新時代職業教育管理體制研究
——基于《中華人民共和國職業教育法》的分析

包學敏

（湖南民族職業學院，湖南 岳陽 414000 ）

2022 年5 月1 日，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）正式施行。這是《職業教育法》自1996 年頒布以來的首次大修，內容從五章四十條拓展到八章六十九條，對職業教育高質量發展和技能型社會建設做出了法律層面的頂層設計。新時代的職業教育管理體制是頂層設計的重要組成部分。為了深刻認識新時代職業教育管理體制，文章以《職業教育法》的文本為基礎構建了新時代職業教育管理體制的基本框架，并在此基礎上分析新時代職業教育管理體制的構成要素。

一、新時代職業教育管理體制的基本框架

一般來說，體制就是體系和制度的組合。其中，體系是組織、機構等主體所形成的系統，制度是規范體系運行的法令、法規、條例等準則。管理體制則是承擔管理職責的組織、機構等主體的設置、管理方式、管理目標及其配套制度的總和。職業教育管理體制是一種制度性安排，包含著管理目標、管理主體、管理方式、管理內容和管理權限等要素。其中，管理目標涉及的是“為什么要管理職業教育”，管理主體關注的是“誰來管理職業教育”，管理方式主要考量“管理主體如何來管理職業教育”，管理內容主要關注“管理主體主要管什么”，管理權限主要回答“管理主體的權利和義務分別是什么、如何處理彼此之間的關系”。

從《職業教育法》的文本看，《職業教育法》不僅做出“職業教育實行政府統籌、分級治理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”的規定，還對管理主體之間的層級關系、同一層級不同管理主體及其內部要素之間的關系做出了一系列的制度性安排，總體上構建了新時代職業教育多元管理體制的基本框架。

新時代職業教育多元管理體制主要包括管理目標、管理主體、管理方式和管理權限四個核心要素。其中，管理目標是推動職業教育高質量發展，管理主體主要包括國家部委、地方政府、職業院校、行業企業和社會力量，管理方式包括統籌管理、分級管理、自主管理、參與管理和輔助管理，管理權限則是對各個主體的管理空間、管理方式做出限定和約束。在上述四個要素中，管理目標是職業教育管理行為的出發點和落腳點，貫穿教育教學、課程建設、教師發展、學生培養等職業教育實踐活動。管理主體是職業教育管理活動的核心要素，在管理權限許可的范圍內承擔起管理職責、執行相應的管理方式，推動職業教育科學、高效地發展，盡可能地達成管理目標。管理方式是管理主體在職業教育管理過程中采取的策略和措施的總稱，受管理主體的性質、地位等因素的影響，管理方式各有差異，但又能通過互補的方式形成管理活動的合力。管理權限則是管理活動順利推進的調和劑和黏合劑，在確保管理主體承擔責任、行使權利和履行義務的同時，將不同的管理主體互嵌為一個有機整體。

從總體上看，在新時代職業教育管理體制中，管理目標、管理主體、管理方式和管理權限這四個要素相互作用、相互影響，共同構成了新時代職業教育多元管理體制的基本結構。作為現代化的管理體制，新時代職業教育多元管理體制不僅實現了管理主體從“一元”向“多元”的轉變，還明確了政府在管理體制中的職能定位，在掌舵的同時做好服務，最主要的是有效地確保了管理權限的合理、科學，將管理主體的決策權、執行權、監督權協調成為有機整體。文章在明確新時代職業教育管理體制構造形態的基礎上，從管理目標、管理主體及其管理方式、管理權限三個方面進一步分析新時代職業教育管理體制的構成要素。

二、新時代職業教育的管理目標

“目標是教育管理活動中特定的時間內要完成特定任務程度的標志?！惫芾砟繕耸枪芾眢w制的第一要素，規定了管理體制的運行邏輯。因此，在傳統職業教育管理體制向現代職業教育管理體制轉型的過程中，最先發生變化的就是管理目標，即“從善政到善治的轉變”。所謂善治，就是通過管理實現公共利益最大化。美國學者黑爾（P.Hill）指出，以善治為管理目標的教育管理體制有五項標準，即“參與的代表性、地方教育行政部門以及學校的自主權、公平、效率與績效”。新時代職業教育的管理目標是推動職業教育高質量發展，作為一個專業術語，職業教育高質量發展最早出現在2019 年1 月發布的《國家職業教育改革實施方案》中。職業教育高質量發展是“將職業教育高質量視為教育投入、過程、結果達到教育目的的水平”，以較小的投入換取較大的發展效益，實現績效優化。從《職業教育法》的文本來看，不僅在總則部分將推動職業教育高質量發展置于重要位置，還在細則部分詳細規定了管理主體如何推動職業教育高質量發展。

（一）《職業教育法》總則部分對職業教育高質量發展的規定

《職業教育法》的開篇規定：“為了推動職業教育高質量發展，提高勞動者素質和技術技能水平，促進就業創業，建設教育強國、人力資源強國和技能型社會，推進社會主義現代化建設，根據憲法，制定本法?！睆倪@句話可以看出，制定《職業教育法》有五個目標，職業教育高質量發展是置于首位的目標?！堵殬I教育法》中確立的新時代職業教育管理體制、職業教育體系、辦學方式都是為了推動職業教育高質量發展，由此可以斷定，職業教育高質量發展就是新時代職業教育管理體制所要追求的目標。

（二）《職業教育法》細則部分對職業教育高質量發展的描述

在分析新時代職業教育管理體制時發現，《職業教育法》圍繞著職業教育高質量發展，為國家部委、地方政府、職業院校、行業企業、社會力量等管理主體設計了具體的管理方式。比如，在國家統籌管理上，《職業教育法》規定，“國家發揮企業的重要辦學主體作用，推動企業深度參與職業教育，鼓勵企業舉辦高質量職業教育”“?？茖哟胃叩嚷殬I學校設置的培養高端技術技能人才的部分專業，符合產教深度融合、辦學特色鮮明、培養質量較高等條件的，經國務院教育行政部門審批，可以實施本科層次的職業教育”。在地方政府分級管理上，《職業教育法》規定，“對深度參與產教融合、校企合作，在提升技術技能人才培養質量、促進就業中發揮重要主體作用的企業，按照規定給予獎勵”。除此之外，《職業教育法》還圍繞著職業教育質量、技術技能人才培養質量、教育教學質量、職業學校的辦學質量、就業質量等一系列以“質量”為核心的概念做出明確規定。據統計，這些以“質量”為核心的概念共出現15 次，“質量”是《職業教育法》中的高頻詞匯。這些以“質量”為核心的概念基本都屬于職業教育高質量發展的范疇，都可以作為職業教育高質量發展的基本維度。

三、新時代職業教育的管理主體及其管理方式

從《職業教育法》對新時代職業教育管理體制的制度化安排來看，職業教育的管理主體主要包括國家部委、地方政府、職業院校、行業企業和社會力量，他們所采取的管理方式分別是統籌管理、分級管理、自主管理、參與管理和輔助管理。

（一）國家部委統籌管理

根據歸口管理的原則，目前我國的職業學校多由教育行政部門統籌管理，技師學院和培訓機構則由人力資源和社會保障行政部門統籌管理。為了協調部門之間的關系，《職業教育法》規定：“國務院建立職業教育工作協調機制，統籌協調全國職業教育工作?！本唧w來看，職業教育工作協調機制主要由教育部、人力資源和社會保障部以及其他相關部門構成。其中，“國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。國務院教育行政部門、人力資源社會保障行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作”。

國家部委統籌管理主要包括整體規劃職業教育發展、制定修改職業教育國家標準、建立健全職業教育國家制度。在整體規劃職業教育發展上，國家部委統籌設計職業教育體系、職業院校發展規劃、職業教育專業發展規劃、教師培養培訓體系和職業教育形象提升機制等。在制定修改職業教育國家標準上，國家部委統籌制定職業教育專業標準，逐步完善教育教學標準、教師專業標準等。在建立健全職業教育國家制度上，國家部委統籌設計招生考試制度、教師崗位設置和職務（職稱）評聘制度、學位制度、資格證書制度、學生獎勵和資助制度等。

（二）地方政府分級管理

“我國職業教育逐步建立了在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的管理體制?！睂τ凇暗胤綖橹鳌?，《職業教育法》明確規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導，明確設區的市、縣級人民政府職業教育具體工作職責，統籌協調職業教育發展，組織開展督導評估?！庇纱丝磥?，新時代職業教育管理體制中的地方政府分級管理指的是省、市、縣三級政府按照科層管理的原則各司其職、各負其責，在自上而下的體系中實現逐級責任的具體化、精細化。

地方各級人民政府具體負責本行政區域內職業教育工作的協調和發展，主要包括：建立職普融通機制，健全中國特色教育體系，整體謀劃職業教育人才培養工作，建立健全職業教育服務和保障體系，指導和支持社會力量舉辦職業教育等。在整體謀劃職業教育人才培養工作上，地方各級政府主導校企合作、產教融合、實習實訓基地建設，開展職業教育質量評價。在建立健全職業教育服務和保障體系上，地方各級政府優化教師培養培訓機制，完善學生獎助學金制度和職業教育經費保障制度。

（三）職業學校和培訓機構自主管理

職業學校和培訓機構是實施職業教育的主體，需要在職業教育管理過程中凸顯主人翁地位，切實提高自主管理水平。對此，《職業教育法》規定：“職業學校應當依法辦學，依據章程自主管理?！本唧w來看，根據學校章程的自主管理主要包括自主設置專業、自主選用或者編寫專業課程教材、自主設置學習制度、自主設計學制和自主選聘專業課教師。除此之外，職業學校和培訓機構的自主管理還包括建立健全內部管理機制、主動開展校企合作、積極融入產教融合、建立健全就業創業促進機制。其中，內部管理機制就是微觀層面的教育管理體制。

（四）行業企業參與管理

“職業教育的跨界屬性決定著職業教育的發展離不開教育界與產業界的協調合作?！币虼?，在職業教育的發展中，來自行業企業的支持是不可缺少的?！堵殬I教育法》對行業企業參與管理做出了全面的規定。根據參與管理的深度，筆者將行業企業參與管理劃分為直接舉辦職業教育、支持職業教育兩個方面。其中，直接舉辦職業教育指的是舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構。支持職業教育主要通過校企合作、產教融合來完成，具體包括參與制定職業教育專業目錄和職業教育標準，參與招生就業、專業規劃、課程設置、教材開發、教學設計、教學實施、質量評價等人才培養工作，與職業學校聯合推行中國特色學徒制，支持職業學校開展教師隊伍建設，設置專職或者兼職實施職業教育的崗位，開展人才需求預測等。

（五）社會力量輔助管理

職業教育是社會系統中的重要組成部分。職業教育的發展不僅能作用于社會系統的各個要素，而且需要社會系統中各個要素的輔助和支持?！堵殬I教育法》對社會力量通過輔助和支持的方式管理職業教育做出了明確規定。從社會力量的構成來看，新聞媒體積極開展職業教育公益宣傳，創設良好的輿論氛圍來提升職業教育形象；用人單位通過創造公平的就業市場為職業教育發展營造良好社會環境；銀行等金融機構通過提供金融服務支持職業教育的發展；工會和中華職業教育社等群團組織依法履行實施職業教育的義務，參與、支持或者開展職業教育。

四、新時代職業教育的管理權限

新時代的職業教育基本形成了由國家部委、地方政府、職業院校、行業企業和社會力量五個管理主體構成的多中心管理格局。多中心管理理論主張，公共事務的管理是一個多元化的互動過程，應該在明確管理權限的基礎上構建政府、市場、社會三維框架下的多中心管理模式，通過多元合作、協商來解決公共管理難題。之所以在多中心管理格局中明確管理權限，這是因為管理權限既能夠厘清管理主體權利、責任和義務的外部邊界，還能明確管理主體權利、責任和義務的內在關聯，從而使管理主體融為一體。對新時代職業教育管理體制來說，管理權限劃分確保各管理主體既相互獨立，又彼此嵌入，既各司其職，又協同一致，共同推動職業教育高質量發展。分析《職業教育法》的文本會發現，新時代職業教育管理體制通過建立職業教育工作協調機制和職業教育契約管理機制來明確管理主體的管理權限，進而將管理主體互嵌為完整的共同體。

（一）建立職業教育工作協調機制

關于職業教育工作協調機制，《職業教育法》明確規定：“國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。國務院教育行政部門、人力資源社會保障行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作?！睆摹堵殬I教育法》的規定來看，職業教育工作協調機制是國家統籌管理的重要載體，能使教育行政部門、人力資源社會保障行政部門等部門互嵌為一個整體，形成新時代職業教育管理的共同體。

通過國務院牽頭的職業教育工作協調機制將職業教育管理嵌入到國家管理的制度體系中?！堵殬I教育法》明確規定：“縣級以上地方人民政府有關部門應當加強溝通配合，共同推進職業教育工作?！庇纱丝磥?，除了在國家層面上建立職業教育工作協調機制，省、市、縣三級地方政府也需要建立相應的職業教育工作協調機制，將地方的教育行政部門、人力資源社會保障行政部門等有關部門協調為一個整體，共同推動職業教育高質量發展。

從總體上看，建立中央和地方兩級職業教育工作協調機制能確保職業教育管理主體明晰各自的責任、權利和義務，并在此基礎上互嵌為職業教育管理共同體。

（二）建立職業教育契約管理機制

有研究者在分析傳統職業教育管理體系時指出：“行業、企業參與少，市場介入不夠已經成為我國職業教育管理重大現實問題?！睆那拔膶π聲r代職業教育管理體制的分析來看，行業企業是主要的管理主體。關于行業企業如何參與管理職業教育，《職業教育法》明確規定：“職業學校、職業培訓機構可以通過與行業組織、企業、事業單位等共同舉辦職業教育機構、組建職業教育集團、開展訂單培養等多種形式進行合作?！本唧w看來，“職業學校在招生就業、人才培養方案制定、師資隊伍建設、專業規劃、課程設置、教材開發、教學設計、教學實施、質量評價、科學研究、技術服務、科技成果轉化以及技術技能創新平臺、專業化技術轉移機構、實習實訓基地建設等方面，與相關行業組織、企業、事業單位等建立合作機制”。

從《職業教育法》的規定來看，行業企業與職業學校、職業培訓機構要以職業教育的具體工作為抓手建立合作機制，才能確保其切實參與到職業教育管理中。從職業教育的發展來看，合作機制主要包括職業教育集團、產業學院、企業學院、社區學院等實體性辦學機構。其中，職業教育集團是指由多個具有獨立法人資格的組織機構組成，以契約、資產等形式為聯結紐帶，以集團章程為共同行為規范，以合作開展人才培養培訓、技術技能積累、社會服務活動等為主要任務，以提升人力資本素質、提高職業教育質量和辦學效益、促進產教融合發展和協同創新為目的的合作辦學組織。產業學院則是職業院校以自身的優勢專業為基礎聯合地方知名企業，以發展地方產業為目的，校企共建的非獨立法人機構。社區學院則指職業院校根據自身專業特色，結合區域內主導產業，與地方政府、行業企業聯合舉辦教學機構，吸納農民工、退伍軍人、再就業人員等群體參加職業教育和職業培訓。企業學院是校企雙方以相關專業為載體，圍繞專業培養目標、招生、課程教學、師資建設、實訓基地和文化建設及就業等方面的工作開展交融式合作，聯合培養（培訓）學生（員工），以提高企業生產能力、經濟效益和人才培養質量而設立的“產學研一體化”聯合學院。無論是哪種形式的合作機制，都需要明確彼此的管理權限，對此，《職業教育法》明確規定：“開展合作的，應當簽訂協議，明確雙方權利義務?！蓖ㄟ^明確管理主體的責任、權利和義務，確保管理主體在管理職業教育過程中既不越位，也不缺位，更不會錯位，而是在協調一致的基礎上形成補位協商、契約式的管理機制。