大數據在社會救助領域的應用研究
——以山東省為例

張澤勝 趙克

大數據是現實空間在數據空間的映射，以數據方式反映客觀存在。目前，國內外都進入了大數據的研究熱潮，大數據、云計算技術也逐漸成熟，一體化信息網絡成為“十四五”時期的重點發展方向之一。大數據在不同的領域中均有不同程度的應用，但在社會救助領域對大數據的研究仍處于探索階段。2015年，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，社會救助大數據應用是主要任務之一。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于改革完善社會救助制度的意見》，提出“加強社會救助信息化，推進互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈、5G等現代信息技術在社會救助領域的運用”。新時期，黨的二十大報告提出加快建設網絡強國、數字中國，這對數字救助工作提出了更高要求。各地陸續出臺相關政策文件，推動社會救助工作的數字化轉型。例如，2023年，山東省出臺了《山東省社會救助信息共享和數據利用管理辦法》，規范了民政部門與同級社會救助相關部門就低收入人口信息進行信息交換和數據利用的行為，全省各地不斷加大大數據在社會救助領域的應用探索，比如煙臺、威海、德州等市運用現代信息技術推進社會救助大數據資源的統籌聚合，不斷賦能救助工作，全省精準救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助水平邁上了新臺階。

一、社會救助大數據的應用探索

社會救助大數據指存儲在網絡或其他介質上的物理符號，是以數據模型采集的社會救助相關信息的總和，是對社會救助對象與救助策略存在形態和發展狀況的數據描述。社會救助領域的大數據不是抽象的，而是人為特定的，與社會治理息息相關。對這些含有價值的數據進行專業化處理，實現數據增值，其技術范式呈現從平面化、可視化的互聯網向三維化、可交互還原，催生全新的社會救助數字化轉型。

（一）大數據協同治理：救助職能部門業務聯辦應用

大數據具有較高采集效率、較快傳播性能、便捷互動性特征，可以打破條塊管理模式下政府部門之間信息難以即時溝通的障礙，推動社會救助從傳統的公共管理向新公共服務理論轉變，實現協同治理。具體來說，基層社會救助服務窗口聯辦人員受理救助事項申請后，對于可同時辦理的事項，按照部門職責分工分發流轉，由相關業務主管部門同步辦理。各級聯辦部門可以利用大數據統計分析，對社會救助聯辦事項進行會商研判，常態化監督窗口服務水平、業務辦理質效和數據共享應用等情況，進一步推動協同治理。例如山東省民政廳聯合省大數據局、省人力資源社會保障廳、省醫保局印發了《山東省“申請困難人員救助”主題集成服務工作方案》，壓實部門數據共享協同職責、優化社會救助辦理流程，實現了低保等7類困難人員救助申請“一窗受理”“一網通辦”“一次辦好”。

（二）大數據精準識別：救助家庭經濟狀況核對應用

社會救助家庭經濟狀況核對應用是“挖掘社會救助對象關聯的多源數據在語義表達上的共有性與互補性，建立多源數據的語義關聯[1]，即利用大數據客觀、全面的屬性，應用于社會救助對象收入和資產的評估與審核，海量信息資源支持提升了救助的精準性和全面性[2]。具體來說，相關部門運用計算機網絡技術及時獲取申請或者已獲得社會救助家庭的經濟狀況大數據，再依照相關社會救助對象的認定辦法對申請對象的收入、資產和支出信息等數據進行科學推算和核算，最終做出審批確認。例如山東省民政廳印發了《關于進一步健全完善社會救助家庭經濟狀況核對機制的實施意見》，聯合有關部門統一建設了省社會救助家庭經濟狀況核對系統并將其嵌入到省社會救助綜合管理信息平臺，充分利用市級核對資源，構建了部省市三級核對資源域（見圖1），通過一體化大數據平臺與公安、人力資源社會保障等20多個省級部門和單位以及省內各市，實現社保、機動車、不動產等經濟狀況大數據的網絡實時交換，構建起跨部門、跨平臺、跨區域的資源共享體系。據統計，山東省各級核對機構年均受理核對各類社會救助對象1000萬人次，為民政、住建、醫保、工會等相關社會救助職能部門和單位提供了規范高效精準的信息核對服務。

圖1 社會救助家庭核對資源域

（三）大數據流程再造：低收入人口動態監測應用

大數據改變了救助服務申請流程模式，推動社會救助管理范式從申請救助向主動發現轉變，形成多元主體、信息互通、追求同一價值的社會救助網絡[3]。具體來說，利用省社會救助綜合管理信息平臺匯聚全省低收入人口數據，通過設置困難指標，瞄準因病、因學、因殘、因失業、因災等致困因素，分析篩查存在困難風險的低收入人口，并根據不同級別、類型作出風險預警提醒，及時組織人員開展入戶排查，將符合條件的人員納入救助范圍或將預警數據分辦、轉介至其他社會救助職能部門。例如山東省制定了社會救助信息共享和數據利用管理辦法，明確低收入人口數據分析比對標準，并充分利用省社會救助綜合管理信息平臺匯聚的相關救助主題信息，定期開展跨部門信息交叉比對，并將有關預警信息下發至基層，及時發現符合條件的救助對象，幫助其申辦有關救助事項。據統計，2022年以來，累計分析比對城鄉低保、特困供養、低保邊緣、殘疾人、脫貧享受政策戶等低收入群體330萬人次，持續挖掘救助數據價值。

（四）大數據鏈接資源：社會救助多維度服務應用

大數據能借助電子設備獲取相應的協助與信息，改變救助對象自身能力所限使得鏈接資源能力不足的狀況[4]。具體來說，大數據可以幫助社會救助對象構建家庭和社會支持網絡，為特殊困難群體鏈接救助服務資源，依據個人需求實行個性化服務和救助。加強資源整合、增加貧困者的自主選擇性以實現供需對接是破除當前社會救助治理困境的關鍵。例如，山東省煙臺市建設“民政服務機構安全生產智慧化監管平臺”，通過購置食品安全、疫情數據采集、監測等智慧化設備，將公眾服務平臺與養老服務基礎數據相關聯，為特困供養救助對象鏈接了消防安全、食品安全、呼叫調度、補貼資金、老年人能力評估管理、養老需求評估管理、定期巡訪管理、機構信用體系管理、投訴信訪管理、等級評定管理、第三方服務監管、養老服務組織、公眾服務門戶等多維度的服務資源，建立動態數據庫和關愛地圖，實現“一網式”多維度救助服務。

（五）大數據身份認證：救助對象認證與尋親服務應用

大數據具有標識功能，無法辨認身份信息的人員，可以通過生物特征大數據、互聯網大數據和傳播媒體進行身份認證。并且，高度數字化提高了傳播的速度，使虛擬和現實中的各主體溝通更為快速且直接，讓即時性成為可能[5]。對于需要民政部門審核確認為低保和特困人員為前提的事項，民政部門通過數據共享協助其他部門辦理相關待遇保障。大數據技術也可以推動各部門營造更加精準高效的社會救助服務環境，將身份證、殘疾人證、電子印章、電子簽名、電子檔案等證照應用于社會救助辦理各環節。例如山東省民政廳充分利用省一體化大數據平臺數據樞紐作用，采取T+1日的形式，通過與人力資源社會保障、住建、醫保等部門的救助對象身份信息互聯互通，實現了城鄉居民養老保險補貼、城鎮住房保障、農村危房改造、醫療救助、經濟困難老年人補貼六項待遇的“靜默認證”。

（六）大數據集約留痕：社會救助數字監督與績效管理應用

大數據技術通過在線化執行社會救助政策，在線化行使救助職能部門權力，做到施政行為痕跡管理與可回溯，以痕跡管理帶來的震懾力降低基層腐敗行為發生的概率[6]。當前社會救助在申請、審核、公示等綜合管理的各個環節進行數字化轉型，可以實現全過程、全覆蓋的實時監督。數字監督也進一步提升了財政、審計、民政等部門對社會救助覆蓋面、準確度、預算支出進度等評價指標的績效管理水平。例如山東省民政廳指導各地在縣域內全面梳理民政救助政策，通過在村（社區）張貼“社會救助服務二維碼”的形式向群眾公開各類救助申請條件、辦理流程、救助標準、救助對象查詢途徑、咨詢舉報電話等信息，群眾可通過公示的監督舉報渠道對各項工作進行監督，利用大數據實現服務群眾“零距離”，使社會救助政策的實施更加透明。

二、面臨的挑戰

如今社會救助業務流程發生深刻變化，救助職能部門范圍不斷拓展，社會救助對象日益擴大，社會救助業務重點由原來的以業務經辦為主轉變為業務經辦與公共服務并重，強調動態管理和主動監測，但是與之相對的，救助職能部門在大數據應用中的精準化、規范化、精細化服務能力不足。

（一）流通堵點有待打通，社會救助主體協作不暢通

數據流通是數據應用價值體系的前提和基礎。在數據采集過程中，低收入群體受年齡、殘疾、認知等條件限制，數據提供能力有限，導致社會救助數據自然獲取困難。同時，社會救助大數據涉及業務領域廣、復雜程度高，需要政府部門、服務組織共同參與，一些地方受業務梳理不清、角色劃分不清等因素影響，社會救助數據流通面臨一些問題。數據確權方面，權益歸屬在救助職能部門供需之間如何轉移等問題有待明確。目前對于社會救助數據確權缺乏相應法律支撐，《社會救助暫行辦法》等現行行政法規均無法滿足社會救助數據確權需求。數據流通協作方面，社會救助數據流通參與方眾多，當前主要由民政部門牽頭實施，尚未形成完整的協作體系[7]，并且政府行政壟斷擠出社會參與，政府部門、社會組織、社區（村）等主體和相應機制在社會救助體系內存在銜接不暢、有縫銜接的問題。數據流通平臺方面，社會救助相關的大數據應用平臺建設缺乏頂層規劃和設計，條塊分割現象嚴重，業務系統封閉運行，各救助職能部門的數據匯聚層級不一，存在救助信息不對稱、救助對象信息分散、救助服務能力弱等救助資源碎片化問題。

（二）安全挑戰日益嚴峻，存在泄密隱患和救助倫理問題

社會救助數據多來自政府部門和公共服務部門，與社會安定、公民隱私息息相關。隨著云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、人工智能等新時代信息技術的廣泛應用，社會救助相關的信息系統間的集成和對接也相應增加，對系統歸集數據的訪問隨之更加開放，從而可能帶來大量潛在的攻擊漏洞，使得網絡數據安全風險加大，可能侵害救助對象的知情權、個人隱私和自由以及人格尊嚴。具體來說有以下三個風險：一是數據源頭合規風險，指數據采集行為以及采集的數據本身是否合規，如在社會救助家庭經濟狀況核對中，是否經授權后采集公民資產信息。二是數據應用合規風險，指救助職能部門在應用數據的過程中，協作辦理相關救助業務的行為是否合規，如醫療保障部門是否有權將個人統籌結算數據推送到民政部門。三是數據技術合規風險，指數據在傳輸、存儲、使用邊程中是否合規，如能否確保海量的社會救助數據在流通過程中不被惡意修改、刪除或竊取盜用，是否在遵循安全法律法規基礎上將區塊鏈、隱私計算、分布式存儲等技術用于數據流通。

三、政策建議

大數據的價值是消除不確定性，尋找復雜巨系統的最優解，用更少的物質、能量來完成政治、經濟、社會目標。在社會救助領域，運用大數據驅動救助服務模式創新，要進一步暢通服務群眾申請、監督社會救助工作渠道，增強基層社會救助經辦服務能力和水平，切實提升社會救助資源管理使用效能。

（一）建立規范完善的政策支撐體系

在社會救助大數據從歸集積累向應用發展的關鍵轉折點，確立社會救助權并厘清其權利理念十分重要。首先要構建全面、科學的社會救助數據監控體系，其次要創新性地解決不同階段存在的問題。具體的法律法規和政策制定實施過程，應遵循“重點先行、創新突破、多方參與、過程規范”的基本原則?！爸攸c先行”即先解決困擾或制約社會救助事業健康發展的問題，如制定統一的社會救助數據管理辦法和實施方案；“創新突破”即在《社會救助暫行辦法》框架下制定相關政策法規，如在商業銀行法框架下制定社會救助對象金融資產信息核查比對辦法；“多方參與”即社會救助職能部門以及政府其他相關部門共同參與，如建立社會救助業務協辦制度；“程序規范”即應依據相關社會救助制度影響面和救助數據重要程度科學設計地方政策制定程序，如健全完善社會救助信息化考核機制，促進社會救助數據資源有效利用。

（二）建立健全數據應用標準體系

社會救助大數據應用標準體系應包括以下幾方面內容：操作指南類，針對不同的社會救助類型大類，分別制訂體系設計、數據應用等覆蓋救助數據共享應用全過程活動的一般性操作方法，包含采集、傳輸、應用三個方面的操作指南，用以指導基層社會救助工作者辦理救助業務。技術類，針對社會救助數據挖掘與應用的技術要求，制訂社會救助數據訪問技術規范，包括數據分析算法模型、區塊鏈、可視化三個方面的技術與管理規范，用以指導社會救助相關系統承建方進行平臺開發建設與對接。數據供需類，針對社會救助數據資源供給側、需求側管理及每個數據資源的內涵及外延，制訂數據資源共享應用分類方法，包含數據資源備案、數據資源流通、數據資源共享與開發三個方面的標準，用以指導各救助職能部門開展業務協作。監督與評價類，針對社會救助預算支出進度、救助準確度、社會效益、滿意度，制訂績效指標、監督與評價方法，用以指導財政、審計、民政等部門開展社會救助數字監管與績效管理。

（三）加強社會救助數據流通管理

共享利用社會救助數據的核心是數據共享許可和備案管理，這是數據有序流通及利用的基礎。關鍵是建立社會救助數據資源目錄，結合社會救助倫理原則和大數據技術規范，進行社會救助數據屬性標簽、賦值和質量管理，旨在解決社會救助數據資源在共享過程中“有哪些、在哪兒、可否流通、在什么范圍內流通”的問題，以及在應用過程中“哪些我可用、向誰獲取、怎么獲取、怎么使用”的問題。通過數據資源備案登記，完善社會救助業務工作流程、工作表單和資源申請審批管理機制，設計開發“社會救助數據資源備案管理信息系統”，管理社會救助業務支撐信息系統建設。完善組織機構設計（崗位與人員配置），建立問題反饋、缺陷分析、持續改進的可持續發展機制。構建全域范圍內社會救助數據流通秩序，有效減少數據重復采集，打破社會救助職能部門之間的數據壁壘[8]，提升社會救助數據融合共享與利用水平。

（四）加強社會救助數據安全管理

在政務云應用背景下，各救助職能部門不再對數據和環境擁有完全控制權，因此，構建高隱私性社會救助管理系統成為構建智慧救助模式急需解決的問題，應該做到未經授權的系統訪問“進不來、拿不走、看不懂、改不了、跑不掉”。具體操作層面，一是要針對不同社會救助對象構建細粒度的信息資源保護清單，覆蓋個人隱私數據和社會救助服務數據；二是要針對不同職能部門的社會救助業務構建相應的WBS（工作分解結構），建立完善社會救助信息系統安全等級保護機制，按規定開展等級保護備案登記和測評；三是要構建相關部門數據安全保障協作機制，取得大數據、網信等部門的安全技術支持，采用滲透測試、安全掃描等技術手段定期開展網絡安全檢查；四是要構建覆蓋社會救助全業務體系的嚴格的數據共享活動留痕與審計機制，任何數據流通行為均可追溯，救助對象核對授權全量存儲；五是要建立嚴格的數據管理控制體系，以安全為導向統籌規劃團隊能力建設、軟硬件安全系統設施、安全運行管理（監測、預警、響應、恢復），防范化解安全風險，實現各類社會救助數據的安全傳輸與應用。

（五）加強社會救助數據應用治理

從技術導向轉向成效導向，建立更加高效暢通的社會救助數據治理模式。一是建設“一窗式、一網絡”社會救助公共服務系統，以智能分析技術實現網上辦事大廳、各單位垂直業務系統數據的無縫對接，依托省級政務服務平臺采集救助對象信息，通過受理、轉辦、評價、監督等閉環式的工作機制滿足救助對象訴求。二是利用工具平臺有效促進社會救助數據資源整合，融合救助對象基本信息、位置信息、經濟狀況信息，將救助業務信息數據歸攏，對多維度數據匯聚關聯，展示社會救助政策知識圖譜和社會救助對象畫像。三是賦予低收入人口多維度、多樣化的屬性和標簽，及時了解各類救助群體的變化，掌握各類事件的發生規律，例如當低收入人口實名登記的收入、財產、支出等內容發生變動，或出現疑似享受相關救助條件的家庭成員時及時予以提示預警，實現社會救助從“申請—救助”到“主動發現—精準救助”管理范式的轉變。