探討國土空間規劃體系下控制性詳細規劃的優化方向

喻艷琴

南昌市建筑設計研究院有限公司 江西 南昌 330000

為使我國國土空間得到充分利用，有關部門需做好對國土空間的合理規劃，切實解決以往工作中存在的空間重疊、規劃打架等問題。但從實際情況來看，國土空間規劃中存在一定問題，如規劃方案與實際建設間的銜接不足，規劃方案的落實缺乏保障等，給國土空間規劃的實施造成了阻礙。為此，有關人員需對控制性詳細規劃方案進行優化設計，結合實際需求對其進行調整，以推動國土空間規劃的高效進行。

1 新形勢下國土空間控制性規劃的要求

1.1 實施對控規的精準管控

對當前的國土空間規劃而言，我國雖然確立“五級三類四體系”這一規劃流程。但在各地方省市中，受地理環境、人員風俗以及經濟需求等因素的影響，其多以“三級三類四體系”開展空間規劃[1]。其中，“三級”指市、縣及鄉鎮的國土空間總體規劃，“三類”為總體規劃、詳細規劃和專項規劃；“四體系”為編制審批、技術標準、政策法規和現場監督等四個體系。對控制性詳細規劃而言，其主要用于對城市邊界進行開發，并為相關規劃的實施提供準確的數據及平臺支持。這就要求有關人員對詳細規劃重要性加以正確認知。另外，由于規劃層次不同，各級各類規劃的實施重點也必然存在一定區別，相應的空間落實精度也有著較大的差異。因此，控制性詳細規劃作為指導項目建設的主要依據，規劃人員若想充分發揮該規劃的效用，就需要在以下四個方面發揮這份規劃的空間導向作用。第一，強化空間戰略傳導，確保規劃管控要求得以全面貫徹落實，保障國家發展目標的達成；第二，增強空間協調，推動多規合一[2]。只有這樣，各部門的協同作用才能得到充分體現，進而達成各部門統一管理的發展目標；第三，強化空間保障。規劃人員可通過各級規劃的反饋協調，實現對國土資源應用的嚴格管制，避免有資源浪費現象發生，進而為規劃方案的全面落實提供空間保障；第四，做好空間優化，落實各級規劃機構，實現對規劃目標的優化設計，從而引導三大空間進行有機融合，為綠色生產和生活方式的形成奠定基礎。

1.2 優化控規編管體系

對控制性規劃的實際情況來看，常有規劃內容修改頻繁、審批程序復雜等問題發生，給國土空間規劃的有序開展造成一定的影響。為解決這一問題，各地方政府都在積極構建完善的控規編制體系，并輔以實施相應的配套政策，從而實現底線管控、市場調控等發展目標，簡化工作程序?，F階段，政府部門大多應用分層編制及審批的規劃編管體系開展相關工作[3]。此工作模式將控制性規劃分為上下兩層面，上層面主要關注規劃傳導、底線管控及公共設施的控制等業務活動。下層面則負責對上層面管控內容進行全方位落實，并注重對各設施進行定性、定量調整，為后續開發建設及規劃管理提供依據。此外，從規劃審批及角度調整這方面來看，上層面工作需在得到政府審批的前提下進行，而下層面則由當地主管部門進行審批管理。通過這種方式，控規審批程度得到簡化，相關控制內容及方式也能得到優化設計，有助于同時提升控規的控制效果及適應性，為其在當前時代中得到有效應用奠定基礎。

1.3 豐富控規編制內容

現如今，生態建設、綠色發展以及提高現場城市品質等理念在當前的城鎮規劃中得到了廣泛應用，這就要求相關工作人員堅持保護與發展并注重的原則，推動各部門向“多規合一”這方面發展，防止有政策限制的問題發生，對后續國土空間規劃的進行造成不良影響[4]。另外，隨著信息技術、大數據等的全面推廣，當前的控規編制內容及規劃技術相比以往得到了顯著提升，規劃層面也從以往的平面逐步轉為立體。在具體的規劃過程中，工作人員可通過數據化的定量分析，對原有的規劃內容進行擴充，如引進城市設計導則、重點地段導則等內容，實現地上、地下及地面的全方位立體控制。通過這種方式，城市景觀得到統籌建設，有助于推動城市規劃與設計的一體發展。

2 控制性詳細規劃存在的問題

2.1 規劃導向問題

在以往的城鎮建設中，控規的編制能夠為相關建設活動的開展提供科學的指導。具體而言，通過開展控制性詳細規劃，有關人員能夠對城鎮中的用地空間進行合理布局[5]。但是，控規的應用很難對林地、濕地及耕地等非建設空間進行有效管理。這導致規劃部門很難與林業、水利及生態保護等部門進行有序銜接，不利于城鎮規劃的高效落實。在這種情況下，實際的城鎮規劃中必然存在多規不協調等問題，不利于部門管控事權的充分發揮。

2.2 規劃傳導問題

首先，城鎮總體規劃編制需要較長的審批時間，再加上城市發展變化較快，導致經過審批的規劃編制方案在實踐中往往存在不符合實際情況的情況，需要規劃人員在后期結合建設需求對規劃方案進行調整，甚至還有部分規劃中的強制性內容無法在實際建設中得到落實[6]，進而給城鎮規劃建設的高效開展造成了不良影響。其次，部分規劃人員沒有在總體規劃方案中對編制控規的范圍進行明確劃分，僅是大致劃定一個建設用地的范圍線。這必然會導致下一層級控規編制的范圍存在隨意性，無法進行全局統籌。在這種情況下，城鎮規劃中必然會有區域配置不協調等問題發生，對不同片區控規的銜接造成了阻礙。

2.3 更新調整問題

控制性詳細規劃屬于終極藍圖式的法定規劃，這使得其與城市發展中的不確定性存在一定矛盾。特別在部分經濟較落后的地區，規劃編制人員很難對城市發展變化加以嚴格把控，這就導致部分城市在控規編制環節存在未批先用、邊編邊用以及邊用邊改等問題[7]。同時，由于控規的實施需要在審批后經過修改才能得到落實。這種繁瑣的應用流程使得部分城市在規劃編制環節產生了編而不批等問題，對相關規章制度的嚴肅性造成了削弱。因此，在后續的控規編制中，有關人員需結合實際構建更加科學完善地控規應用流程，以滿足城市發展變化帶來的多樣化需求。

3 控制性詳細規劃的優化方向

3.1 優化分層編制內容

為使控制性詳細規劃的效用得到充分發揮，規劃人員應當從延續片區規劃加強地塊控規兩個層面出發，再結合當前國土空間規劃的新要求，對現行的控規控制體系進行完善。同時，管理人員還需建設全方位、多專業及多形式的溝通對接體系，借鑒其他城市建設的先進經驗，實現對控規體系的延續升級，最終在城市內容形成“十大類要素”的控制體系[8]。在該體系的要求下，片區工作人員的主要任務為落實上位規劃、構建相應的控規體系與加強底線管控效果。對此，其可以從以下幾方面提升控制內容：第一，積極落實國土空間總體規劃要求，并做好其他專項規劃傳導，確保城市安全、人口規模及用地結構等內容滿足建設要求；第二，對片區用地布局進行合理規劃，使各個街區的規定符合實際要求，并加強街區與社區管理體系的銜接，且其還需對各街區的人口數量建設規模等指標加以明確了解；第三，構建多樣化的城市設施控制系統，以對各類設施規劃進行分級控制，從而推動城市活動的有序運行；第四，提高城市空間品質，正確劃分街區內的重點管控區域，從而使城市建設風貌得到改善；第五，對城市更新范圍進行規劃，標出其中的重點管控區域。需要注意的是，街區層面除了要落實單元層面管控要求外，還應當在內部重點構建剛性容量平衡邊界，確定內部街區的主導功能，劃分合理的生活圈范圍，以充分發揮各類公共設施及公園綠地等重要作用[9]。此外，規劃人員還需細化街區建設總量控制及其他控制要求。加強層面控制內容的銜接落實，最終形成立體化的管控體系。

3.2 動態更新控規調整方式

首先，從方案實施層面開展控規評估活動。在此過程中，規劃人員應將控規評估納入實際修改程序中，避免出現控規內容隨意修改的現象進而實現對控規內容權威性的有效維護。通過這種方式，規劃人員能夠以更加高效方式引導控規內容的落實，推動地區規劃穩定進行。同時，此階段的控規評估一方面可從社會發展、政策法規及其他影響因素等層面進行，另一方面也可以通過對實際情況進行對比分析，充分揭示控規實施過程中存在的阻礙。需要注意的是，若評估結果會導致片區發展目標、空間結構等原則性內容發生改變，就需要立即開展控規修編程序，對局部地區的規劃內容進行更新，最終實現對控規內容整體的動態更新。

其次，從片區單元范圍開展規劃整合。此過程的主要目標在于做好規劃銜接，加強規劃內容與工程技術的協調效果，從而有效提高控規編制內容的可操作性。具體可從以下幾方面進行：第一，對未納入控規或與控規不一致的內容進行統籌設計；第二，對于規劃不一致的地方及布局進行調整，并通過梳理問題、明確更新內容等方式，實現對控規的系統更新，防止在后續的國土規劃中出現內容調整等問題，這對編制及審批效率的提升也有著重要的促進作用。

最后，從節點設置出發開展城鎮規劃。規劃人員可在城鎮設計中引入控規調整動態更新，為相關工作的有序進行提供指導。這主要體現在以下幾方面：第一，控規編制更新的決策時間較短，且規劃人員還可以根據城鎮發展階段的不同對控規實施進行模擬，有助于提高控規方案的合理性；第二，城鎮設計還能夠為傳統定性及定量方法的應用做好補充，進而使更新方案的制定得到科學的數據支持；第三，控規動態更新調整的范圍更加靈活，其既可以是一個控規編制單元，也可以是多個單元的集合體。因此，在實際的城市設計中，規劃人員可根據控規調整狀態對其范圍進行適當的調整，從而在城市內部營造大尺度的節點空間。

3.3 注重宜居管理

國土空間規劃的最終目標在于提高土地資源的利用率，改善居民的生活環境，從而讓提高其對居住環境的滿意度。因此，在實踐中，規劃人員必須充分發揮國土控規的職能，構建完善的監督管控流程,將控規要求貫徹落實到項目編制到執行的全流程中，從而推動國土規劃的有序進行，進而實現國土空間可持續發展的目標。為此，規劃人員首先應當做好地區生態修復，如在對城市空間進行規劃時，需對控規流程進行全面整合，結合實際需求構建系統化的運維監管模式，并根據相關標準對其中存在的問題進行具體分析。同時，規劃人員還應當夯實管理基礎切奇，再結合對生態網絡規劃要求的綜合考慮，進而在此基礎上搭建生態管控渠道，從而充分發揮國土空間控規的時代價值。為國土空間規劃的順利進行奠定基礎。其次。做好對城市功能的修補，城市空間作為我國國土空間規劃的重點區域，規劃人員需結合城市規劃的實際情況，對管理模式進行完善，以提高城市公共服務質量，保障城市監管職能的發揮。這不僅能夠實現項目規劃及監控的一體化發展，還能為后續規劃管理的提升做出貢獻。最后，規劃人員還需要進一步發揮控規編制的價值，針對地方國土規劃方案等內容，打造相應的發展呼應體系。同時，其還需從宏觀層面對存在問題進行深度剖析，建設相應的示范區域。這不僅有助于提高國土空間規劃效果，還能為可持續我國可持續發展戰略的全面實施提供保障。

3.4 構建公平的市場環境

在國土空間規劃過程中，控規管理的開展具有十分關鍵的作用。因此，在實踐中，有關部門應當對現行的招商服務體系進行完善。積極落實定人、定時、定目標等管理要求，從而增強控規管理模式的價值。同時，相關部門還須注重對管理流程進行整合，推動監管體系的完善，進而為有關人員提供更高質量的規劃服務。一方面，規劃部門需深化改革要求，充分發揮控規管理的優勢，以解決國土空間規劃中存在的項目改造、破產沖突等問題，推動城鎮化建設的有序推進。同時，其還需要對管理方案進行優化，為控規管理效果的提升奠定基礎；另一方面，規劃部門需對審議體制進行創新，結合控規管理中存在的實際問題，構建相應的監管模式。例如，規劃部門可實施控制單元管理機制，通過推動國土空間整體規劃以及控規體系的協同發展，保障國土空間整體規劃得以高效進行。

3.5 合理調整控規方向

在國土空間規劃過程中，控制性詳細規劃的實施能夠為規劃內容的制定提供法律依據，這也是開展城市建設的基礎步驟。而為了進一步發揮控規的效用，使其滿足發展需求，為后續規劃方案的審批及實行提供準確的依據，規劃人員需對各參與方的利益需求加以綜合考慮，保障全體利益的最大化發展。究其原因，不同地區的經濟發展存在較大差別，再加上地價、基礎設施建設及交通條件等指標存在區別，這使得在確定控規經濟指標時，規劃人員需對地塊的土地價值進行充分考慮，從而使各地區利益發展的需求得到滿足，達成維護公眾利益目標。同時，在城市規劃中，規劃人員還應當保障同期區位土地容積率、地塊面積以及建筑密度等指標保持一致，避免給國土空間規劃的合理性帶來負面影響。

4 結束語

對當前的國土空間規劃而言，控制性詳細規劃的實施能夠有效提高規劃方案的合理性，并能為目標地區的經濟發展打下堅實的基礎。由此，本文對控制性詳細規劃的優化方向進行研究，通過對其中存在的問題進行分析，提出了優化分層編制內容、動態更新控規調整方式、注重宜居管理等措施，以提高控規方案的實施效果，推動國土空間規劃的有序進行。