新鄉賢參與鄉村治理的困境與發展路徑研究

陳尚凱

(青海民族大學 政治與公共管理學院,青海 西寧 810000)

農業農村現代化直接關系國家治理體系和治理能力的現代化,對國家發展意義重大。但在城市化進程中,農村面臨著人口老齡化嚴重、經濟發展活力不足、鄉土文化式微等諸多問題,嚴重阻礙鄉村發展。習近平總書記指出:“鄉村振興,人才是關鍵。要積極培養本土人才,鼓勵外出能人返鄉創業,鼓勵大學生村官扎根基層,為鄉村振興提供人才保障。[1]”新鄉賢生于農村,長于城市,擁有一定資源和能力,是實現鄉村振興的本土人才。在鄉村治理過程中,基層自治組織囿于熟人社會的人情世故,無法做出客觀公正的評判,其權威性和影響力相對下降。面對農村社會現狀,新鄉賢及時響應國家號召,為鄉村建設添磚加瓦,成為鄉村治理的重要力量。新鄉賢在治理過程中存在諸多難題,因而探析新鄉賢參與鄉村治理的困境并提出相應的發展路徑,是一個極其重要的課題。

梳理新時代以來的研究成果,關于新鄉賢參與鄉村治理的研究主要集中在兩方面。其一,新鄉賢的內涵及時代價值研究。其二,新鄉賢助力鄉村振興路徑研究。但在新鄉賢參與鄉村治理的困境及發展路徑研究方面尚有探究空間。

一、新鄉賢主體界定及在鄉村治理中的作用

(一)新鄉賢主體界定

新鄉賢是指擁有一定知識和能力,受人尊敬,熱衷于為鄉村振興貢獻力量的鄉土人才?！百t”,即德行是評價新鄉賢最重要的標準。新鄉賢得到村民認可的是自身高尚的品德,而非家族、權勢等社會背景。與傳統鄉賢相比,新鄉賢的“新”主要表現為歷史使命、構成主體和參與動機維度。

歷史使命“新”。黨的二十大報告指出:“從現在起,中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標,以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。[2]”農業農村現代化是中國式現代化的重要基礎,為鄉村發展指明方向。新鄉賢參與鄉村治理可以推動鄉村共同富裕的進程,實現中國式農業農村現代化。新鄉賢繼承中華優秀傳統文化中“鄉賢之治”的優良傳統,在實現鄉村振興的時代大潮中積極走向鄉村治理舞臺。新鄉賢響應國家發展戰略規劃,把握政治大局,順應國家助力鄉村振興的發展大勢,投身鄉土、積極作為,用先進思想賦能實際行動,引領鄉村建設。

構成主體“新”。不同于生長于鄉村的傳統鄉賢,新鄉賢的構成主體更具多元化的特征。他們身份來源不同、職業跨度廣泛,如退休干部、老教師、返鄉創業的大學生、工商界人士等都屬于新鄉賢的范疇。部分新鄉賢選擇扎根鄉村,用自己的人脈和能力為鄉村發展積極貢獻。但隨著電信技術及交通設施的發展完善,新鄉賢不必拘泥于本土亦可實現服務鄉村的理想抱負,其活動時空場域相比以往的鄉村建設者更具靈活性。

參與動機“新”。傳統鄉賢熱心參與鄉村事務,是基于維護自身利益及家族勢力的目的,而鄉土情懷則是新鄉賢參與鄉村治理的全新精神動力?；谘壓偷鼐夑P系的鄉土情懷深深植根于中國人民的心中,成為國人深層的心理結構之一[3]。新鄉賢雖生活在城市,但在中華兒女固有的鄉土情懷的感召下,新鄉賢對鄉村飽含認同感和歸屬感,樂于為鄉村社會發展服務,投身鄉村建設事業。

(二)新鄉賢在鄉村治理中的作用

1.推動經濟發展

隨著工業化、城鎮化進程加快,農村人口大量外流,農村地區“空心化”問題嚴重,掣肘鄉村經濟發展。鄉村精英在個人發展、外出求學等原因驅動下,紛紛背井離鄉,導致鄉村振興主體缺失和人才匱乏。新鄉賢回鄉能夠較好解決農村地區人才流失問題,為鄉村振興提供智力支持。新鄉賢有知識、會管理,能夠將先進理念和致富項目帶回鄉村,主動擔當起扶持群眾生活、發展農村產業和改造農村面貌的重任,是鄉村發展的內生性動力。新鄉賢在城市打拼過程中,積累了一定的資源和人脈,能夠結合當地農業產業結構,突出鄉情招商,引進資金和技術,加快農村發展,提高農民收入。新鄉賢運用新技術手段,通過“互聯網+”、大數據和直播帶貨的方式,推動當地特色農產品走出去,實現農產品與高級消費市場的直接對接。新鄉賢發揮自身創業經驗,為鄉村產業布局建言獻策,發展鄉村特色產業,解決農村人口就業問題,將更多青壯年勞動力留在鄉村,推動鄉村經濟發展和人口結構改善,切實成為村民致富的“帶頭人”。新鄉賢助力鄉村特色產業發展,也有助于淘汰高污染、高能耗產業,改善農村環境質量,推動鄉村可持續發展,做好村貌改善的“火車頭”。

2.加強鄉村治理

新鄉賢了解當地風土人情,具備專業知識,擁有人脈關系,加強鄉村治理具有現實可行性。新鄉賢提升政府縱向治理能力?；鶎诱袚l村治理職責,為鄉村社會穩定發展保駕護航。在實際運行中,基層政府與村民的熟絡程度是治理效能高低的重要因素。然而由于不少地區基層干部“不在場”現象愈發凸顯[4],部分基層干部身在基層卻脫離基層,與村民之間缺乏有效溝通,難以解決村民訴求。部分基層干部與村民之間的“距離感”導致政府公信力不足,弱化鄉村管理能力。新鄉賢作為村民的“身邊人”,與村民聯系密切,了解村民愿望訴求,能夠憑借村民的信任,扮演政府與村民的“中間人”角色,發揮上傳下達和民意反映功能,協助基層干部加強鄉村治理。新鄉賢提升鄉村橫向自治能力。當前,部分基層干部對村民自治事務干預過多,導致基層干部與村民之間關系淡化,村民自治化程度低、參政意識淡薄,基層群眾自治制度的優勢未能充分發揮。對此,新鄉賢充分發揮自身示范效應,積極參與鄉村治理,調動村民自治熱情。通過種種措施,新鄉賢助推農村事務透明化、農村管理制度化,規范鄉村自治程序,拓寬村民自治渠道、激活村民主體意識、激發村民參與熱情。

3.營造鄉賢文化

習近平總書記指出:“要治理好今天的中國,需要對我國歷史和傳統文化有深入了解,也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結。[5]”鄉賢文化生發于中華優秀傳統文化,與社會主義核心價值觀共軌發展,蘊含新時代鄉村治理的文化價值。新鄉賢參與鄉村治理對弘揚傳統鄉賢文化,營造鄉賢文化氛圍具有重要意義。當代農村社會,傳統文化和現代文化不斷碰撞融合,呈現復雜情形。新鄉賢合理融合兩種文化,使之成為具有獨特魅力的新鄉賢文化。農村地區思想保守,更注重傳統禮節,對現代文化認同程度相對較低。新鄉賢作為現代文化的傳播者,深諳現代文化的精華,在農村訂立新時代村規民約,有助于大力弘揚社會主義核心價值觀、社會主義榮辱觀等價值理念。營造新鄉賢文化與弘揚社會主義核心價值觀是相配合的,二者具有內在一致性。通過鄉土文化與社會主義核心價值觀的有機融合,增強村民對先進文化的認同感,自覺踐行和弘揚社會主義核心價值觀,涵育新時代文明鄉風。文化傳承需要一定的物質載體。在弘揚鄉賢文化的過程中,通過編纂村志,承載村民的精神寄托,喚起村民共同記憶,增強新鄉賢文化的存在感和感染力。營造鄉賢文化有利于引領村民自覺向新鄉賢看齊,傳承傳統文化和現代文化之精髓,以文明鄉風為鄉村振興注入精神動力。

二、新鄉賢參與鄉村治理的困境

新鄉賢參與鄉村治理面臨諸多困境,包括權力重疊的行動困境、動力不足的利益困境、法治缺失的制度困境,應不斷在實踐中探索方案、解決難題。

(一)權力重疊:鄉村原有權力結構的阻礙

新鄉賢鄉村治理職能與村委會權責重疊。村委會作為基層群眾自治組織,在鄉村治理中承擔管理職責。長期以來,基層群眾自治的傳統使得村民遇到困難時尋求村委會的幫助已成為村民普遍共識。村委會作為制度性組織,擁有黨和國家賦予的合法權力,在公共事務決策中具有權威性。而新鄉賢作為“魅力性組織”,基于自身學識和影響力在鄉村治理中發揮作用,往往因缺乏制度性權威而陷入行動困境。鄉村治理的理想形態是新鄉賢與村委會之間協同合作,成為“議與決”“謀與斷”“監與行”的共生主體[6],而在實際運行中,二者之間角色定位模糊,阻礙新鄉賢作用的發揮。村委會擁有鄉村治理權,而新鄉賢也應參與到鄉村治理中,兩者關系亟待厘清,以免浪費不必要的時間和精力,降低鄉村行政效能。新鄉賢本應成為鄉村治理的“智囊團”,協助基層組織做好村治工作,但權力邊界不明、權責歸屬不清的情況下,村委會能否為新鄉賢充分參與鄉村治理“開綠燈”有待商榷。新鄉賢回鄉參與村治仍需與村民磨合。新鄉賢作為新生的治理主體,其思維方式和治理方式與村民存在較大差異。新鄉賢接受過高等教育,眼界開闊、思維活躍,具備鄉村治理的獨到見解,能夠致力于鄉村長遠發展,但其治理成果的顯現需要較為長期的實踐驗證。部分村民長期生活在農村,技能欠缺、觀念保守,對新事物接受程度低、利益實惠落地要求快,難免對新鄉賢治理能力存在質疑。一旦新鄉賢在村治過程中觸碰村民利益,村民便會聯合起來,通過集體施壓的方式阻礙新鄉賢鄉村治理工作的展開。

(二)動力不足:新鄉賢利益保障尚不充分

在心系家鄉、情歸桑梓的鄉土情懷影響下,新鄉賢回歸故里,支持家鄉建設,但面臨著物質利益保障不充分的現實困境。鄉土鄉愁是引領新鄉賢回鄉的內在動力,但若沒有外在的利益保障,基于鄉土情懷而產生的責任感和使命感很容易受到現實復雜環境的打擊,容易使新鄉賢產生退縮心理。利益保障不充分、自我價值無法實現等因素不斷消磨新鄉賢參與鄉村治理的熱情,使新鄉賢陷入美好理想與現實環境博弈的漩渦之中。長期以來,城鄉發展分化嚴重,鄉村發展情況明顯滯后于城市。城市不斷加大人才引進力度,吸引社會精英流入城市;農村因資金保障不充分、基礎設施不完善等原因,對人才的吸引力較小。部分新鄉賢常年離家,房屋多是年久失修的老宅,生活條件較差,缺乏固定的住宿和辦公場所,會不斷降低新鄉賢的歸屬感和體驗感。在鄉村治理過程中,新鄉賢面臨著投入產出不平衡的困境。新鄉賢在鄉村治理中,廣泛運用自身人脈,投入大量資金、技術,助力鄉村振興,但在占據市場份額、獲得發展空間等方面,鄉村與城市相比處于天然劣勢,在沒有特色產業支撐的情況下,無法獲得大規模經濟效益,表現出一種“不經濟”的現象。經濟價值難以實現,會不斷降低新鄉賢自我價值實現的滿足感。

(三)法治缺失:新鄉賢參治合法性仍需完善

國家對新鄉賢村治工作的認可和支持是其參與鄉村建設的合法性體現,但在現行條件下,新鄉賢參治合法性仍需完善。新鄉賢參與鄉村治理的合法性可以分為社會合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性[7]。社會合法性體現社會成員對新鄉賢工作的肯定態度;政治合法性、行政合法性體現政府出臺大政方針推動新鄉賢鄉村治理工作的有序展開;法律合法性作為合法性的核心,即通過頒布法律條文為治理工作提供法律依據。當前,在全面推動鄉村振興的背景下,新鄉賢基于鄉土情懷反哺鄉里,但并未從制度層面上確認其身份和地位,屬于非制度性治理主體。在此情況下,對新鄉賢以何種身份推動村治工作、新鄉賢鄉村治理是否違反基層群眾自治等問題缺乏明確回答,致使新鄉賢陷入制度困境。新鄉賢大多離家多年,與村民關系并不緊密。村民對新鄉賢的認可程度主要取決于其能否帶來直接利益,對新鄉賢的回歸目的和治理能力可能會提出質疑。在缺乏社會認可的情況下,國家出臺相關法規政策明確其權威力量,為新鄉賢參與鄉村治理提供法理支持和制度保障極為必要。

三、新鄉賢參與鄉村治理的發展路徑

著眼于當前鄉村治理困境,提出相應的紓解策略,是發揮新鄉賢推動鄉村善治格局的必由之路,為推動農業農村現代化、實現鄉村振興提供重要保障。

(一)界定權責,構建鄉村治理共同體

新鄉賢參與鄉村治理需明確職責,加強與基層政權和村民的協商合作,構建鄉村治理共同體。強化新鄉賢與村委會的合作關系。協調好新鄉賢與村委會的關系,必須進行職責界定,明確協同治理結構。村委會作為基層政權,在鄉村社會發揮政治領導和社會服務功能,決定本村重大事務,承擔鄉村治理的主要職責。新鄉賢應在尊重村委會決策權的基礎上,發揮自身知識和技能優勢,為鄉村可持續發展提供正確方向。新鄉賢不能代替和否定村委會的職能作用,二者相互結合,共建“主輔治理結構”[8]。同時,新鄉賢也是鄉村治理必不可少的主體,不能忽視新鄉賢在推動鄉村發展中的作用。新鄉賢應在鄉土情懷和社會責任感驅動下,為鄉村治理建言獻策,成為村委會的“智囊團”。在明確新鄉賢與村委會角色定位的前提下,鄉村治理才能在堅持基層政權正確領導下,激發新鄉賢在鄉風文明和鄉村振興中的活力,匯聚二者合力做好鄉村工作。強化新鄉賢與村民的信任關系。新鄉賢鄉村治理工作的有序展開離不開村民的認可和支持,應增強二者信任關系,獲得社會認同。鄉村治理良性發展具有長期性的特點,經濟效益在短時間內難以體現,村民難免對新鄉賢治理能力產生質疑。因此,新鄉賢在落實國家涉農方針政策中,應適當關注村民訴求,根據實際情況加以調整,因地制宜做好鄉村工作。應加強對村民的宣傳教育,使其了解新鄉賢路子多、能力強、人脈廣的優勢,引導村民形成正確認知,改變村民對新鄉賢“既愛又怕”的態度,從而積極主動配合鄉村治理工作,構建起和睦融洽的信任關系,共同推動鄉村經濟健康發展。

(二)保障利益,建立完善的激勵制度

新鄉賢參與鄉村治理處于自發狀態,應以明確的制度保障,提升新鄉賢的回歸熱情。有效激發新鄉賢鄉村治理的熱情,完善激勵制度是關鍵。其一,發展鄉村經濟,提供新鄉賢物質保障。推動鄉村振興、促進鄉村經濟發展是加強鄉村治理的重點。經濟發展好才能吸引更多新鄉賢反哺鄉村,實現從人才流出到人才流入的城鄉有機循環。農村在綠色農產品、田園風光、文化遺產等方面具有不可比擬的優勢,應通過打造特色品牌、發展第三產業、建設文化產業基地等助力鄉村產業發展,將自然資源轉化為經濟優勢,為新鄉賢提供物質保障,增強其情感認同和精神成就。其二,完善返鄉補貼,制定返鄉政策體系。新鄉賢在鄉土情懷牽引下,放棄城市發展機會,投身鄉村振興的火熱實踐。但若沒有基本的物質保障,新鄉賢參與鄉村治理的進程將會十分困難。政府應完善幫扶政策,在住房、交通、醫療等基本民生方面加大優惠力度,給予新鄉賢適當補貼,消除其返鄉的后顧之憂,通過多元化的激勵制度推動新鄉賢參與鄉村治理工作;應完善新鄉賢返鄉流程,設立返鄉獎勵標準,通過榮譽聘任的方式,增強其社會地位和認可度,從源頭上吸引新鄉賢回歸鄉村;應加強宣傳力度,對鄉村治理方面做出突出貢獻的新鄉賢予以表彰,通過財政給予經費保障,從過程中改善其物質生活條件;應提升新鄉賢薪酬待遇,并完善退休養老制度,實現老有所養、老有所依,從實處來保障物質利益。

(三)完善法制,提供治理的有力支撐

推動新鄉賢鄉村治理工作良性發展,應提供充分法制支持。依法治村是確保新鄉賢各項工作有序展開的關鍵,是實現鄉村治理從人情化轉向制度化的重要保障。應通過法制軌道強化新鄉賢鄉村治理的法律合法性,增強村民的合法性認同,提高治理的實效性。國家應加強頂層設計,制定法律法規,對新鄉賢的身份地位、職責權限、治理程序做出明確界定,增強新鄉賢的話語權,保障其自身利益,激發新鄉賢參與鄉村治理的內源性動力。在現階段,新鄉賢參與鄉村治理,其權力的來源、運用應符合基層群眾自治中相關法律規定,以法制為基礎,提升新鄉賢依法參與鄉村治理的能力和水平。中央和地方應雙管齊下,提升對新鄉賢參與鄉村治理工作的關注力度,做好國家法律政策解讀,依法維護新鄉賢的鄉村治理權。在運用法律維護新鄉賢合法權益的同時,應理性看待新鄉賢的“二重性”,發揮法律的約束作用,防止出現權力偏位和越位行為。目前在部分農村,存在少數“新鄉賢”參與農村基層治理動機不純、認知脫軌、角色失當、定位偏向等問題[9]。對此,政府應加強法制宣傳,強化法治思維,建立激勵與處罰并重的體制機制,確保新鄉賢在學習法律、運用法律的過程中不斷增強自我約束能力,保證村民自治不向“少數私治”的方向發展。國家通過搭建監督平臺,加大村民監督力度,實現新鄉賢鄉村治理工作的透明化,確保新鄉賢嚴格依法辦事,防止權力“異化”。

四、結語

黨的二十大報告中首次提出“全面推進鄉村振興”,并指出:“全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動。[10]”新鄉賢作為鄉村振興的重要力量,在推動鄉村治理的進程中發揮著有力作用,具有自身獨有的特點和優勢。新鄉賢將自身前途嵌入鄉土發展,憑借個人本領支持鄉村建設,實現在歸屬中健康發展、在發展中增強歸屬。在實現第二個百年奮斗目標的新征程中,時代呼喊新鄉賢積極參與鄉村治理,為推動農村基層治理現代化、推動鄉村振興貢獻力量。