農村土地流轉對農民福利的影響研究

張 揚，吳云天

（河南財經政法大學 農業農村發展學院，河南 鄭州 450000）

在我國，農民是社會穩定的重要基石，土地是農戶最基本的生產和生活資料，土地流轉不僅僅是生產要素配置的問題，更是影響農戶福利的關鍵問題。2014年，國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，鼓勵土地流轉和適度規模經營。新中國成立以來，中國始終在探索適應時代變化的土地流轉制度體系，中國的土地實現了從“一權單置”到“兩權分置”，再到所有權、經營權、承包權“三權分置”的重大變革。土地流轉制度經過半個多世紀的變革，對農民福利的實現有著深遠的影響。

農民福利是農民所享有的各項福利，它既是現代國家公共服務職能的充分體現，也是公民社會個人權利意識的合理表達[1]。2020年，中國實現了農村貧困人口脫貧，但是在城鄉二元結構下，城鄉居民人均可支配收入差距較大，農民所獲得的教育、醫療、養老等福利保障與城市居民相比水平較低，農民福利的實現依然存在一定困難。本文通過對中國農民福利和土地制度的梳理，闡述1953年以來土地流轉過程中農民福利的實現情況，分析不同土地流轉模式對農民福利的影響以及土地流轉對不同農民群體福利的影響，并在此基礎上提出政策建議。

一、土地流轉中農民福利的實現形式：從保障的實現到福利的加載

對農民的生活生計而言，土地除了可以帶來直接的經濟收益，還蘊含著就業機會、養老保障、情感依托等難以用貨幣衡量的非經濟價值[2]，土地流轉的過程也是農民多重福利變化的過程。新中國成立以來，農村土地制度多次變動，土地制度影響下的土地流轉行為在每一階段都存在差異，直接或間接地對農民福利產生影響。

（一）保障的實現——生存權利（1953—1978）

這一階段農村土地產權為集體產權，國家限制農村土地的流轉，農民只能從土地中獲得基本的生存保障。與土地制度配套的統購統銷、戶籍制度、人民公社制度使得集體所有制經濟完全處于國家的控制之下[3]，農民福利受到一定損害。一是國家的統購統銷政策，政府壟斷了對農產品的收購，付出勞動的農民無法通過市場獲取應有的收益，其獲取的報酬只能滿足基本生存需要。二是戶籍制度的確立，流出農業生產領域的農民無法在城市生存，只能回到農村繼續從事農業生產。三是人民公社的成立，人民公社化運動中原屬農民的土地都無償歸公社所有。

土地制度處于“一權單置”階段，這一系列生產方式的改變弱化了土地產權，個體農民與土地之間不存在明確的產權關系，農戶也就沒有對土地進行調整的能力，幾乎不存在農民自發的土地流轉行為，國家對土地的一切生產與經營行為實行高度的集中與統一規劃。受生產力水平的限制，農民在公社集體勞動中獲得的平均收益也只能滿足其最低生存需要，土地給農民帶來的只是生存保障。無論是在經濟福利視角還是多維福利視角下，土地制度中農民福利嚴重缺失。

（二）福利的初現——生活權利（1978—2003）

這一階段的土地所有權歸集體，使用權歸農民，國家放寬農村土地的流轉條件。1978年建立的家庭聯產承包責任制沒有改變土地的所有權性質，但是農民擁有土地使用權和對勞動的支配權。這一階段已經存在土地流轉行為，但是這一階段的土地流轉只能實現農民的部分經濟福利。土地承包權的不穩定，大部分地區會根據人口的變化調整土地，這對土地承包經營權的穩定性造成一定破壞；集體土地產權主體不明晰，大量的調查結果表明多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊的[4]。

此階段土地對農民來說是生活權利的保障，土地流轉中農民的部分經濟福利得到實現，是農民福利的“初現”；同時過重的農業稅也使得土地變成“負擔”的“承載”，農民通過轉出土地實現“負擔”的“卸載”。這一階段已經出現了農民自發流轉土地的行為，20世紀90年代，農民種田的負擔加重，有些地方甚至出現因稅負過重而撂荒的現象；隨著城鎮化的發展，農村出現大規模的勞動力轉移，很多農民選擇進城務工以獲得更高的經濟收益，于是將土地使用權轉讓給村中親友。雖然國家放開了對農產品的市場流通，農民獲得了對自身勞動的支配權和對土地的承包權，可以通過土地獲得生活保障，但是這一階段農民并沒有通過土地獲得真正意義上的全部福利，農民所獲得的土地使用權是“最低福利保障”。并且這一階段農村土地產權還不明晰，土地的價值形態還未形成，農民在土地流轉中所獲得的收益相對微薄，對于有轉出土地行為的農戶來說僅僅是“負擔”的“卸載”。

（三）福利的加載——發展權利（2003年至今）

這一階段的生產關系出現了三個重要轉變：一是農民種田負擔降低，2006年農業稅被全面取消；二是土地產權的穩定，農民獲得了農業用途范圍內完整的收益權和上繳之余資源的剩余索取權[5]；三是土地流轉的發展，2003年《中華人民共和國農村土地承包法》規定土地承包經營權可以流轉，進一步明確了土地流轉的法律許可，土地流轉步入依法管理軌道。在一系列政策的推行下，全國范圍內的土地流轉展開并呈現新的特征：一是流轉速度加快；二是土地流轉方式多樣化，出現“龍頭+合作社”、股份合作等新形式；三是流轉主體多元化，專業大戶、農業企業、專業合作社等成為新的流轉主體[6]。

這一時期農民通過土地流轉實現福利的加載，土地是農民發展權利的保障。土地流轉能夠提高農民整體福利水平，但是對福利的不同方面產生的影響存在差異。第一，非農就業收入和地租收入能夠彌補家庭農業收入的損失，改善農戶的家庭經濟狀況。第二，選擇外出務工的農戶居住地公共服務設施和住房質量會得到改善，但是居住面積可能會變小以及噪聲污染加重。第三，農民社會交往狀況和心理狀況都會在一定程度上變差，環境的改變和發展的壓力加重了農民的心理負擔。第四，部分學者認為農民的社會保障狀況會變好，農戶的收入和儲蓄水平的提高能夠彌補農地流失造成的社會保障福利損失[7]；另一部分學者認為，土地流轉后農民失去了“農地養老”這一保障功能，進城務工的農民無法享受城鎮居民的福利保障[8]，農民的社會保障狀況會變差。綜合來看，與前兩個階段相比，這一階段土地流轉雖然實現了農民福利的加載，整體福利水平有所提升，但是在社會保障、心理狀況等方面仍然存在問題。

二、不同模式土地流轉對農民福利的影響

土地流轉模式是指經過一定系統化概括和提煉，在特定的土地產權制度約束下所形成的土地流轉方法[9]。土地“三權分置”以來，中國不同地區農村已經因地制宜地發展出多種土地流轉模式，不同土地流轉模式對農民福利的影響存在顯著差異。

（一）按照作用主體劃分

在現有的土地流轉實踐中，按照不同作用主體可分成三種土地流轉模式，即政府主導模式、集體主導模式和農民自發模式。各土地流轉模式的具體分析如下。

1.政府主導土地流轉模式

政府主導土地流轉模式是指以政府作用為主、市場作用為輔的土地流轉，由政府主導整理農村土地及安置失地農民。

一是家庭收入情況。土地流轉后，農民收入水平和結構都會發生變化。農業經營收入減少，非農收入增加，剩余勞動力可能會選擇進城打工，獲得工資性收入；人均可支配收入增加，政府在土地置換后會為農民提供現金補貼，農民的轉出報酬相對較高，在短期內農民所獲得的報酬與其進行農業生產收入相當。因此，政府主導土地流轉模式增加了農民的經濟收入。

二是社會保障情況。一般由政府主導的土地流轉規模較大、流轉期限較長，土地流轉后農民的社會保障情況需要結合地方政府行為進行分析。崔寶敏分析了天津市由政府主導的“以宅基地換房”模式，發現天津市政府向符合條件的人口提供城鎮居民社會保險，為遷居新城鎮的農民提供就業機會，幫助農民實現身份的過渡[10]。但是在部分地區，地方政府引導農民進行土地流轉后僅給予現金補償，沒有為失地農民建立完善的社會保障體系，農民的社會保障受到一定損害。

三是居住環境情況。政府主導農民轉出土地后，可能會引導農民到城鎮集中居住，農民的居住環境會發生變化。首先，農民集中居住有利于農民之間的交流和互動，建立緊密的社交網絡，增強農民的歸屬感和社會聯系；其次，農民集中居住有助于提升公共服務和基礎設施建設水平；最后，農民集中居住后通?？梢垣@得更好的教育和文化資源，享受更多的文化活動和娛樂設施。但是農民集中居住也可能面臨一些問題，如綠化情況會變差、噪聲污染嚴重、居住面積變小等[11]。

四是農戶心理情況。政府主導的土地流轉可以對農戶的家庭收入、社會資本、社會保障、居住環境等產生影響，從而對農戶的心理產生影響。一方面，農民的經濟福利和社會保障福利變好會提高農民的心理滿意度；另一方面，農民離開土地后面臨身份和生活環境的雙重轉變，可能會面臨受歧視、生活壓力加大等問題。由政府主導的土地流轉中，農民基本不具備主動權，只能被動地接受政府規定的價格和方式，農民的心理滿意度可能會降低。

2.集體主導土地流轉模式

集體主導模式是指集體經濟組織介入土地流轉交易，將農戶的土地經營權集中承包，集體負責與承包方進行溝通、協商，將土地承包給種植大戶或農業企業。

一是收入情況。農民離開土地后，向第二、第三產業流動，其農業經營收入會減少，非農收入會增加。集體主導土地流轉模式下，農民可以獲得分紅和部分經營收益，但是失去了政府在土地流轉后為農民提供的現金補貼，農民的轉出報酬相對較低。集體主導土地流轉模式可以提高農民的經濟福利，但是少于政府主導土地流轉中所獲得的經濟福利。

二是社會保障情況。集體經濟組織可以代表農民與流轉接受方進行談判，確保流轉合同的公平和農民權益得到保護，集體主導的土地流轉可以更好地保護農民的集體利益，但是無法為農民建立完善的社會保障體系。

三是居住環境情況。集體主導農民土地流轉后往往不會像政府一樣引導農民集中居住，農民的居住環境與土地流轉前相差不大。但是部分農民在離開土地后會選擇進城務工，沒有了政府對住房和就業的統籌安排，農民工所面臨的生活壓力更大。多數農民工選擇租房，難以獲得與社區配套的醫療、教育等方面的保障，農民工不僅要面臨環境改變后生活不便、噪音污染等問題，更面臨著增高的生活成本。

四是農戶心理情況。一方面，農民的經濟福利變好，并且在集體主導的土地流轉中，農民有了更多的參與權和決策權，可以改善農民的心理情況；另一方面，農民面臨的社會保障缺失、生活壓力加大等問題，心理滿意度會降低。

3.農民自發流轉模式

農民自發流轉模式是指農民作為流轉主體，自發地將土地承包經營權轉讓給承包方，在農民之間形成單層委托代理關系。

一是收入情況。農民自發流轉多選擇在熟人之間流轉，流轉價格低，農民所得到的經濟報酬低；且農民在沒有法律保障的前提下直接流轉宅基地，承擔了高昂的交易費用[12]。因此農民自發土地流轉下的經濟福利與其他兩種模式相比較低。

二是社會保障情況。農民自發流轉后，剩余的勞動力會選擇非農就業，但農民的受教育程度較低，只能選擇工資低、保障差的工作崗位，如果在未來失去工作機會，沒有政府的宏觀調控或集體的幫扶，農民將會面臨巨大的社會保障風險。

三是居住環境情況。農民在離開土地后會選擇離開農村進城務工，居住環境會得到改善。但是農民自發流轉所獲得的土地流轉收入少，同時又沒有政府和集體的幫扶，農民工所面臨的生活壓力很大。

四是農民心理情況。農民主導的土地流轉更加靈活，流轉過程主要依賴于農民之間的自愿協商和合同約定，更加注重個體的經濟利益和自主選擇，可以提高其心理滿意度。但是在自發土地流轉中，農民之間的交易力量可能存在不均衡，一些農民可能由于信息不對稱、經驗不足或資源匱乏，容易受到更強勢的流轉接受方的影響，導致流轉合同條款不利于自身。

（二）按流轉方式劃分

土地流轉模式按照具體方式劃分種類較多，往往因地而異、因時而異。部分地區已經創造出新的農村土地流轉模式，其中效果較好、應用較廣的模式包括土地互換、返租倒包、土地股份合作制和土地銀行四種模式。

1.四種流轉模式介紹

一是土地互換。土地互換是指農民自發地將土地轉讓給他人，自己保留土地的承包權，將土地的經營權與他人進行交換。

二是返租倒包。返租倒包是土地租賃模式的發展，集體在不改變土地用途的前提下將改良過的土地經營權承包給個人或其他經濟組織。承包企業會對承租土地進行統一規劃，然后再切塊承包給農民耕種。

三是土地股份合作制。土地股份合作制是指農民將土地承包經營權以股份的形式參與公司或合作經濟組織經營并按股分紅[13]。

四是土地銀行。土地銀行模式是指由政府主導將農民閑置的土地集中存入土地銀行，農民獲得土地存儲價，土地銀行將土地整合后再貸給大戶或其他經濟組織[14]。

2.四種模式對農民福利的影響

一是經濟福利。土地互換模式沒有中介的介入，減少了經營管理成本，但是該模式對農民行為沒有任何約束，不履約現象較多，農民收入穩定性低。返租倒包模式中，集體組織充當中間人，減少了農民的交易風險，農民的收益較高。但是倒包土地的價格一般高于租進的成本，集體經濟組織可能會利用農民和經營主體間的信息不對稱謀私利，損害農民利益[15]。土地股份合作制模式中，農民按照自愿原則入股并按照持股比例分紅，集體將土地經營權集中流轉，農民所獲得的分紅收益高，且有合約保障，經營風險較低。但是該模式中“股東”數量多且受教育程度較低，可能存在溝通障礙，集體組織在決策時會出現決策效率低和成本高的問題。土地銀行模式中，政府作為“中間人”對土地進行流轉，可以提高流轉收益、降低交易成本，農民參與土地流轉所獲得的報酬較高；該模式中，農民將土地經營權作為“資產”存入土地銀行以獲得土地存儲價，農民收入的穩定性是這四種模式中最高的。

綜合來看，四種典型土地流轉模式都提高了農民的經濟福利，但是在土地互換、返租倒包、土地股份合作制和土地銀行四種模式中，農民土地流轉的交易成本依次降低，收入穩定性依次升高，對農民經濟福利的提升效應也依次提高。

二是非經濟福利。社會保障情況方面，在政府主導的土地銀行模式中，政府能夠為流轉土地農民提供社會保障；在集體主導的返租倒包模式中，企業會將整理好的土地分包給農民經營，公司按照一定價格收購農產品，既提高了農民的收入，也降低了農民的經營風險，為農民提供了一定的社會保障。而在農民自發流轉土地模式中，農民所能享受到的社會保障最低，需自己應對轉出土地后的一系列生活壓力。農民心理情況方面，農民自發流轉土地模式中，農民的心理狀況最好，其次是集體主導的返租倒包和土地股份制合作、政府主導的土地銀行模式。因為農民在自發流轉中享有較大的自主權，流轉決策以個人利益和意愿為主，農民所能得到的心理滿足程度較高。劉瀟等發現在土地互換中，冀中南地區65%的農民的心理狀況得到改善，可能是因為流轉中的人際交往頻繁，鄰里關系更加和睦[16]。

四種土地流轉模式從整體上都提升了農民的福利效應，但是對農民福利的影響存在差異。綜合來看，土地互換、返租倒包、土地股份合作制、土地銀行模式對農民福利的提升效應依次遞增。

三、土地流轉對不同農民福利的影響——基于農戶分化視角

隨著經濟社會發展，傳統農業日益受到工業化、城鎮化、信息化、農業現代化沖擊[17]。市場化改革以及城鄉兩種戶籍制度的變動讓農民有機會進入城市從事非農生產，實現職業身份的轉換，由于其從事非農產業就業的機會并不相等，農民內部逐漸發生了職業層面的分化。

（一）農戶分化類型

1.純農戶

純農戶是指家庭或個人在農村地區從事農業生產，只依靠或主要依靠農業生產經營收入維持生活的農民。

2.半工半農者

半工半農是指農民一部分時間從事農業生產，一部分時間從事非農行業的工作。他們可以通過非農就業來增加家庭收入，提高生活水平。

3.經商兼農者

經商兼農是指在從事商業經營的同時，仍然保持農業生產的活動。經商兼農的農民或農戶需要具備商業管理和農業技能，合理安排時間和資源。

（二）土地流轉對純農戶福利的影響

1.經濟收入

土地流轉對純農戶經濟福利的提升效應是上述三種農戶分化類型中最小的，對于純農戶來說，土地是其主要的經濟來源，純農戶離開土地后所面臨的風險最大，其往往不具備除農業生產之外的其他技能，受教育程度較低，向第二、第三產業轉移時很難獲得收入高、保障好的就業機會。純農戶在進城務工后因升高的生活成本和微薄的收入而生活艱難。

2.社會保障

農村社會保障體系尚不健全，純農戶主要依靠土地收入來滿足基本的社會保障需求，將土地經營權流轉出去后，其既失去了土地這個天然保障，又缺少完善的政策性社會保障。純農戶因缺失就業技能、喪失穩定的收入來源，其就業保障、養老保障、醫療保障等也會受到損害，相較于半工半農者和經商兼業者，土地流轉對純農戶社會保障的負面影響最大。

3.居住環境

部分農戶可能會隨著職業身份的轉變搬離原居住地，面臨重新安置的問題，這可能涉及住房、基礎設施和公共服務等方面的調整和變化。如果農戶在政府引導下集中居住，所屬社區的公共設施狀況、衛生條件、交通條件和社會治安狀況均優于原來分散居住的狀態，但是農戶還需要面對噪聲、環境污染等問題。

4.心理狀況

對于長期依賴土地耕種謀生的純農戶來說，失去土地經營權可能會引發心理上的不安和焦慮。他們可能面臨身份認同的轉變和角色的調整，從自給自足的農民轉變為租地農民或者工人，這種轉變可能會對其自信心和自尊心造成影響。

（三）土地流轉對半工半農者福利的影響

1.經濟收入

土地流轉可以為半工半農者增加收入。首先，半工半農者可以獲得土地流轉收入；其次，對于已經在城鎮務工且非農收入較穩定的農民而言，農業經營生產收入的減少并不會影響其正常生活，通過土地流轉獲得的收入反而更有利于其在城鎮生存；最后，將土地流轉出去后，農戶不需要再頻繁往返于城鎮與農村之間，節約了農戶的交通成本。

2.社會保障

當主要身份是農民時，半工半農者所能享受到的社會保障與純農戶相同，他們也可以更多地依靠非農業收入來源，通過其他途徑（如參加城鎮職工保險）獲得社會保障，但是受戶籍制度限制半工半農者也無法擁有與城鎮居民同等的福利。如果將土地流轉出去，半工半農者可以從土地上解放出來，能有更多的勞動時間讓他們尋找收入更加穩定的就業機會，實現向城鎮居民身份的轉變，享受城鎮居民社會福利。

3.居住環境

農村的基礎設施和公共服務水平相對較低，通過土地流轉，半工半農者有機會定居城鎮，能享受到城市的基礎設施和公共服務。

4.心理狀況

半工半農者常常面臨農業生產的不確定性、務工收入波動等壓力，這可能對他們的心理健康產生負面影響。通過參與土地流轉，他們有機會獲得穩定的工作和收入來源，提高生活穩定性和安全感，有助于改善他們的心理狀況。

（四）土地流轉對經商兼農者福利的影響

1.經濟收入

土地流轉可以增加經商兼農群體的經濟收入。對于已經經商、非農收入較高的農戶來說，單純通過土地從事農業生產活動所能獲得的收入較少，農村土地更多起到情感寄托的作用。對于在第一產業經商兼農的農戶來說，土地流轉有助于其擴大生產規模，提高規模收益；對于在非農產業經商的農戶來說，其將土地流轉后完全脫離農村，可以將更多的時間和資源用于經商活動，增加經商收入。

2.社會保障

經商兼農者在農地城市流轉前已經進入城鎮從事商業活動，身份轉變為城鎮居民后可以享受城鎮居民社會保障，土地起到的保障作用極小，土地流轉對經商兼農者社會保障的沖擊遠小于純農戶和半工半農者。

3.居住環境

經商兼農者在農民群體中收入較高，多數在土地流轉前就已經進入城鎮從事商業活動，且部分已經在城鎮買房安置，他們已經習慣了城鎮的社區環境和城鎮生活，土地流轉對其居住環境帶來的多為積極影響。

4.心理狀況

經商兼農者已經習慣城鎮生活，并且在經商過程中積累了一定的人脈資源、資金和經驗，因此失地不會導致其產生心理恐慌，反而由于對農村區域城鎮化的良好預期而使心理狀況變好。

綜合來看，土地流轉能夠提升純農戶、半工半農者和經商兼農者的福利水平，提升效應依次遞增。

四、土地流轉中農民福利的實現路徑

農民參與土地流轉后的福利狀況變好，但是從整體來看土地流轉后農戶的福利水平仍然較低，因此應當進一步探討土地流轉中農民福利最大化的實現路徑。

（一）合理安置農村剩余勞動力，發展農民就業服務

一是促進非農就業。農民個人素質的全面提高是加快農村剩余勞動力轉移的根本措施，政府要為農民提供職業技能培訓，增強失地農民非農就業的能力，提高勞動力總體素質[18]。二是政府應加強對農民就業的支持，保障農民就業所需的資源。如建立招聘信息庫，通過產業轉型為農民提供更多的就業機會等，多渠道提高農民的非農就業能力[19]。三是完善農村剩余勞動力轉移市場。農村集體要建立溝通有效的中介組織來負責與城鎮勞務市場對接，整合相關就業信息并切實有效地將其傳遞給有非農就業需求的農戶。

（二）因地制宜、因人制宜發展多種土地流轉模式

一是不同土地流轉模式對農民福利的影響存在顯著差異，應根據所在農村地區經濟水平、農戶對土地的依賴程度、村集體組織的完善程度等選擇不同土地流轉模式。二是同一土地流轉模式對不同農民群體福利的影響也存在差異，政府應結合農民分化后的實際需求，為不同類型農戶制定差異化的保障制度。鼓勵非農業型農戶，甚至兼業型農戶流出農村土地；而對具有農業經營能力和意愿的農民，應增強他們的經營能力，幫助他們逐步向新型農業經營主體轉變，從而為發展農地規模經營和培育新型農業經營主體提供空間[20]。

（三）優化城鎮等級結構，提高農民福利水平

隨著城鄉差距的加大，城鄉居民收入差距也在擴大并逐漸固化，異地打工的農民工也由于戶籍問題很難和城鎮居民享受一樣的待遇?？h城可以充當城市和農村的橋梁，縣城與農村聯系緊密，生活成本低，可以縮短農民非農就業的遷移距離，減少農村剩余勞動力在遷移過程中的福利損失。羅必良等通過實證分析發現城鎮等級結構多樣化能夠顯著提升農村居民的幸福感和公平感[21]。因此，應當優化中國城鎮等級結構，重點發展縣域經濟，做大做強縣域優勢產業，提高縣城就業人口吸納能力。