新時代腐敗治理的制度創新論略：以終身追責制為分析對象

李 燊 程軍年，2

（1.云南大學政府管理學院，云南昆明 650550，2.中共云南省委黨校［云南行政學院］，云南昆明 650111）

黨的十八大以來，我國的反腐敗斗爭取得顯著成效，亦在實踐中推進了腐敗治理制度的創新。腐敗治理制度創新旨在通過總結反腐敗治理的實踐經驗，構建科學、有效的腐敗治理制度體系以遏制腐敗行為滋生。不斷完善反腐敗制度體系，強化對權力的監督約束，是防止領導干部對公權力濫用的有效途徑。正如習近平總書記所指出：“必須清醒看到，腐敗這個黨執政的最大風險仍然存在，存量還未清底，增量仍有發生。政治問題和經濟問題交織，威脅黨和國家政治安全?！雹倭暯剑骸对谑艑弥醒爰o委五次全會上發表重要講話強調充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用確?！笆奈濉睍r期目標任務落到實處》，《旗幟》2021年第2期。黨的二十大報告中指出：“反腐敗是最徹底的自我革命。只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號?！雹诹暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第9頁。這一系列重要論述強調了反腐敗斗爭的復雜性、長期性、艱巨性。終身追責制作為反腐敗斗爭中一項重要的制度創新，為建設良好的政治生態提供了制度性保障?；诖?，進一步討論腐敗終身追責制的內涵、價值及其完善路徑尤為重要。

一、制度創新：腐敗終身追責制度的內涵和創新表現

腐敗終身追責制度作為新時代腐敗防治的重要的制度創新，強調領導干部應對個人腐敗行為負終身責任，不論在任職期間還是離任后，只要存在違紀、違法行為，都必須受到相應的責任追究。腐敗終身追責制度通過貫徹干部廉潔從政的原則，加強對腐敗行為的威懾與懲治，建立更為科學、更加健全的反腐敗治理制度體系，促進清廉政治生態和法治環境的建設。從整體上來看，腐敗終身追責制度的創新主要體現在三個方面：一是強化腐敗行為責任追究的時空延續性。時空的延續性為有效地防范腐敗官員通過退休或地域轉移逃避責任追究提供必要保障機制。二是追責機制的統一性。腐敗終身追責通過消除系統環境的異質性，強化對黨內政治生態的一致性約束，增強干部自律規范。三是引入終身監督機制。通過激發人民群眾的反腐參與度，以建構全面、持續、廣泛參與的反腐敗治理格局。

（一）腐敗終身追責制度的內涵

“終身責任制”最初源自工程建筑領域，旨在確保工程質量和明確責任方履行合同承諾的一種責任追究制度，因其卓越的追責警示效應使其逐漸在其他領域得到推廣應用。腐敗終身追責制度是指行使公權力的個人或組織，一旦涉及貪腐行為，對其責任追究具有永久性和持續性，包括在任職期間和離任后始終具有對其追責的制度依據。這種全面覆蓋的追責模式能夠更為有效地遏制各類型的腐敗行為發生，提高了腐敗治理制度體系的全面性、廣泛性和適用性。

腐敗終身追責制度的內涵可以從責任主體維度、時間維度和空間維度三個方面來加以分析和把握。腐敗終身追責制度的責任主體涵蓋了實施或參與腐敗的所有個人或團體。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上強調：“要堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及誰，都要一查到底，決不姑息?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室編：《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年，第135頁。在責任主體維度上，腐敗終身追責制度強調對于腐敗問題，一律依法嚴肅處理，腐敗責任追究不受責任主體職務或資歷的影響。在時間維度上，腐敗終身追責制度消除了對官員干部腐敗行為責任追究的時間限制。一旦官員干部的腐敗行為被查實，不論其當前屬于在職、離職還是退休狀態，都必須承擔責任并接受懲處。在空間維度上，腐敗終身追責制度突出對腐敗責任的追究不因責任主體在現實地域的位置遷移而停止。即便官員干部在事后升遷至異地、調任他處、離職歸鄉，甚至是畏罪出逃，只要其職業生涯曾實施過腐敗行為，堅決進行終身追責、懲處。

（二）腐敗終身追責制度的創新

第一，腐敗終身追責制度從時空維度深化零容忍反腐敗。一方面，腐敗終身追責制度通過加強零容忍反腐敗在時間維度的連續性來強化反腐敗措施，解決了以往在實踐中存在反腐敗時間斷層的現實問題。這類問題主要表現為在腐敗治理中，零容忍往往只被用于處理新增腐敗行為，而未有效觸及已有或過去發生的腐敗行為和腐敗官員的追責處理。在以往一段時期內的反腐敗實踐中，存在著一些官員試圖通過主動辭職、離職或提前退休等“逃逸式”方式逃避黨紀國法的處罰，這在一定程度上弱化了黨紀、法規的權威性，也在客觀上對黨內政治生態造成了負面影響。同時，部分掌握公權力的領導干部利用在職期間的權力，為他人或者自己謀取利益，在實現“安全著陸”之后，謀取、兌現相關利益，這對新時期反腐敗工作提出了全新的課題。腐敗終身追責制度以執行為核心，在對增量腐敗秉持零容忍的同時，專注處理存量腐敗，對腐敗官員干部試圖通過“逃逸式”的途徑規避腐敗責任追究的行為進行了精準打擊，彌補了零容忍反腐敗在時間維度上的局限性。腐敗終身追責制度的重大變革在于，它突破了法律層面上責任追究的“時效限制”。黨內終身追責制度有效地解決了法律“時效限制”造成相關責任無法得到追究的難題與局限。自2020 年以來，中央紀委在煤炭、醫療、金融等領域展開了深刻而全面的“倒查20年”反腐敗終身追責實踐，充分彰顯出黨和政府堅定不移的反腐敗決心與態度。這種前所未有的強烈反腐敗姿態不僅對腐敗分子構成強有力的震懾，而且向整個社會傳遞了黨和政府堅決治理與打擊腐敗、防范權力變質的堅定信號，為塑造清正廉潔的政治生態奠定了堅實基礎。

另一方面，腐敗終身追責制度通過強化零容忍反腐敗在空間維度的完整性來加強反腐敗治理。在實踐中，領導干部的職務調動通常伴隨著空間地域的調整變化，晉升領導層級越高，可調動的地域范圍就越廣。在以往的反腐敗實踐中，對領導干部的責任監督與追究往往局限于特定崗位，對于調動或升遷較頻繁的干部，崗位責任監督缺乏連貫性、持續性，在責任追究中容易形成追責斷點。近年來一部分干部“二次被查”的現象進一步印證了這一問題。由于崗位責任監督缺乏連續性，導致對官員干部在不同職位期間腐敗行為的責任追究不夠徹底。腐敗終身追責制度通過明確腐敗責任追究不受干部工作地域變動的影響，將監督與追責模式從崗位責任式、分段式轉變為個體式、終身式，彌補了崗位責任監督形成的追責斷點，有效加強了對領導干部廉潔從政的制度性約束。

第二，腐敗終身追責制度通過終身追責的統一性消除系統環境的異質性，強化領導干部的自律性。良好的黨內政治生態是確保黨蓬勃發展的前提條件。將外在的法律制度約束內化為黨員干部自身對清正廉潔的追求，使黨內廉政風清、黨員素質優良，是構建良好黨內政治生態的重要目標。從宏觀視角來看，黨內政治生態可被視為一個復雜的系統。在微觀層面，不同的干部在多樣化環境中形成了固定地域范圍內的子系統。零容忍反腐實踐聚焦于對子系統內領導干部的腐敗行為進行嚴厲懲治，以達到規范整體系統的目的。腐敗終身追責制度通過終身追責的統一性有效消除不同子系統之間的差異，將腐敗治理的重心從治理系統環境轉移到培養領導干部個體的自律行為。廉潔自律不僅僅是道德理想信念的精神導引作用，其也是外在社會行為規范甚至法律制度真正起作用的理性心理機制。①參見包佳道、徐玉生：《儒家修身思想及其當代價值——從廉政自律的視角》，《貴州社會科學》2014年第11期。終身追責的統一約束，使得破窗效應內化為領導干部個人對自身廉潔品質的終身審查，在干部內心培養出追求廉潔自律的內生動力，從內部推動黨內政治生態環境的優化。

第三，腐敗終身追責制度有利于激發人民群眾參與反腐敗斗爭的積極性。人民群眾的監督是防止和反對腐敗的治本之道。習近平總書記在十九屆中央紀委第五次全會上強調“讓群眾參與到監督中來”，“構建全覆蓋的責任制度和監督制度”。②韓耀先：《習近平在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用 確?！笆奈濉睍r期目標任務落到實處李克強栗戰書汪洋王滬寧韓正出席會議趙樂際主持會議》，《思想政治工作研究》2021年第2期。他明確指出要提高人民群眾在反腐敗監督體系中的地位，賦予人民群眾更廣泛、更直接的監督權力，強化以人民為主體的監督模式。

領導干部的腐敗行為直接侵害人民群眾的根本利益。目前，人民群眾參與反腐敗斗爭的積極性雖然有所提高，但也還存在對反腐敗斗爭長期性、持續性的認識不足等問題。為此，增強人民群眾在新時代反腐敗斗爭中的參與具有重要的意義和價值：一是實施終身追責的反腐敗制度，可以有效彰顯黨和政府堅定不移打好反腐敗持久戰的決心。明確黨和政府是廣大人民群眾參與反腐敗斗爭的堅強后盾，激發廣大人民群眾主動參與反腐的熱情。二是實施腐敗終身追責制度，即引入終身監督機制，強化了人民群眾對領導干部進行終身監督的權利。在領導干部退休后，人民群眾有權檢舉并追究其在職期間的腐敗行為責任，加強了群眾監督對領導干部在職期間維持清廉作風的影響力。這在一定程度上解決了群眾監督時效性和監督雙方地位不對等的問題，強化了人民監督的地位，顯著提高人民群眾參與反腐敗斗爭的積極性，有利于構筑全面、持續、廣泛參與的反腐治理格局。

二、終身追責制度在腐敗治理中的價值

制度設計需要充分考慮人性的弱點，認識到權力腐敗行為的內在特性?；谌说呢澙繁拘?，腐敗終身追責制度通過提高腐敗行為的成本，有效地制約了人性的弱點，使其成為一種強有力的反腐制度工具。在追責形式上，政治責任、黨紀責任、道德責任和法律責任都被納入終身追責的范疇，以全面覆蓋腐敗責任的不同層面。

（一）通過終身監督遏制權力易腐蝕性

權力的擴張和膨脹是權力的重要特性，同時亦是引發腐敗的重要根源。對權力滋生腐敗進行有效遏制是新時代反腐敗制度構筑的核心。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾說：“有權力的人使用權力直到遇到有界限的地方才會休止?！雹倜系滤锅F：《論法的精神》，北京：當代世界出版社，2008年，第73頁。權力的運作結構通常自上而下呈放射狀，隨著層級的增加，權力的輻射范圍也會不斷擴大。權力結構中的自主性邏輯使得擁有權力的主體存在擴張權力的本能沖動。此外，權力的運行要求與權力所有者相分離，即擁有權力的主體根據想要實現的目標愿望，按照職能分工將權力授予一定的組織或個人行使。然而，在實踐中執行具體權力的主體往往具有自利性傾向。價值觀也會隨著環境不斷變化，一旦過度注重個體或局部利益，就會造成主體角色價值認同的錯位，最終導致公共權力的“異化”。

權力本質上具有易腐蝕性，不論從權力的特性或運行狀況來看，只要權力存在，這種易腐蝕性就不會消失。建立嚴格的監督制度是遏制權力腐蝕的關鍵所在，對權力本身和持有權力者進行長期的監督與約束是合理且必要的。終身追責制度正是對權力進行長期監督約束的有效形式。通過實施腐敗終身追責制度，將權力關進制度的籠子里，確保權力行使者始終受到監督，有效破解權力天然膨脹稟性，防止權力被濫用。

（二）通過終身追責制度約束人性弱點

制度是對個體行為的預先規范。在制度設計中，個體行為特征界定涉及對人性善惡的現實選擇。反腐制度設計需要充分考慮個體行為的人性弱點，認識到腐敗行為的潛在性?；谌说呢澙繁拘?，腐敗終身追責制度通過終身追責提高腐敗成本，有效地約束了人性的弱點，使其成為一種強有力的反腐制度設計。

從亞當·斯密到布坎南，對人性的設定通常以經濟理性人為基礎。在這一設定下，人首先被假定為具有高度自利性的獨立個體，把個體利益最大化作為首要目標，并在理性思維下分析成本與收益后做出決策。然而，在當前制度反腐的高壓態勢之下，腐敗現象仍屢禁不止，這一跡象表明個體行為的經濟理性預設不完全適用于反腐敗制度設計，必須對掌握有公共權力的決策者進行更為有效的制約，否則，公共權力的“公共性”就會因私欲的存在而被異化。②參見寧曉玲、朱水成：《建立決策失誤責任追究制：實現決策科學》，《內蒙古社會科學》2004年第4期。

腐敗終身追責制度以人的貪婪本性作為制度人性假設。在貪婪和欲望的驅使下，個體都具有淪為腐敗行為者的潛在可能?；谶@一預設，對腐敗行為的懲戒和防范制度必須更加嚴密，必須通過終身追責的嚴厲懲戒提高腐敗的實施成本。懲戒作為一種重要的制度變量貫穿于腐敗治理的始終，因為懲戒既是腐敗發生導致的后果，又是腐敗發生的重要誘因③參見陳建平、胡衛衛、鄭逸芳：《農村基層小微權力腐敗的發生機理及治理路徑研究》，《河南社會科學》2016年第5期。。解除追責時間限制使腐敗行為主體難以確保其腐敗行為在終身范圍內不被檢舉揭發，行為主體需要承擔當前的腐敗成本以及未來可能的追責，使得腐敗實施的總成本隨時間的推移而顯著上升，遠超出腐敗帶來的收益。終身追責制度能夠助推官員干部構建起保持廉潔和拒絕腐敗的良性共識。

（三）通過制度創新回應社會公平內在訴求

社會公平是人類社會發展所追求的重要價值，良好的制度創新是維護社會公平正義的重要保障。習近平總書記強調，“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”。①《習近平談治國理政》第1卷，北京：外文出版社，2014年，第13頁。公平正義在中國特色社會主義中的重要地位，為在當前新發展格局中促進社會公平正義提供了科學理論和方向指引。隨著科技水平的進步和公民意識的增強，社會力量逐步發展壯大，權利意識提高，普遍要求更加公平合理的社會環境，如平等的機會、更及時有效的權利維護等。

腐敗是損害社會公平的最大毒瘤，區別于社會道德風尚和倫理家風層面的約束，制度反腐是通過法治剛性約束來維護社會公平的必要手段。制度具有穩定性和長期性，在以德治國和依法治國的統一中健全和完善社會公平正義的法治保障以滿足人民群眾對于公正的所需、所求和所想，是不斷鞏固和維護社會公平正義的基本要求。②參見韓振峰、程劉暢：《新征程中促進社會公平正義的邏輯進路》，《理論探索》2022年第5期。習近平總書記指出：“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證”。③《習近平談治國理政》第1卷，第97頁。依靠制度創新從源頭上預防和治理腐敗，是黨和政府逐步形成的反腐敗重要理念。腐敗終身追責制度正是基于對腐敗治理現狀的深刻反思，順應黨和國家反腐倡廉的新形勢，能夠在新時代反腐敗斗爭中發揮重要作用的制度創新。這一制度充分體現人人平等、制度約束沒有例外、制度執行沒有特權的價值取向。④參見吳建雄、夏彩亮：《習近平法治思想中的反腐敗科學要義》，《法學雜志》2021年第6期。這為未來新發展格局中切實維護我國社會公平正義建立強大的反腐敗制度框架。

三、腐敗責任終身追究制在實踐中的完善路徑

在深入分析腐敗終身追責制度內涵和價值的同時，對于該項制度的具體運行也需要進行深入探討。從目前的制度實踐來看，一是腐敗終身追責制度的追責程序設置有待進一步完善。制度運行程序涉及公平正義，影響制度運行效果，需要科學、合理地制定程序規則以滿足多元社會需求。二是政府在腐敗治理中的公信力亟待進一步提升。三是強化紀律檢查機關內部廉政建設，以確保腐敗監督和追責過程的透明權力運行。深入研究這些問題將有助于構建更健全、有效的腐敗終身追責制度體系，進一步提升反腐敗治理實效。

（一）進一步完善終身追責的程序設置

腐敗終身追責制度的追責程序設置是其有效實施的關鍵。程序是體現制度設計的公平、正義的重要內容，健全的程序設置有助于推動制度的有效運行。從通常的操作程序來看，腐敗終身追責制度的追責程序應包含啟動程序、調查監督程序和處理程序三個方面。在當前利益訴求多樣化、社會輿論多元化的時代背景下，如何滿足各方需求，制定科學、合理的程序規則對制度設計者提出了更高的要求。

第一，在啟動程序的設計上，要進一步明確終身追責程序的啟動方式和實施過程。在啟動程序的初期，社會組織、國家機關以及普通民眾都應享有提交腐敗追責相關材料或表達意見的權利。程序正義是構建現代文明的重要支持。為此，腐敗終身追責制度必須保程序的公開性和民主性。對于各類舉報人的權利應有明確規定，同時政府監察機構要對所有提交的材料進行仔細審查，確保程序的公正性。國家專門監察機構需對所有提交的材料進行仔細審查、求證核實，以決定是否啟動調查監督程序。若采用訴訟形式進行問責，人民法院將承擔審核和執行職責，及時啟動問責程序并負責執行相應的處罰措施。

第二，在調查監督程序中，必須明確追責主體和處罰對象。在具體實踐中，如何對問題線索反饋、責任追究的決定主體進行明確是需要進一步探討的。在調查監督程序中，需要明確追責主體和處罰對象，充分利用現代信息技術，收集和分析各類信息，作出合法、有效的處罰決定，提高追責的效率。在這一過程中，相關部門應及時公開信息，拓展群眾參與和監督渠道，讓公眾廣泛參與到反腐斗爭的實踐中。這對于有效避免和解決部分領導干部“帶病上崗”和“追責后復出”的問題具有重要意義。同時，相關部門應在責任認定中進行層級劃分，通過明確的制度來判定過錯程度和責任大小，避免使用模糊措辭以確保責任認定的準確性。

第三，在處理程序中，透明度和公開是調查監督的關鍵。在調查監督程序中，要根據所掌握的事實依據和證據材料，對追責對象人員進行處理，包括政治責任、行政責任，甚至刑事責任。腐敗責任終身追究機制將直接影響責任承擔者的任職、調職或退休情況。在此程序中，需要平衡保障公務員行使職權的靈活性和積極性，同時加強責任追究，以確保責任人審慎的使用權力。①參見高麗虹：《我國重大行政決策終身追究制度的路徑選擇》，《華東經濟管理》2015年第12期。相關部門應及時公開信息，方便社會監督，增強制度的可信度。在責任認定方面，層級劃分應當明確，以確保責任的準確認定。

（二）提升終身追責運行的政府公信力

制度是一種強制性的行為規范，具備合法性、權威性和規制性，能夠有效地約束和規范客體的言行舉止。目前，我國政府在腐敗治理方面仍面臨著嚴峻挑戰，盡管采取了零容忍反腐的舉措，腐敗和瀆職行為仍不斷發生，在一定程度上弱化了群眾對公共部門或資源分配的信任。當重大腐敗事件被媒體報道時，群眾對相關部門發布的信息持懷疑態度，輿論所引發的公眾輿情導致政府與群眾間的協作性下降。因此，終身追責制度的有效實施需要以增強政府公信力作為前置條件。

加強腐敗懲治力度，樹立腐敗追責執行的權威性，是提升政府公信力的有效手段。已有的反腐實踐證明，強有力的制度執行權威是治理腐敗、樹立反腐威懾力的關鍵。首先，反腐機構及其執法人員應堅決堅守零容忍的原則。不論腐敗官員的職位高低和行為危害，都應依法堅決打擊腐敗犯罪，保障檢舉人的權益，以此激發社會公眾參與反腐的積極性，進而提高反腐工作的效果。其次，反腐機構需要強化監督檢查，增強執法的權威性。針對腐敗問題及早發現、及時介入、依法嚴懲，保持腐敗治理程序的嚴謹性。此外，必須提高反腐執法團隊的綜合素質，定期開展反腐敗宣傳教育，堅定不移地樹立反賄賂的信仰，以實際行動履行監督職能。最后，構建反腐敗執行力的評估機制，借鑒國際先進的反腐監督審計體系，結合社會監督和民眾反饋，系統化、科學化地評估反腐工作的實際效果。

（三）持續推進紀檢監察機關內部建設

紀檢監察機關在腐敗的監督、追責和懲治過程中占據重要地位?！盁粝潞凇币辉~是指監督機關內部存在的腐敗問題。權力缺乏制約、權力運行不透明等因素都可能導致“燈下黑”問題的出現。在我國，受黨委和上級紀檢監察機關的雙重領導管理下的紀律檢查機關在腐敗責任追究中發揮著重要的作用，然而在實踐中也不可避免地存在一些局限性。通過強化紀檢監察機關的角色，建立健全的信息公開和外部監督機制，政府可以提高公眾對腐敗治理的信任度，增強社會合作性，降低制度運行和社會治理的成本，從而更有效地抑制腐敗的發生。習近平總書記指出，紀檢監察機關要“主動接受黨內和社會各方面的監督，以自我革命精神堅決防止‘燈下黑’”。②吳建雄：《以自我革命精神堅決防止“燈下黑”》，《中國黨政干部論壇》2022年第8期。

首先，要厘清權力邊界。通過對監察權的細化分解，建立監督檢查、調查、案件審理、案件監督管理等部門相互協調制約的合作機制，實現線索管理和處置分開，監督檢查和調查分開，調查和審理分開，審理和申訴分開，防止因權力過于集中導致的先入為主、以案謀私等問題，真正把權力關進制度的籠子里。其次，要強化隊伍紀律建設。紀委監察干部作為執紀者，如果自身出現腐敗必然會產生放大效應，其危害性遠遠大于一般系統內的腐敗，因此，紀檢監察機關要切實落實有關紀律要求，從嚴把好進人關，提高隊伍整體素質，選擇政治堅定、作風硬朗、業務精湛的高素質干部人才從事紀檢監察等相關部門工作。在做好業務工作的同時，加強思想政治教育，培養職業榮譽感，認真學習黨規黨紀和法律法規，增強風險意識，樹立底線思維，推動理想信念教育常態化制度化，提高干部隊伍防風險、抗腐蝕的能力。最后，要健全信息公開和外部監督機制。建立健全監察工作信息發布機制，在主流媒體和主要網站第一時間發布監察工作信息，主動公開工作流程，自覺接受人民群眾和新聞媒體監督。