論多元共治視野下鄉村治理法治體制機制的健全與優化
——基于立體法律關系理論的分析視角

張兆成

(江蘇師范大學 法學院,江蘇 徐州 221116)

鄉村治理一直是學界與實務界關注的重要課題。近年來,相關研究成果豐碩,主要包括:一是有關鄉村治理的基礎理論研究(1)代表性成果如:賀雪峰論述了鄉村治理的“社會基礎”,徐秀麗闡述了鄉村治理的“歷史與現狀”,徐勇探討了鄉村治理的“根基與變遷”,鄧大才論述了鄉村治理的“自治與善治”,黨國英闡述了鄉村治理的“社會資本與公共服務”等。,二是有關鄉村治理的制度研究(2)代表性成果如:周慶智闡述了鄉村治理中的“制度建設與變遷”,趙樹凱闡述了鄉村治理的“政府制度化”,施遠濤探討了鄉村治理的“制度轉型”,王乃波、姜中才論述了鄉村治理的“黨建與法治化”等。,三是有關鄉村治理的實證研究(3)代表性成果如:汪世榮研究了鄉村治理的“制度供給”及“治理實踐”,賀小剛探究了鄉村“治理的實況”,李建軍等闡述了“鄉村文明”與“鄉村發展”等。,四是有關鄉村治理的組織、體系、體制研究(4)代表性成果如:石磊論述了“農民組織化”,喬運鴻探討了鄉村“社會組織參與”,肖唐鏢探討了鄉村“宗族治理”,郭元凱、諶玉梅闡述了鄉村“治理體系”,楊嶸均探討了鄉村治理“改革創新”,周慶智、項繼權、毛斌菁論述了鄉村治理的“改革與轉型”,高其才闡述了鄉村治理中的“村規民約”等。,五是有關鄉村治理機制研究(5)代表性成果如:沙垚的鄉村“內生性治理機制”,宗成峰、朱啟臻的鄉村“互聯網+黨建機制”,李卓燃、曲政的“新鄉賢治理機制”,甘庭宇的“轉型機制”,李樂平、韋廣雄的“治理機制改善關鍵”。,六是有關鄉村多元主體共治研究(6)代表性成果如:宋仕平等的“多元共治與制度選擇”,王雷雨的“多元共治體制構建”,梅長青、李達的“多元共治與治理創新”,張志勝的“多元共治與治理模式創新”,劉紅巖的“多元共治邏輯與規律”,溫暖的“多元共治與環境治理”,杜智民、康芳的“多元共治與路徑構建”等。。目前看,已有研究涉及鄉村治理的基礎理論、制度建設、實證內容、多元化、組織體制、治理機制等方面,這些為進一步研究提供了豐富的參考。當然也有一些不足:一是研究視角較為單一,從政治學、社會學、行政學、管理學視角研究鄉村治理的成果居多,而從法學的視角研究鄉村治理的成果相對較少;二是研究方法較為單一,交叉研究不多,目前主要側重于理論分析、制度分析、實證分析等單一方法,跨學科研究、交叉研究相對不多,將規范分析與實證分析相結合的成果較少;三是側重于某一方面研究較多,而綜合性研究相對較少,如單純研究鄉村治理體制、鄉村治理機制的成果較多,而將鄉村治理體制、機制與法治等有機結合進行整體性研究的不多(7)以“鄉村治理”為篇名搜索的核心期刊以上高級別論文中國知網收錄1179篇,以“鄉村治理體制”為篇名搜索核心期刊以上論文約10篇,以“鄉村治理機制”為篇名搜索約14篇,以“鄉村治理體制機制”為篇名搜索的核心期刊以上論文約5篇。。因此,多學科、多視角、交叉型、整合型研究有望成為鄉村治理研究新的學術增長點,從立體法律關系理論視角出發,探究“多元共治背景下鄉村治理法治體制機制的健全與優化”顯得更具價值。

一、當前鄉村治理主體法治體制機制存在的主要問題

目前,鄉村治理主體在體制與具體機制上多元并存,交叉復雜,呈現一定程度的碎片化或各行其是的現象,在機制、程序運作層面上尚未形成理想狀態上的有效合力,在功能作用上尚未實現法治化、制度化治理效能的充分發揮,離有效治理、理想治理仍有一定距離。各類治理主體之間還存在這樣那樣的體制性機制性問題。在法治理論認識上仍然存在一定偏頗。

(一)鄉鎮黨委、村黨支部在部分地區鄉村治理中的功能存在錯位

按照《中國共產黨章程》第33條(8)參見《中國共產黨章程》第33條第1款:“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織,領導本地區的工作和基層社會治理,支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權?！?《中國共產黨支部工作條例(試行)》第9至第11條,《中國共產黨農村基層組織工作條例》第9條、第10條、第19條等條款規定,鄉鎮黨委、村黨支部與村委會之間的關系是領導、支持、保證關系。然而,在現實的權力運作中領導往往演變成了對具體事務的決定,支持與保證的方式一定程度上難以在具體的村治實踐中落實。鄉鎮黨委、村黨支部由總攬全局、協調各方的地位逐漸演變成了對具體事務的直接決定者,從而使得村委會以及其他組織難以有效充分發揮本屬于自身的治理權能(9)參見林嵬、梁鵬:《鄉鎮黨委政府、村支部、村委會“大三角”關系怎么擺》,《瞭望新聞周刊》,2002年第50期;易紀軒:《斬斷伸向救助資金的“黑手”》,《益陽日報》,2017年2月14日;周明忠、王清榮:《加快鄉鎮黨委政府職能轉型的若干思考》,《社會科學家》,2010年第1期;張麗霞:《應從五個方面入手解決好村黨支部和村委會關系問題》,《中國社會報》,2001年5月24日。。如鄉鎮黨委基于上下級黨組織的關系介入村黨支部的某些具體事項,進而影響村委會的決策,此時鄉鎮黨委、村黨支部與村委會便在功能上發生一定程度的錯位。在部分地區、一定層次上的基層政治法律實踐中,將鄉鎮以及村級黨的領導地位與具體的領導方式相混同,可能出現治理主體的功能錯位現象,從而間接影響治理效果。

(二)鄉鎮政府在鄉村治理中的行為方式出現一定程度的越位

鄉鎮政府與村委會的關系,在部分鄉村治理實踐中出現了一定程度的越位現象。依據《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第111條及《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)第2條、第5條(10)參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作?！钡认嚓P條款規定(11)參見《中華人民共和國憲法》第111條:“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會,辦理本居住地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！?鄉鎮人民政府與村委會之間的法律關系是指導、支持、幫助關系,不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但是,在現實的操作中,鄉鎮政府與村委會的關系在有些情況下可能會變成命令與服從的關系。這體現在:一是鄉鎮政府對村委會在公共事務中實行直接影響。如出于提高轄區經濟增長率、招商引資以及在行政規劃、稅費征收、土地征用和完成上級各項指標任務過程中,采取命令的方式要求村委會完成各項指令,在此情形下有時會在一定程度上影響農民的合法權益(12)2020年6月至7月間,筆者在調查與接訪過程中了解到,JS省F縣鄉鎮在進行集中居住征地拆遷、住房規劃、建設改革過程中,有部分農戶由于鄉鎮政府的征地決定、補償額度以及房屋置換補償等問題存在矛盾糾紛。筆者是兼職律師,所在律師事務所每年在本市司法局領導下,參與一定數量的地方性信訪事項的接訪與協調處理工作以及參與地方普法工作,因而接觸此列事項較方便。。二是通過一定的行政手段,影響村委會干部的行為。如鄉鎮政府為了順利推進上級各項政策和命令,以達到預期的政策目標,但由于某些具體的政策內容可能涉及村民自治事項,自身不便實施,便往往以村干部為中介,通過其具體工作來配合實施。在此過程中,由于可能出現的一些不當方式(13)如對村干部在協助鄉鎮辦理事務過程中依據其“功勞”大小“論功行賞”,在物質利益上給予或明或暗的好處,或在涉及村干部選舉職位安排上利用鄉鎮行政權的影響力進行干預,給予相關“聽話”“懂事”“忠實”的人員謀取相應的位置。此處來源于筆者2020年7-8月間,對JS省XZ市、LYG市所轄的幾個北部鄉鎮黨政與鄉村的走訪調查實錄。,則可能存在一些損及村民土地權益、財產權益的現象。與此同時,由于“村財鄉管”以及村干部工資由鄉鎮發放等財務機制,在程序上強化了對村委會的監督,在實踐中,客觀上也增加了鄉鎮對于村內事務的控制力(14)劉德浩:《“鄉政村治”模式的困境與農村治理模式創新——基于成都市農村產權改革的調查》,《管理學刊》,2016年第5期。。 于是,村委會的職能可能會出現某些異化,面臨成為鄉鎮政府行政權力延展的問題。

(三)村委會、村民會議、村民代表會議等組織治理效能發揮尚不充分

一方面,村委會、村民會議等基層自治組織對基層政權存在一定的依附關系。在現實村治中,在涉及鄉村重大利益的問題上,村委會、村民會議、村民代表會議等村級自治組織在一定程度上難以完全按照自己的意志實施村務治理,在一些具體村務上可能需要按照鄉鎮黨委與鄉鎮政府的意志行事(15)參見劉安琪:《村委會職能履行中存在的問題與治理對策》,《山西農經》,2021年第17期;郭正林:《也談黨支部村委會的關系問題》,《中國社會報》,2001年4月13日;湘組:《農村“兩委”關系現狀及對策》,《農民日報》,2002年11月2日;陳寅生:《科學把握黨支部與村委會關系 提高農村黨組織領導力凝聚力》,《潮州日報》,2010年7月18日;高大旺:《村“兩委”班子建設的思考》,《人民代表報》,2006年6月1日。。另一方面,鄉村基層自治組織因為客觀原因難以實際發揮應有的治理效能。當前,農村空殼化(16)陳蔚:《村民自治的空殼化根源分析和思路探討》,《云南行政學院學報》,2007年第2期?，F象較為嚴重,直接影響到村委會、村民會議、村民代表會議等基層自治組織的實際有效運轉,導致其在一些農村空殼化嚴重的地方已經處于虛置或者空轉狀態,不能實際發揮功能。

(四)鄉村工青婦等群團組織參與社會治理的效果欠佳

鄉村工青婦組織在廣大鄉村地區發揮作用有限,存在的問題主要表現在:一是發揮作用領域有限。以工會組織為例,工會組織發揮作用的領域主要存在于鄉鎮企業、集體經濟相對發達的我國東部鄉村地區,以傳統農業為主的中西部鄉村地區工會組織建設并不健全,甚至有的地區并未成立工會組織。同時,由于近年來我國城市化進程的加快,鄉村社會普遍出現用人荒,大量勞動力離開鄉村進入城市務工,這也成為制約鄉村工會組織發展的重要因素之一。二是共青團發揮作用的領域較為局限(17)余緬萍、張穎、劉曉儀:《鄉村振興視角下農村青年社會組織培育探索——以社工站巾幗婦女志愿服務隊培育為例》,《青年發展論壇》,2021年第4期。。在廣大鄉村地區,共青團員集中于中學,其主要任務是學習黨的路線方針政策,一般并不直接參與鄉村治理,尚未成為鄉村治理的有效力量。三是婦女組織的治理作用有限(18)許亞萍、謝禮玲:《基層婦女組織助力鄉村振興的問題與對策研究——以玉溪市峨山縣女能人協會為例》,《創造》,2020年第7期。。由于一些主客觀方面的原因,一些鄉鎮黨委政府長期以來對鄉村婦女參與村務治理能力的培養不充分、經費保障不重視,制約了鄉鎮婦聯、農村婦代會等婦女組織在鄉村社會中發揮特殊的治理功能,在鄉村治理實踐中出現了一定程度的軟弱渙散、怠于履職或履職不力的現象。

(五)鄉村其他社會組織治理主體的不協調

鄉村社會組織的發展依存于多項條件,這些條件包括:一是鄉鎮黨委和政府的支持力度。鄉鎮黨委和政府對鄉村社會組織持積極支持態度,則鄉村社會組織就能夠得到健康發展,成為維系鄉村社會穩定的重要力量。有些地方則不然,認為鄉村社會組織分享了其權威,對鄉村社會組織的存在采取冷漠態度,甚至設置障礙,阻撓其發揮效用。鄉村社會組織由于其屬于自治性程度較高的社會組織,不同于村委會,實踐中有部分鄉鎮黨委與政府對其態度不穩定。二是鄉村社會組織的法律地位并不明確,甚至有時得不到鄉鎮黨委和政府的信任,因而難以長期有效地發揮社會治理功能。由于缺乏制度性支撐,即便廣大鄉村群眾自發成立的自治組織具備社會正當性,但由于其難以順暢取得來自國家層面的認可,其發展的制度資源相對匱乏。三是鄉村其他社會組織往往缺乏法治化、制度化的經費保障,這在經濟條件相對匱乏的中西部地區鄉村尤為明顯。鄉村其他各類社會組織不能得到充分發展,在鄉村社會治理中往往出現先天不足或者無序化現象,難以承擔起應有的鄉村社會治理角色。

(六)鄉村治理的法治理論依然固守傳統思維

自“依法治國”方略寫進《憲法》以來,我國的法治建設與發展理論研究取得了長足進展(19)1999年3月15日,第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》,修正案中一個非常重大的改變,就是把“依法治國”正式寫入憲法,其第13條修正案規定憲法第5條增加一款,作為第一款,規定:中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。。特別是習近平總書記在十八屆四中全會上提出“依法治國,是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,事關執政興國,事關人民幸福安康,事關黨和國家長治久安”的重要論斷以來(20)中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。習近平總書記作了關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明。,我國的法治建設與法治理論研究取得了重大發展。正如前述,鄉村社會治理作為國家治理體系與治理能力現代化的基礎環節也受到了學術與實務的普遍關注,鄉村治理中的人治觀念與行為得到了很大改觀,鄉村社會治理在以《村民委員會組織法》為基礎的制度框架下取得了重要成就。然而,涉及鄉村社會治理的具體法治理論研究儲備的相對不足以及粗放型的現狀,成為制約鄉村社會治理法治化深入發展的障礙。其中,特別是法治理論中有關法律關系理論的認識在總體上仍然處于相對單一性的認識層面(21)如有學者認為“法律關系是以權利和義務為內容的社會關系”“法律關系,一般說來,從一個人看是他的‘權利’,從另外一個人看就是一種‘義務’”,張文顯:《法理學》(第五版),高等教育出版社,2018年版,第153頁;馬克思主義理論研究和建設工程重點教材《法理學》這樣介紹“法律關系”的內容:“法律關系是權利和義務的一種連接,權利和義務是法律關系的內容”“沒有無權利的義務,也沒有無義務的權利”,《法理學》編寫組:《法理學》,人民出版社、高等教育出版社,2018年版,第117頁;國內教科書主流觀點,諸如徐顯明:《法理學》,中國政法大學出版社,2009年版;孫國華、朱景文:《法理學》,中國人民大學出版社,2021年版;沈宗靈:《法理學》,北京大學出版社,2014年版,等等。另參見謝暉、陳金釗:《法理學》,高等教育出版社,2005年版,第251頁;高其才:《法理學》,清華大學出版社,2015年版,第122頁;陳銳:《法律關系內容的重構:從線性結構到立體模型》,《法制與社會發展》,2020年第2期。。在涉及法律關系理論問題上,傳統思維的痼疾在于:一是對法律關系主體理論的認識相對單一,由此導致在主體法治理論研究方面顯得不足,特別是在憲法與行政法等公法領域,體現出主體法治、組織法治研究上的欠發達狀況(22)目前涉及法律關系主體論方面的高質量論著幾近空白,組織法治研究的著作也不多,主要有江國華:《法治要論-組織法治》,武漢大學出版社,2020年版;薛剛凌:《行政體制改革研究》,北京大學出版社,2006年版;鄧勇:《城市區域協作組織法治保障研究》,首都經濟貿易大學出版社有限責任公司,2016年版;錢寧峰:《行政組織法立法論研究》,東南大學出版社,2015年版;鹽野宏、楊建順:《行政組織法》,北京大學出版社,2008年版。涉及社會組織法治或者社會治理主體法治方面的理論著作尚付闕如。。二是對法律關系內容理論認識有待深化,學界一般意義上比較注重實體性法律關系的研究,而相對忽視程序性法律關系的研究,實務上比較注重實體性權利義務的規定,而相對忽略程序性權利義務的制度性創制。三是對法律關系客體理論認識有待完善。而這三者中,尤其是前兩者對于現代社會治理,特別是公法治理實踐的指導性理論供給尤顯不足。在鄉村社會治理的主體性法治理論上,依然主要停留在線性法律關系主體結構層面,立體性、交叉型法律關系主體結構理論尚未成型,在涉及鄉村社會治理的法律關系內容上尚缺乏具體深入的研究。

二、我國鄉村治理主體法治體制機制運作困境的成因

鄉村社會治理主體法治體制機制運作困境的形成是有多方面原因的,既有制度體制與機制性原因,也有主體性認識不足以及鄉村社會治理法治理論儲備與供給不足等多層面的因素。充分分析這些因素,對于實現鄉村社會治理主體法治體制機制健全與優化是大有裨益的。

(一)宏觀法治制度體制機制創制尚不完善

首先,黨內法規與國家法律之間需要進一步有效銜接。黨內法規、黨內規范性文件所規范與約束的對象主要是黨的各類組織和黨員干部,在一般情況下對普通社會組織與群眾不產生直接約束力。如何將黨對各類社會組織的領導植入與社會組織相關的法律規范體系,進而在社會治理層面有效推進黨在各類社會組織中的領導工作,改善領導機制,是制度構建與健全優化所面臨的重要課題。如何促進黨內法治體系與國家法治體系的制度銜接、機制銜接,仍然需要進一步深入研究。

其次,相關立法存在模糊空間,為實際操作留下空白。如對于一般社會組織的領導,經常出現的問題是沒有處理好對社會組織的具體領導方式、領導機制、領導制度等問題,將領導簡單地等同于命令與服從、支配與管制。在基層社會治理方面,有關黨對社會組織特別是鄉村社會組織在領導方式、方法、事項范圍、領導機制等問題上的立法仍顯闕如,難以有效解決制度運作中的實際問題。

再次,具體規則離實現立法目的仍有一定距離。在具體的制度設計中,諸多規則之間相互齟齬,規則與目的之間存在一定張力,需要通過不斷完善細化發展。例如,村委會是自治性組織,村委會與鄉鎮政府之間的關系在立法上是一種協助關系,村委會有協助鄉鎮政府的法定義務,而鄉鎮政府對村委會來說有指導、支持與幫助等法律關系,這是對二者法律關系內容的基本法律定位。然而,村委會對于鄉鎮政府的具體協助義務內容清單是什么以及主要包括哪些事項在法律上并未明示,同理,鄉鎮政府對于村委會的指導、支持、幫助的具體義務清單內容是什么以及它們之間的界限和范圍在哪里,在立法上尚未具體落實。諸如此類,在實踐中他們相互關系的實際運作成為法律上的空白。

(二)不同治理主體間占有的法治治理資源不均衡

學界不乏對鄉村資源的研究,如有學者認為鄉村社會是一個資源載體,擁有豐富的治理資源。既有自然資源,也有社會資源;既有顯性資源,也有隱形資源;既有硬資源,也有軟資源(23)慕良澤、任路:《惠農政策的嵌入與鄉村治理資源重組——基于對新型農村養老保險政策的調查分析》,《理論與改革》,2010年第6期。。有的從治理的視角對資源進行類型劃分,如將資源劃分為三類:一類是國家賦予治理主體的剛性的、顯性的政治資源,如法律法規性資源、組織資源、政策性資源;一類是鄉村社會內部產生的柔性的、隱性的治理資源,如文化資源和社會資源;一類是圍繞村莊集體經濟衍生的各種經濟資源(24)任艷妮:《多元化鄉村治理主體的治理資源優化配置研究》,《西北農林科技大學學報》,2012年第2期。。從目前各治理主體在制度與實踐層面來看,各類主體之間占有的治理資源呈現出不均衡的狀態。這主要表現在:一是體制性主體占有治理資源相對豐富。體制性主體如鄉鎮黨委、鄉鎮政府、村黨支部、村委會,它們無論是在國家法律上還是黨內法規上,都具有明確的地位與組織權能,并由于具有制度化保障的政治資源、經濟資源和組織資源等資源優勢,因而在社會治理中處于優勢地位。二是非體制性主體由于在相關立法中法律地位不明確,或者相關立法不完善,更難以配置相應的制度化資源,只能依靠自身擁有的鄉村民眾的認可以及有限的社會資源、文化資源,參與鄉村的社會治理。因此,在實踐中往往處于相對尷尬的地位。

(三)各類法治治理主體間法律地位不平等

此類現象主要表現在:一是黨的基層組織在鄉村治理中處于領導核心地位,如鄉鎮黨委、村黨支部的法律地位問題,這在黨內法規、條例中均有明確規定;二是鄉鎮政府在鄉村社會治理中的主導法律地位,其作為最基層政權,享有較廣泛的社會管理權,相對于其他社會主體享有較為優越的法律地位;三是鄉村工青婦等黨所領導下的基層群團組織,這些組織享有體制性法律主體地位;四是包括村委會、村民會議、村民代表會議在內的鄉村其他各類自治性組織的法律地位的不平等,村委會、村民會議、村民代表會議是具有法律地位的鄉村自治性組織,而其他社會組織參與鄉村社會治理一般情況下并無直接的法律賦予其權能,法律地位相對尷尬,其社會治理權能能否有效發揮,通常取決于基層政權、鄉鎮黨委及村黨支部的認可與支持程度。

(四)不同治理主體間及內部法治體制機制仍不夠科學

第一,治理主體相互之間的體制機制不科學。在鄉村社會治理體系中,鄉鎮黨委、村黨支部、鄉鎮政府、村民委員會、村民會議、村民代表大會、鄉村工青婦組織以及鄉村其他社會治理主體之間的關系縱橫交錯,實踐中相互之間經常會出現銜接不夠的問題,治理效果不令人滿意。原因在于各類主體之間在具體體制與治理機制的關系上尚未完全厘清,在事關體制性法律制度設計上缺乏具體操作性規定和明確細化的法律清單?，F有的相關法律制度規則由于存在粗糙、模糊之處,導致實踐操作中各類鄉村社會治理主體相互之間關系運行不盡和諧。

第二,治理主體內部法治體制機制不科學。由于鄉村基層群眾自治組織內部體制機制配置的不科學,并不能保證依法實現真正的自治。例如,依據《村委會組織法》第32條,村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構。但是,對于村務監督委員會或其他村務監督組織的法律地位并未明確規定,村務監督組織與村委會的法律關系如何?其監督的具體法律內容有哪些?其監督的機制如何運作,其監督的效果如何體現?這些問題在體制和機制上都不健全,致使在實踐中難以真正實現對村委會村級事務的有力監督。又如,在各類其他鄉村社會組織諸如新鄉賢組織、各種紅白理事會、鄉村民間文化組織中,其內部體制機制構造尚存在不盡完善之處,離法治化、制度化要求仍有很大距離。

(五)各類治理主體人員的法治素養與法治能力相對不足

當前,鄉村社會治理中的各類主體與人員的法治素養、法治能力仍然存在較大的提升空間,這也是造成當前鄉村治理體制機制運作困境的主體性因素。主要表現在:首先,作為鄉鎮黨委及其延伸的村黨支部,仍然習慣于通過傳統的命令與服從思維對待鄉村治理事務,在一定程度上將領導權能等同于直接對具體事務進行決定(25)黃全:《論行政禁令的性質、規范與實現——以民航〈禁火令〉為例》,《法律科學》,2019年第4期。。習近平總書記指出:“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力,努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境,在法治軌道上推動各項工作?！?26)楊永加:《習近平強調的思維方法》,《學習時報》,2014年9月1日。作為基層社會治理主體的領導者們的思維,需要從傳統意義上的管制型思維向法治型思維有效轉換。其次,鄉鎮政府依法行政的能力仍然有待提升。在鄉村社會治理中,鄉鎮政府的各類治理規劃、行政決策、行政決定等具體管理事項應當按照法律程序進行,并接受法律的規制與約束。在鄉村社會治理中,鄉鎮政府的權力邊界與基層群眾自治組織在自治事務范圍之內的界限需要進一步厘清。再次,包括村委會在內的各類組織與人員的法治觀念有待加強、法治能力需要提升。在當前的鄉村社會治理格局中,各方主體在運用法治手段、法治思維處理鄉村各項事務的水平與能力仍顯不足。村支部書記、村委會主任等村干部總體上的法治素養和法治能力仍然有待提升。

(六)鄉村社會治理的精細化法治理論——法律關系理論供給不足

鄉村社會治理迫切需要新的理論思維予以指導,特別是有關鄉村社會治理的法治化理論,亟待實現法律關系基礎理論在特定領域的突破。在多元主體參與下的鄉村社會治理格局中,急需運用新的法律關系主體結構理論以及法律關系內容體系理論來指導鄉村社會治理實踐,進而在制度上實現法治主體的多元協同性體制健全與機制優化。然而,目前關于鄉村社會治理主體的法治理論乏善可陳,其理論供給與指導力作用發揮仍然受限。其原因是多方面的:一是原有法治理論的桎梏難以在短時間內消解。當前,傳統法律關系理論在我國的法學教科書以及學界依然處于主流地位,法律關系理論的完善與發展,特別是法律關系主體構造論、法治組織協同論、立體法律關系等新的理論研究仍然處于初創階段(27)衛文:《法律關系主體的構成及其法律地位》,《求實》,2005年第2期。另參見陳銳:《法律關系內容的重構:從線性結構到立體模型》,《法制與社會發展》,2020年第2期。。二是有關法律關系理論研究力量的不足。在法律關系類別研究上,研究者更多地關注一般法律關系與具體法律關系、絕對法律關系與相對法律關系、調整型法律關系與保護性法律關系、平權型法律關系與隸屬型法律關系、第一性法律關系與第二性法律關系等研究,而對于縱向法律關系與橫向法律關系、單向法律關系與多向法律關系、公法法律關系與私法法律關系、線性法律關系與立體法律關系、外部法律關系與內部法律關系等方面的研究顯得不足,致使在需要這些理論指導具體的法治主體性治理實踐時就顯得捉襟見肘。三是新時期鄉村社會法律治理實踐尚不充分。鄉村治理體系與治理能力現代化是國家治理體系與治理能力現代化的基礎組成部分,新時期鄉村法律治理實踐深化與拓展是鄉村社會治理法治理論豐富的源泉。建設社會主義新農村、實施鄉村振興戰略、推進鄉村法治、構建鄉村治理新體系等實踐正處于摸索與整合階段,這些都需要時間磨煉。

三、我國鄉村治理主體法治體制機制健全與優化的現實路徑

鄉村社會治理法治體制機制的健全與優化,一方面需要創新理論思維,通過與時俱進的法治理論——立體法律關系理論進行指導,另一方面需要通過在法治化、制度化體制與機制創新上實現突破。

(一)鄉村治理主體法治體制機制健全與優化的新思維

傳統法律關系理論認為,法律關系的內容是權利與義務(28)張中秋:《論傳統中國的法律關系》,《政法論壇》,2018年第2期。。此說法將很多本屬于法律調整的社會關系排除出了法律領域,既無法準確反映私法的現實情況,又使法律關系理論難以拓展到公法領域,還使傳統法律關系理論顯得過于單薄。美國法學家霍菲爾德在權利義務關系之外,增加了特權與無權利、權力與責任、豁免與無權力三對關系,使法律關系的內容變得豐滿起來(29)陳銳:《法律關系內容的重構:從線性結構到立體模型》,《法制與社會發展》,2020年第2期。?；舴茽柕抡J為:“下面這種公開或默認的臆斷往往是清晰理解、透徹表述以及正確解決法律問題的最大障礙之一:一切法律關系都可約簡為‘權利’與‘義務’,此類范疇甚至足以勝任分析諸如信托、先買權、第三方擔?！磥砝妗肮纠嬷愖顬閺碗s的利益?！?30)[美]霍菲爾德:《基本法律概念》,張書友譯,中國法制出版社,2009年版,第26頁。進而主張法律關系結構非傳統的單一結構,而是一種復雜結構。立體法律關系是對傳統法律關系理論的新突破,它是一種將法律關系現實還原的客觀邏輯法律關系,而不是像傳統理論那樣,將現實中的法律關系簡單理解為一種法律關系結構。立體法律關系是建立在對現實社會關系中可能出現的法律關系類型狀態,諸如權利與義務、權力與責任(職權與職責)、特權與無權利、豁免與無權利以及各種請求權、作為或不作為、資格或法律地位的全面客觀的法律評估。這是對以往人們所理解的線性法律關系結構、單一法律關系結構、平面法律關系結構的反思與超越,實現了在法律關系領域包括公私法領域法律關系體系與結構關系及其內容的豐富與發展。

立體法律關系理論為我們在公法領域分析黨的領導法律關系、各類公共行政法律關系、社會組織體法律關系提供了全新的分析視角。這種新思維主要體現在:我們不僅在一般私法領域分析各類平權型法律關系主體之間的復雜關系,包括主體法律資格與地位、主體結構法律關系以及相互之間存在的以行為為橋梁而形成的以權利與義務為核心內容的關系體系,而且可以在公法領域對公權力主體內部法治結構關系以及相互之間法律關系進行成功的立體化、網絡化分析。鄉村治理領域屬于典型的以公法為主的混合型治理領域,這就需要我們借助立體法律關系理論對鄉村治理過程中的法律治理主體、法律治理結構、法律治理的權利義務關系內容體系及其程序機制等方面進行全面分析,以期形成相對客觀理性的認識。鄉村治理中最為穩定與可靠的治理手段就是法治,通過法治化、制度化手段完善鄉村社會治理結構、豐富治理內容、完善治理清單、規范治理程序、提高治理質量,是鄉村治理的主線,通過法治實現鄉村治理的各方面保障是法治鄉村的應有之義。正因如此,完善與發展依靠法治來保障的“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”的體制與機制是鄉村社會治理的核心與關鍵。在此層面,細化并豐富完善鄉鎮黨委領導的法律關系主體體制、結構、機制,鄉鎮政府的行政治理法律關系體制、結構、機制,各類社會組織主體的法律主體治理體制與結構、機制,鄉村民眾參與下的法治主體結構與機制以及與此相關的豐富的治理內容體系是鄉村社會治理的重要挑戰。而這其中,鄉村各類法律治理主體體制機制的不斷健全與優化,實現內外合理結構性體制機制的持續完善發展很顯然是其核心與關鍵。

(二)不斷推進多元鄉村治理主體法治體制健全與優化

鄉村治理主體法治體制的科學配置是實現鄉村有效治理的基本前提。這就需要做到以下幾方面:首先,健全黨對鄉村治理主體領導的法治體制。黨對鄉村領導體制的法治健全是推動鄉村社會治理有效健康發展的基礎工程,在所有鄉村政治與社會組織中,作為執政黨的中國共產黨基層組織是否有力量,能否整合各方面的力量投入鄉村社會治理,關乎鄉村社會治理的全局。這就要求不僅要在黨內法規中明確黨的基層組織鄉鎮黨委及村支部在鄉村社會治理中的核心領導地位,而且需要進一步細化包括在《村委會組織法》及鄉村各類社會組織章程中,基層黨組織的領導范圍、領導事項、領導機制、領導方式及支持與保障鄉村社會各類治理主體實現民主治理等法律事項,從而確?；鶎狱h組織鄉鎮黨委及村黨支部對鄉村一切社會組織的領導的法律地位得到充分落實,做到于法有據,實現操作性更強的制度化運作(31)《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條:中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用,領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。。這是新時代習近平總書記提出的治國新要求,即“必須適應國家現代化總進程,提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平,提高國家機構履職能力,提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力,實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化,不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”(32)習近平:《習近平談治國理政》(第1卷),外文出版社,2018年版,第104-107頁。。其次,厘清鄉鎮政府作為最基層國家行政組織法律主體與鄉村自治組織的法律關系。鄉鎮一級政府的主要職能是提供公共服務,其與鄉村基層群眾自治組織之間的關系除了公共服務法律關系之外,鄉村基層群眾自治組織是獨立的法律主體,因而,在法律制度健全與優化上就必須實現自治主體的人、財、物的相對獨立性,這才能為包括村委會在內的各類鄉村社會治理主體創造相對自主的治理空間。再次,理順各類鄉村治理主體相互之間的法律關系。在基層鄉鎮黨委、村黨支部的領導之下,各類治理主體相互之間形成一種平等、包容、相互配合、支持、監督的法律關系。易言之,包括村委會、新鄉賢組織以及其他各類鄉村社會組織相互之間在鄉鎮黨委及村黨支部的領導下形成一種平等基礎上的法律主體關系。

(三)不斷健全并優化多元鄉村治理法治主體間的機制協同

首先,改進和完善基層黨組織對鄉村治理主體的領導機制。鄉鎮黨委對鄉鎮政府的領導主要側重于組織領導、思想領導、政治領導,這是黨內長期形成的慣例法領導方式,這種領導是直接的法律約束機制。即一方面應將鄉鎮黨委、村黨支部對本地區的工作和基層社會治理的“領導”“支持”“保證”“指導”“規范”等予以機制上、程序上的細化,以及實體權利義務內容上的清單化而不是籠而統之。再者,鄉鎮黨委、村黨支部對鄉村自治性組織的領導機制與方式應去除對其組織內部事務的干預,將對鄉村自治性治理主體的領導真正做到在確保堅持正確的政治立場的前提下,充分激發村民通過基層群眾自治組織和其他社會組織參與鄉村社會治理的積極性(33)于淼、于學江:《解決村委會侵害村民合法權益的對策》,《農業科技與信息》,2019年第24期。?？傊?鄉鎮黨委、村黨支部對鄉村自治性治理主體的領導機制有必要實現法治創新,從而滿足基層治理體系與治理能力現代化的現實需求(34)俞可平:《沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化》,《求是》,2014年第4期。。

其次,改進與完善鄉鎮政府與鄉村自治性治理主體的關系機制。鄉鎮政府與包括村委會在內的鄉村自治主體之間的關系應是一種法律上的協作關系,彼此之間具有獨立的法律人格,相互處于法律上的平等地位,除了業務上的指導之外,鄉鎮政府沒有對鄉村自治性主體內部具體事務進行干預的權力。例如,鄉鎮政府與村委會的關系應在法治上創新機制:1.進一步明確鄉鎮政府對村委會的指導、支持、幫助的法律關系內容清單。鄉鎮政府與村委會之間的這種指導、支持、幫助法律關系的內容需要進一步明確,通過具體的列舉性法律技術處理,以實現它們之間指導法律關系內容、支持法律關系內容以及幫助法律關系內容的具體化與可操作性。2.進一步明確鄉鎮政府與村委會在鄉村治理事項上的關系是一種相互平等的法律關系,在業務上是相互支持、平等協作的關系,優化相互聯系的平臺合作機制。3.完善監督法律機制?！洞逦瘯M織法》第31條、第36條賦予了鄉鎮政府對村委會自治組織的行政命令權,這樣的規定稍顯籠統。鄉鎮政府與村委會對于鄉村治理事項應該是相互配合、支持的關系,一般情況下應盡量減少鄉鎮政府對村委會行政命令的事項與范圍,從而確?！洞逦瘯M織法》的立法目的得到充分實現(35)《中華人民共和國村民委員會組織法》第1條:為了保障農村村民實行自治,由村民依法辦理自己的事情,發展農村基層民主,維護村民的合法權益,促進社會主義新農村建設,根據憲法,制定本法。?？梢酝ㄟ^立法進一步明確鄉鎮政府在哪些情況下可以對村委會實施行政命令(36)《中華人民共和國村民委員會組織法》第36條第2款:村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的,由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。。4.進一步促進鄉村各類自治性治理主體之間協調配合的法律機制的形成。鄉村內部各種內生性力量是實現鄉村治理的有效資源,各種內生性鄉村社會治理主體是符合鄉土人情、根植于鄉間的本土化資源,對于鄉村社會治理產生了積極作用,對于鄉村社會的穩定和諧至關重要。包括村委會、各種民間組織如新鄉賢組織、鄉間和事佬組織、各種紅白理事會組織等是鄉村開展自身治理的積極因素。為了實現鄉村治理的協同效果,應在不同的治理主體之間實現相互補充、信息共享的新治理機制并使之規范化、法治化。各種不同鄉村治理主體之間的協同治理需要在法治化的框架和機制上運行,從而避免鄉村治理過程中的各種亂象,減少不同治理主體之間的不必要的資源內耗,將有限的鄉村治理資源集中用在營造美好鄉村的事業上。

(四)通過法治方式推進鄉村多元治理主體間治理資源的合理配置與均衡化

推進鄉村各類治理主體治理資源的合理配置需要在制度上著力,針對不同類型的現實狀況分類提供制度性支撐。如,對于相對不發達的中西部鄉村地區,由于其集體經濟薄弱,甚至有些地方沒有集體性收入,鄉村治理資源極為匱乏,有效、持續的鄉村治理無從談起。這就需要國家通過具體的法律制度對鄉村包括村委會在內的自治性治理主體進行必要的扶持,特別是對其開展鄉村治理事務提供必要的制度化經費支持。通過制度設計與法治保障,使得一些鄉村治理主體除了通過自身的威望、運用一定的文化資源、社會資源以及在群眾中的威望參與鄉村治理、提供公共服務,而且能夠使得這種治理狀態得以持續發揮作用。包括村委會在內的各類鄉村自治性治理主體的經費納入縣級以上地方經費保障機制中,由其根據工作需要與業績表現提出相應的預算,經過縣級人大常委會審查批準,交由縣級政府執行經費劃撥,不再受制于鄉鎮政府,放開放活鄉村各類自治主體的籌資渠道,為營造充滿活力的鄉村治理創造制度性物質保障條件,這是鄉村社會治理有序開展、持續健康運行的基本法治條件。

(五)持續推進鄉村治理法治主體內部體制機制的健全與優化

鄉村各類治理主體在新時期推進有效治理(37)鄧大才:《“四位一體”構建有效的基層治理體系》,《國家治理》,2021年第37期。,一方面,需要外部條件的民主法治氛圍,減少外部的不當干涉,實現各類鄉村自治性治理主體的獨立自主運作;另一方面,更需要有內部科學合理的制度安排與運作機制的協調一致。因而,不斷完善與改進鄉村治理主體內部的體制、機制就成為極為重要的法治選項。一般而言,鄉村治理主體內部體制、機制的安排應著眼于減少治理失靈與治理低效。以村委會這樣的群眾性自治組織為例,其體制與機制之所以在實踐中出現扭曲,權力異化,甚至時而侵害村民利益的現象,歸結到最直接的一點,就是其缺乏一個內部科學協調的法治運作體制機制。這主要表現在村民會議、村民代表會議經常性大權旁落,而村委會作為日常性治理組織權力過于專橫,加之在制度設計中村委監督機構不力,因而,就容易出現村委會獨斷專行,村委會的獨斷專行表現為村主任的權力隨意性,鄉村中各種侵犯村民利益的問題無不由此導致。正因如此,構建一個強有力的科學治理體制、機制就成為必要。 對公共權力的制約和監督,是任何法治形態的基本要義。只有約束好公權力,國民的權利和自由才有可能充分實現。通過法治科學配置權力,將權力關進制度的籠子,為權力的行使設定正當目的及合理基準,使違法或不當行使權力的行為得以及時有效糾正,使受公權力侵害的私益得到及時賠償或補償(38)江必新:《習近平法治思想的邏輯體系與理論特征》,《求索》,2021年第2期。。實現合理的權力分工與制衡應該是包括村委會在內的各類組織實現有效治理的內在要求。村委會等群眾性自治組織應進一步完善其議事決策權力、執行權力與監督權力的內部構造,構建一種議事決策-執行-監督三權分工、相互制約的法律治理機制。如《村委會組織法》中應明確村監督委員會與村委會居于平等地位,形成強有力的監督制約力量,監督委員會主任及委員的選舉、任職與村委會主任及其成員的任職遵循同樣的法定選舉程序,他們共同向村民會議負責。與此同時,進一步強化村民會議作為決策機構的地位與機制,構建村民議事會這樣的常設機構作為議事機構。當然,各類鄉村自治性治理主體內部體制機制不必千篇一律,應以行動有力、服務效率與效果為根據,作出法治化的內部構建與優化。

(六)持續提高鄉村治理中各類治理主體的法治治理能力與水平

鄉村治理體制、機制的優化一方面要在機構設置、資源配置、制度供給與完善、機制協調上下工夫,但是,最終要落實到軟件上,那就是人員素質的優化上,特別是鄉村各類治理主體的治理水平與治理能力的提高(39)張嘉凌、董江愛:《國家資源輸入提升鄉村治理能力的運作邏輯分析——以山西興縣農村發展合作總社為例》,《中國行政管理》,2021年第9期。。這主要應通過以下途徑實現:一是不斷提高鄉鎮黨委、村黨支部等黨的基層組織和群團組織的依法領導、依法行政、依法治理的能力,通過制度化的培訓機制保障這些治理主體治理水平與能力的持續提升。二是推進鄉村法治工程制度建設。在鄉村社會組織與村民中間形成良好的民主氛圍,在社會主義核心價值觀的指引下,通過綜合運用國家法律、道德習慣、鄉規民約等各項制度資源與非制度資源實現治理整合,形成各方協同、步調一致的治理格局。簡言之,在鄉村治理體制、機制構建與優化過程中,人的因素始終是決定性因素,這一點不容忽視。三是通過具體治理案例、典型制度,持續提升鄉村治理主體與村民的法律治理水平。法治思維與法治手段是法治國家、法治政府、法治社會的基本方法與路徑,鄉村治理應通過典型的法治治理案件指導性制度的推廣,實現鄉村治理主體法治治理能力與水平的提升。

四、結語

中共中央、國務院《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》和《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》(40)中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》,《人民日報》,2021年2月22日。指出,建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制,以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣,健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,構建共建共治共享的社會治理格局,走中國特色社會主義鄉村善治之路(41)中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,《新華日報》,2019年6月23日。。鄉村治理與振興發展的目標是善治(42)俞可平:《走向善治》,《理論學習》,2017年第4期。,即實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。為此,必須健全與優化鄉村治理的常態化體制機制,其核心是健全與優化“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的多元共治的法治體制與機制。在法治理論上運用立體化、網絡化法律關系主體構造論、法律關系實體內容權利義務清單論、法律關系程序內容機制協同論新思維,為鄉村治理主體體制機制完善發展提供分析工具。通過法制化手段,科學合理地厘清鄉鎮黨委、村黨支部、鄉鎮政府及包括村委會在內的各類鄉村社會組織與鄉村群眾等多元共治主體之間的法律關系體制機制,并健全優化、細化各自主體內部與相互之間的法律規則與制度、實體性法律關系內容、程序性法律關系內容,確保多元主體內部與相互之間的治理協同。