不良記錄和群眾口碑不好的人員，擬錄用人員還應通過專業知識考試。其次，對財務人員進行上崗前和定期培訓，不管基礎如何，經過培訓才能熟練掌握相關政策并磨礪業務技能。最后，定期對財務人員進行考核，而且考核不能走過場，否則會掩蓋存在問題，同時會抹殺工作成績，這對人員成長不利。

第三，提高鄉鎮經管站的服務水平。當前我國農村的會計核算是采用委托鄉鎮經管站辦理的模式。一些人對于這個制度存有誤解，認為違背了農村自主權，經費支出麻煩，管得太嚴，不如自主管理方便。這種制度安排是針對農村會計核算和財務管理混亂的特別舉措。在農村三資管理的流程中，基層干部要主動支持委托代理服務工作，以強化管理工作的規范性，并以此強化基層民主政治經濟建設，從而促使農村農民的合法權益得到保障。當然，經管站的服務也不少待改進的地方，如角色錯位，不是服務而是當領導，態度生硬，不通融，不聽取合理要求等。農村搞活動，因為不給經費支持，存在找種植大戶拉贊助的現象，影響很不好。另外，經管站面向很多村集體的情況下，應配足會計人員，以能夠深入農村實際做好財務管理工作。

第四，提升三資經營管理能力。目前，國家準備在全國范圍內推廣農村集體經濟組織模式，三資經營的重任將由原來的村委會轉到集體組織，實現農村公共管理和經濟管理的職能分置，這對提高農村的經濟管理水平提供了有利條件?；谵r村干部的配置現狀和實現內部牽制作用的考慮，應由部分村干部兼任集體組織的理事會成員。如果農村有村辦企業等獨立的實體，都應該公開招聘職業經理人進行管理，這是保證項目經營能力的基礎。集體經濟組織的理事會應看好三資，守好三資，防止流失，千方百計實現三資的保值增值。

（四）加強監督體系

第一，加強內部民主監督。農村搞不好民主監督的根本原因是存在村民不知情、少知情和晚知情的問題，關鍵是做好村務公開，應在信息披露的形式、時間和內容上做好文章。在形式上，不能只采取在公告欄通知的形式，考慮到受眾村民分散居住的現實，還應采用微信公眾號、微博等方式公布相關事項。在時間上，做出重大的三資決策前應事先讓村民知情；公開三資事項時要明確公開的頻率，應至少每月公開；對于與村民利益相關的重大事項不應該受到時間限制，要在發生相關事項時就給予公開，確保村民了解三資情況，提高三資管理規范性。在內容上，要對所有三資活動進行公開，包括資金收支和資產資源使用情況等，內容要詳實，不能有顧慮，村集體的三資權力要在陽光下運行，接受群眾監督，不能藏著掖著，搞埋伏。

第二，加強政府監督。政府的各個職能部門從政治和工作職能的角度，高度重視農村三資面臨的各種問題，重點問題重點關注，重大問題深入介入，這關系到國家鄉村振興戰略的成敗。特別是涉及農村土地承包活動，因其關系到農村發展的命脈和各種糾紛和案件頻發，政府部門應切實做好政策指導、過程監控、合同審核、產權確認等方面的工作，并建立嚴肅的村干部追責機制。紀檢監察部門不能只受理舉報案件，針對腐敗案件頻發的重大三資活動，應主動出擊進行深入調查，發現問題嚴肅處理，觸犯法律的，移交司法機關追究法律責任。

第三，加強審計監督。審計是農村三資監督的重要一環，審計監督不能停留在對經管站的年度財務審計，應深入農村進行三資管理事項的實地核實。在村委會換屆時，還應進行村干部的離任審計。農村集體歷史遺留問題多，同時不斷產生新的問題，借助外部審計力量是理清村干部工作責任的一個重要手段。充分利用外部審計的專業性強、審核面全和深的特點，加強對農村三資的監督，對促進三資管理正規化運行起到十分重要的作用。

（五）加強制度體系建設

第一，加強財務管理制度建設。從經管層面建立健全農村財務管理工作制度和工作程序，嚴格規范財務收支的手續和財務審核、會計核算工作，嚴格把關三資活動的原始憑證、文件記錄（包括會議紀要、合同）、登記證書等材料的真實性和合法性，嚴肅村委會的經辦人、負責人、監督委簽字確認手續，嚴格把關財務支出的合理合法；及時向村集體反饋準確、完整的財務報表和配套的明細附表；及時清理往來款項，減少資金沉淀和損失風險。

第二，完善農村土地法律制度。土地是農業的根本和農村最重要的資源?！掇r村土地承包法》規定了對耕地、林地、草地和“四荒地”的承包活動，沒有規定其他土地的承包。實際上除了上述土地外，水產養殖土地、倉儲場地、學校操場等土地均已各種名目承包給個人，有的已變成建設用地，農村沒有享受到土地增值收益?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤┘殑t規定了土地征收補償款事宜，但沒有規定補償款在集體和個人之間的分配事項，導致產生了很多合同糾紛。

第三，出臺針對市場化土地承包的管理制度。農村土地以走上市場方式實行承包時，農村操作空間過大，土地資源未能真正走上市場，而是流入少數強勢人物手中。鑒于此，應由政府部門出臺相關制度，規范承包活動的過程程序，規定農村土地承包指導價格等事項。

第四，推進創新機制體制建設。首先，運用現代信息技術建立農村三資的市場平臺，擬走上市場的農村資產和資源提供市場機會?？梢园凑锗l鎮為單位創建資產管理交易平臺，設立鄉鎮的產權交易中心，將農村資產和資源發包、抵押、租賃、拍賣、出售，以提高三資管理活動的透明度、規范性。同時在管理流程中，各項信息要及時發布，對管理過程進行動態監控。其次，穩步推進農村土地的產權制度改革。以切實保障集體和個人合法權益原則下，在確實具備各種條件基礎上，審慎和穩步推進農村宅基地市場化改革，盤活空置的宅基地資源，改變農村只有無限的分配責任而沒有土地收益權的現狀。

結語

三資管理是農村經濟組織管理的重要組成部分，是維護農民切身利益的基礎。本文通過對農村三資管理工作進行探討，分析了存在的問題及原因，認為三資管理作為農村核心經濟管理工作，只有切實解決三資管理存在的問題，才能實現農村經濟建設的戰略目標，同時針對問題應采取切實有效措施，才能提高農村三資管理水平。