共同富裕背景下溫州嬰幼兒托育服務體系的構建

李 虔

（浙江東方職業技術學院，浙江 溫州 325011）

一、問題的提出

共同富裕是社會主義的本質要求，是全體中國人民的共同期盼和全體共產黨人的奮斗目標。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》明確提出“全體人民共同富裕邁出堅定步伐”。黨的二十大報告明確了中國式現代化的本質要求：堅持中國共產黨領導，堅持中國特色社會主義，實現高質量發展，發展全過程人民民主，豐富人民精神世界，實現全體人民共同富裕，促進人與自然和諧共生，推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態。經過改革開放以來40多年的發展，作為“三地一窗口”的浙江，GDP總量連續多年在全國位居前列。2021年6月10日，《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》出臺，支持浙江先行探索高質量發展建設共同富裕示范區?！罢憬餐辉Ｊ痉秴^”的打造是一個長期目標，也必然涉及不同領域的變革。

近年來，中國人口老齡化程度進一步加深，人口結構發展不均衡，中國的計劃生育政策也經歷了鼓勵一對夫婦只生育一個孩子到“全面二孩政策”再到“全面三孩政策”的重大轉變。2021年6月，國家公布了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出了進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，體現了國家對改善人口結構、提高生育率的高度重視。 此外政府也不斷出臺相關政策文件來減輕家庭生育、養育和教育負擔。早在2019 年5 月，國務院發布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》就指出：2025年3歲以下嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系基本建立健全，嬰幼兒照護服務體系基本形成，其發展特點必將是多元化、多樣化、全方位覆蓋城鄉。國家人口普查結果顯示：截至2022年末，全國人口達到141 175萬人，2022年出生人口達到956 萬人，出生率僅為6.77%，中國人口出生率降至歷史新低。由此可見，雖然近年來政府不斷出臺新的政策來鼓勵生育和養育，但是效果卻不太理想。其中有許多現實原因，特別值得注意的是城市雙職工家庭中，家庭承擔著繁重的養育任務，家庭中的育齡女性承擔著事業發展和養育子女的雙重壓力，同時很多家庭有托育需求，但卻“托育無門”，重重壓力大大降低了人們的生育意愿。

建設共同富裕的美好社會就是要提升民生的保障水平，回應民生期待，紓解民生之憂。共同富裕，教育先行。減輕家庭的生育、養育和教育的成本負擔，解決生育的后顧之憂關系到千家萬戶最直接、最現實的利益問題。只有健全嬰幼兒托育服務體系，解決老百姓的實際困難和需求，才能解放家庭生產力，真正實現提高家庭經濟和生活水平，從而進一步促進共同富裕美好社會的創建。

全面三孩政策出臺后，從嬰幼兒托育服務供需的角度去探索共同富裕背景下的嬰幼兒托育服務體系的構建，就顯得十分必要。推進公共服務優質共享先行示范是共同富裕示范區建設的重要目標，在探索“幼有善育”新路徑上，浙江承擔著“探路者”的使命，而溫州是共同富裕走在前列的城市，系統研究其嬰幼兒托育的公共服務需求及其影響因素，以及政府對托育服務供給現狀，探究相關問題的解決途徑，或有重要的借鑒意義。

二、我國托育服務歷史和現狀分析

1.我國托育服務發展歷史

早在20 世紀50 年代，西方學者就對托育服務的概念進行了研究，聯合國基金會將托育服務定義為由環境原因導致家庭無法正常照管孩子，孩子們每天都會有一定的時間與家人分開，并需要他人或機構來輔助或代替家人履行照料孩子的責任。一般來說，根據其提供的服務空間及主題，可將嬰幼兒托育服務分為家庭式服務、結構式托育服務和社區式托育服務三類。相比歐美國家，我國托育服務因受到經濟水平、國家政策等因素的影響，發展較為緩慢。

縱觀我國嬰幼兒托育服務的發展歷程，新中國成立后我國嬰幼兒托育服務主要經歷了四個階段，具體如圖1所示。20世紀五六十年代，國家為了保證嬰幼兒的健康成長，解放勞動力，在城鎮和企事業單位大力興辦托兒所和幼兒園。到了20世紀70年代，隨著“計劃生育”政策的實施，嬰幼兒托育服務進入縮減階段。改革開放初期，為支持女性就業，政府建立了一套面向廣大勞動者的公共托育服務系統。但到了80 年代晚期，因城鄉托育機構面臨生源不足的困境，一些托育機構被迫停業。當下隨著中國生育政策的調整，托育服務供需失衡，我國很多家庭正面臨著“托育無門”的困境。嬰幼兒照護事關千家萬戶，要針對實施全面二孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。

圖1 我國嬰幼兒托育服務發展歷程

2.我國嬰幼兒托育服務現狀

（1）中國進入老齡化社會讓“幼有所育”成為國計民生的重點。為了鼓勵生育，近年來國家對生育政策進行了調整與完善，從穩妥試水“雙獨二孩”到快速跟進“單獨二孩”，再到正式出臺全面二孩政策，現已進入“三孩時代”，以應對我國人口數量遞減面臨的風險，完善國家人口發展戰略。與此同時，為了促進嬰幼兒托育行業的發展，相關部門也相繼出臺了一系列的政策（見表1）來支持、鼓勵和規范托育機構和加快行業的發展，這表明政府發揮了對嬰幼兒托育行業的主導作用，加大各類托育服務機構的支持力度，體現了緩解嬰幼兒托育供需矛盾的決心。由此可見，“幼有所育”已成為當前國家發展的重要問題。

表1 近年來我國政府頒布關于嬰幼兒托育服務政策部分文件

（2）托育服務供需失衡。國家一系列政策的出臺表明政府對促進嬰幼兒托育服務發展的決心，但是政策的出臺卻未如預期般刺激新生兒人口的增加。自進入“全面二孩”時代后，許多家庭雖有生育意愿，但在實際生活中卻面臨照料困難，特別是城市雙職工家庭，家庭承擔著繁重的養育任務，家庭中的女性更是承擔著事業發展與養育孩子的雙重壓力。20世紀為了解放婦女生產力，政府和企業創辦了托兒所，用以招收3歲以下嬰幼兒。但隨著經濟發展和國企改革，這類公辦托兒所也退出了歷史舞臺。目前許多家庭面臨“入托難、入托貴”的困境，公益性或普惠性托育服務基本處于真空狀態。2016 年國家衛生計生委委托中國人口與發展研究中心在全國10 個城市對3 歲以下嬰幼兒托育服務情況開展專題調研。研究顯示，有嬰幼兒托育服務需求的家庭占到89%，但3 歲以下嬰幼兒在各類托育機構的入托率卻僅有4.1%，遠遠不能滿足現實需求，迫切需要政府和社會提供支持。托育服務供需失衡也進一步激化托育服務供需之間的矛盾。

三、溫州托育服務現狀

1.溫州市托育服務發展背景

溫州至今已有2000 余年的建城歷史，是國務院批復確定的東南沿海重要的商貿城市和區域中心城市，是中國民營經濟發展的先發地區與改革開放的前沿陣地。2023年3月國家衛生健康委、國家發展改革委發布《關于命名第一批全國嬰幼兒照護服務示范城市的通知》，決定命名33 個城市（區）為第一批嬰幼兒照護服務示范城市，溫州位列其中。

近年來，溫州創新推進嬰幼兒托育服務改革，甌海區率全省之先出臺《甌海區3歲以下嬰幼兒照護服務發展試點實施方案》，實施“衛生中心專業辦”“社區小區配套辦”“幼兒園托幼一體辦”“機關單位帶頭辦”“企業單位鼓勵辦”“社會機構市場辦”六種辦托模式，初步探索出“普惠性、高質量、規范化”的托育服務體系。2020年9月，溫州市印發《關于加快推進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施方案》，謀劃嬰幼兒照護服務工作十年藍圖，連續四年將3歲以下嬰幼兒照護項目納入民生實事項目，持續投入新增托育機構和托位數建設。此外，溫州在2023 年扎實推進育兒友好型社會建設，創成首批全國兒童友好城市，制定出臺《溫州市關于加快建設育兒友好型社會促進人口長期均衡發展的實施意見》，建立和完善3歲以下嬰幼兒照護服務政策制度和標準規范。

2.溫州市托育服務行業發展現狀

本研究團隊從2023年5月開始在溫州市開展3歲以下嬰幼兒托育服務家庭需求抽樣調查，以溫州市42 家已登記注冊并取得工商執照的嬰幼兒托育機構上下學時間接送孩子的家長作為調查對象，采取自愿填寫的方式，選取了溫州市甌海、龍灣、鹿城3個區有代表性的托育機構入托家庭進行隨機抽樣調查。這3個區分別代表了溫州不同經濟發展水平和人口特征的城區：甌海區和龍灣區為溫州經濟開發區，人口密集，以“新溫州人”居多，形成了多元化的人口結構；鹿城區則代表了人口密集、經濟發達的老中心城區。研究團隊在每個區內隨機抽取托育機構，向相應托育機構的兒童家長發放問卷500份，回收有效問卷494份，問卷有效率為98.8%。

（1）整體狀況。據溫州市健康婦幼指導中心統計，截至2023年3月，全市3歲以下嬰幼兒13.4萬人，全市備案托育機構884家，總計托位數3.6萬余個。本問卷選取了42 家已登記注冊并取得工商執照的嬰幼兒托育機構，其中公辦23家，占比54.8%。以甌海區為例，全區共計159所公辦幼兒園，除甌海機關幼兒園除工作日有早教班，其他公辦幼兒園都沒有開設3歲以下嬰幼兒托育服務，而民辦托育機構也只招收2 歲以上幼兒。調查結果顯示，3 歲以下嬰幼兒托育名額一票難求，難以滿足家庭的實際托育需求。而且溫州市托育機構的規模較小，42 家托育機構中能提供100個托位以上的僅占24.56%，能提供50～100個托育學位的僅占30.70%。再加上托育機構師資配備不足，薪酬水平不具備競爭力及托育工作繁瑣等多方面原因，許多托育機構無意拓展3歲以下嬰幼兒的托育業務，難以滿足家庭的實際托育需求。

（2）3 歲以下嬰幼兒托育服務家庭需求。調查結果顯示，從學歷看，大專及以上學歷的家長占81.27%；從家庭月收入看，家庭月收入在5 000～10 000 元范圍內的人數為278 人，占比55.6%；家庭月收入在10 000～15 000 元范圍內為123 人，占比24.6%；家庭收入在15 000～20 000 元范圍內的人數為83人，占比16.6%；而家庭月收入在20 000元以上的人數僅占2%。結合溫州市3 歲以下嬰幼兒家庭托育服務情況（見表2）進一步分析可知：家長更愿意將孩子送入公辦托育服務機構，認為公辦托育機構育護照料更專業，師資更優質；同時，家長希望托育形式多元化，認為教師最應具備的素養是熱愛孩子、熱愛教育，有照顧孩子的經驗則更好。

表2 溫州市3歲以下嬰幼兒家庭托育服務期待情況

四、溫州市托育服務的困境

1.相關政策制度有待完善

溫州外來務工人員較多，當地存在不少針對外來務工家庭的無證托育機構，這些托育機構良莠不齊，缺乏規范管理，大量托育機構處于無序經營狀態，衛生、飲食、安全狀況難以保證。而構建3歲以下嬰幼兒托育服務體系必須有法可依，有章可循。雖然從國家到地方相繼出臺了一系列相關的政策措施，但是3歲以下嬰幼兒托育機構的開辦、監管，各政府職能部門之間的職責分工，監督和業務指導的開展，都沒有明確的法律依據，導致了托育服務行業亂象頻發和托育服務的發展受限。同時，各職能部門權責不清晰，監管不到位，托育服務行業經營較為混亂，服務質量難以得到保證。

2.托育機構缺乏資金支持

發展托育服務需要大量資金投入，但是目前我國針對3歲以下嬰幼兒及家庭的資金投入較少，也缺乏經費來源的保障制度。有數據顯示，對比中國與部分國家2010 年學前教育經費占GDP的比重發現，中國的資金投入占比僅為0.09%，學前教育僅占4%[1]。以溫州為例，90%以上的托育機構為民辦機構，場地多為租賃，前期投入和運營成本較高，再加上托位數固定，幼兒生源不穩定，收費普惠限價以及政府對民辦托育機構支持力度不夠，導致很多民辦托育機構收支不平衡，發展嚴重受限。

3.托育機構服務滿意度偏低

對溫州市42 家托育機構每學期收費情況的調查顯示：收費3 000 元以下的有8 家（占比19.0%，3 000～5 000元的20家（占比47.6%），5 000元以上的14家（占比33.3%）。72.5%的家庭認為托育機構收費較高，究其原因，一方面是當下年輕人工作壓力大，身上背負著房貸、車貸及育兒的經濟開銷，托育費用對于他們來說太高；另一方面是托育服務行業服務質量參差不齊，行業缺乏有效監管，再加上近年來出現的“虐童”事件，讓家長無法判斷托育機構的優劣，也不放心將3 歲以下嬰幼兒托管于托育機構，寧可選擇將孩子交給祖輩、親戚或保姆在家照顧，甚至離職親自照料。嬰幼兒托育機構“價高質劣”，進一步導致家庭對托育機構服務滿意度走低。

4.托育服務供需矛盾突出

目前，3歲以下嬰幼兒家長托育服務需求中有近70%以上家庭表示需要托育服務并對此表達了多元化需求。調查發現，家長更愿意將孩子送到公辦托育機構，認為公辦機構師資素質較高，且價格普惠，機構軟硬件設施良好，服務內容齊全。但目前我國公辦托育機構嚴重短缺、托位少，只能滿足少部分人的托育要求。大部分家長認為在安全保障前提下，托育照護是托育機構的核心內容，但是目前很多民辦托育機構從業人員素質良莠不齊，師資質量難以保障，也無法滿足家長對托育服務多元化的要求，這些都導致托育服務供需矛盾更加突出[2]。

五、構建溫州市3歲以下嬰幼兒托育服務體系的建議

1.充分發揮政府職能

（1）完善政策法規，建立以政府為主導的托育機構監管體系。構建3歲以下嬰幼兒托育服務體系，政府是主導。政府的職責是負責托育服務領域政策規劃、調控、投入以及相關監管政策的制定來對托育行業進行監督管理。正如《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》指出：“將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展規劃，加快完善相關政策，強化政策引導和統籌引領，充分調動社會力量積極性，大力推動嬰幼兒照護服務發展，優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構?！蔽募鞔_了政府的主體責任，對部分部門的相關工作職責進行分工，卻未形成各部門的具體工作細則。因此對于政府而言，應以法律法規形式明確托育機構的主管部門、監管部門以及各部門之間具體的分工和職責，同時建立托育行業監管的標準體系和評估機制，以構建科學指導、嚴格監管、規范發展的高質量“保育一體化”的托育服務體系[3]。2023年4月，溫州市扎實推進育兒友好型社會建設，創成首批全國兒童友好城市，制定出臺《溫州市關于加快建設育兒友好型社會促進人口長期均衡發展的實施意見》，建立和完善3 歲以下嬰幼兒照護服務政策制度和標準規范，努力打造“浙有善育”的溫州樣本。

（2）加大政府財政投入，加快普惠性托育機構建設。通過加大政府財政投入，為托育機構提供優惠政策的方式，借用市場化運營，采取政府主導、社會參與并舉的辦法鼓勵公辦民營、民辦公助或者政府購買服務等多元化方式建設公益性或普惠性托育機構，鼓勵更多的企業和民間團體參與公益性和普惠性托育機構的建設。政府同時也應強化監管以規避市場失靈風險，通過靈活多樣的資源重組、優化來整合托育資源，以滿足廣大普通收入家庭對托育服務的需求。此外，政府還要加大公共經營補助、辦學補助、教師工資補助等的財政投入和辦學政策優惠力度，最大限度調動各方的積極性來滿足托育服務的需求。

（3）協調統籌教育部門，完善托育服務師資隊伍建設。隨著廣大育兒家庭對托育服務需求的增長，專業嬰幼兒師資的需求也不斷擴大。教師是保障托育服務質量的關鍵所在。目前，我國大多數學前專業的人才培養方案偏重于3～6 歲幼兒教師，0～3 歲嬰幼兒托育師資的培養則是短板。因此，政府可協調統籌教育主管部門在高校完善學前教育課程體系，將其人才培養方案擴大至0～6 歲幼兒理論知識的學習，并加強托育人才職業道德、心理健康以及師德師風的培養；同時出臺托育人員的準入標準、培訓考核和認知體系，建立系統化、規范化的嬰幼兒職業資格制度，多方面保障嬰幼兒教師隊伍建設的高質量素質要求，以滿足社會對托育服務教師隊伍的需求。

2.更好激發社區作用

（1）探索普惠性社區托育服務模式，完善社區托育服務配套設施。社區作為最基層的公共服務單位，是連接家庭與社會和政府的橋梁。利用這座橋梁，政府應多元化地探索和扶持普惠性社區托育服務模式。一方面，為育兒家庭提供多元化的育教支持。相關部門可出臺相關優惠政策，通過政府與社會力量合作在社區建立多元化的嬰幼兒照護服務點，鼓勵將社區現有的或閑置的場所和設施進行改造和完善；同時鼓勵有責任心的全職女性或身體健康的老人通過專業職業培訓參與社區托育服務點的建設，為育兒家庭提供多元化的照護服務。另一方面，依托公益性或普惠性社區托育服務點建設，以免費或者普惠性價格開展托育服務，根據家庭的需求提供全日制、半日制、小時制等多樣化、多層次的托育服務。

（2）進一步構建“育共體”嬰幼兒照護服務模式。為了更好發揮第一批全國嬰幼兒照護服務示范城市引領作用，2023年6月溫州再一次探路先行，綜合多級力量全新打造“育共體”嬰幼兒照護服務模式，全面推動“醫療-托育-社區-家庭”一體化共育服務?！坝搀w”是以發展醫育結合為宗旨，通過“醫育聯盟”“醫育簽約”“共育驛站”“數字養育”4個服務載體，實現醫療保健專業機構幫扶托育機構服務內涵發展，同時托育機構通過承接社區照護驛站，為社區家庭提供優質育兒服務和親子活動的托育養育服務體[4]。這種以“醫療保健+科學養育+教育促進”為特色的新型托育模式的建立，遵循了3歲以下嬰幼兒的成長特點，同時也滿足了廣大育兒家庭對托育服務的需求。

3.高度重視權益保護

（1）倡導并推動科學育兒，完善育齡女性社區權益保護。0～3歲是嬰幼兒成長發育的關鍵時機，“幼有好育”對其心育全面協調發展具有重要的意義。目前我國3歲以下嬰幼兒的照護主體是家庭，并且在未來很長一段時間內，家庭照護仍然在兒童托育服務中占據主導作用，因此為家庭提供科學育兒和科學養育方法指導就顯得極其重要。相關職能部門可通過開展多形式的育兒公益活動，邀請育兒專家與家長進行溝通交流，傳授科學養育知識，促進嬰幼兒身心健康發展。而家庭也需建立科學的育兒觀念，根據嬰幼兒成長的需求，抓住0～3 歲關鍵期和敏感期來塑造親密的親子關系。家長需更關注社會公共托育服務，增加對托育機構的信任，樹立家庭、機構共同育兒的理念，減輕家庭育兒的負擔。此外，還需關注育齡女性群體的社會權益保護?，F代社會女性在家庭和職場中都扮演著極其重要的作用，在養育孩子的過程中，女性往往付出得更多。因此完善和維護育齡女性職場權益、生育育兒權以及社會保障權益，對構建女性生育友好的社會都發揮著重要作用[5]。

（2）建立嬰幼兒托育專項補貼制度。當前養育孩子需付出的經濟成本和時間成本已成為制約家庭再生育意愿的主要原因。為鼓勵生育和完善生育支持政策體系，相關政府職能部門可加大對嬰幼兒托育服務的財政投入，針對不同收入家庭提供嬰幼兒托育專項補貼、住房補貼、稅收補貼等相關財政補貼，甚至可以為低收入家庭提供免費的托育服務。要動員社會力量與各類機構共同承擔社會責任，以使更多家庭能享受普惠性或公益性的托育服務。同時政府相關部門應鼓勵企事業單位人力資源部門為員工提供更多的假期，如設置“父母育兒假”，讓父母雙方，特別是父親參與養育孩子的過程；為3歲以下幼兒父母制定靈活多樣的彈性用工制度與績效考核體系，為他們提供照護便利條件，以分擔家庭的養育成本[6]。

綜上所述，構建3歲以下嬰幼兒托育服務體系是一項長期的系統工程，需要各方協同，共同努力，才能將共同富裕示范區建設背景下溫州的“幼有所育、幼有養育”嬰幼兒托育體系建設落到實處，繼而推動嬰幼兒托育工作高質量發展。