我國稅收風險管理的實踐、問題與路徑選擇

徐全紅,楊政霖,馬晨晨

(河南大學 經濟學院,河南 開封 475001)

2021年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》,明確要求將稅務執法風險防范措施嵌入信息系統,構建起全面覆蓋、全程防控、全員有責的稅務執法風險信息化內控監督體系。稅收風險管理是對納稅人涉稅行為和稅務機關稅收征管過程的監控,更是促進納稅人納稅遵從度提升的根本途徑和推進稅收治理現代化的必然要求。在國家治理現代化、現代信息技術革命及中國深度參與全球稅收治理等時代背景下,我國的稅收風險管理伴隨著國稅和地稅合并、稅收征管體制改革、“放管服”改革、金稅工程建設及積極構建“一帶一路”稅收征管合作新機制等重大舉措的實施,取得了很大進展,但還面臨著諸多問題。要解決這些問題,就需要在科學總結我國稅收風險管理實踐經驗的基礎上,深度挖掘稅收風險管理的難點、痛點和關鍵節點,探索以風險管理為導向科學配置有限征管資源的路徑,提出有效防范、監控和消除稅收風險的措施,為提高稅收風險管理質效、實現稅收治理現代化提供理論支持。

一、稅收風險管理的時代背景與要求

(一)國家治理現代化賦予稅收風險管理新使命

黨的十八屆三中全會作出了以國家治理現代化為總目標的全面深化改革頂層設計。稅收治理作為現代財政制度的重要組成部分,是國家治理的基礎和重要支柱。稅收風險管理作為稅收治理現代化的重要組成部分,理應瞄準國家治理現代化總目標,構建新時代稅收風險管理新機制。一方面,新機制要服務于國家改革穩定大局,使稅收風險管理功能從經濟領域拓展至國家治理范疇,在監管、調控經濟運行和穩定社會發展秩序等方面發揮作用;另一方面,新機制要有利于深化稅收征管制度改革,在轉變稅收征管方式、提高稅收征管效能、保障稅收法定原則平穩運行和實現智慧稅務建設等領域發揮基礎性、保障性作用,促進稅收治理體系和治理能力的現代化。

(二)現代信息技術革命為稅收風險管理創造了數字技術支撐

以云計算、大數據、區塊鏈等為代表的現代信息技術革命不僅為經濟發展提供了新機遇,而且為現代稅收風險管理提供了數字技術支撐,主要體現在兩方面。一方面,打破內外部信息孤島。大數據背景下數據資源更具共享性與開放性,使多部門信息互通和共享成為可能,有效降低了稅收風險管理的部門協同成本,提升了稅收風險管理決策的科學性、時效性。另一方面,推動“以票管稅”向“以數管稅”的分類精準監管轉變。新信息技術革命使征納雙方信息化水平顯著提高,電子稅務局成為納稅人日常辦稅的首要選擇和主要途徑,稅務部門運用大數據定期開展宏觀經濟稅收分析,研判減稅降費等政策落地實效,把握稅收政策的風險性及效度[1]。截至2021年11月底,全國已有23個省份設立了政務數據統籌管理機構(1)數據來源:中國電子政務網,http://www.e-gov.org.cn/article-179442.html。,推動數據開放平臺和標準體系構建,這有利于稅務機關利用大數據、區塊鏈等技術將納稅人信息與申報數據對比分析,精準判斷納稅人涉稅風險點,切實防范稅收風險。

(三)中國深度參與全球稅收治理對稅收風險管理提出新要求

黨的十九大報告明確提出要推動形成對外開放的新格局、新征程[2]。我國深度參與國際稅收治理,深入參與國際稅收規則制定,積極由旁觀者、跟隨者向參與者、引領者轉變。截至2021年年底,我國已與116個國家和地區建立了雙邊稅收合作機制,并且積極參與的《實施稅收協定相關措施以防止稅基侵蝕和利潤轉移的多邊公約》實現了稅收協定歷史上規模最大、范圍最廣的一次多邊合作與協調(2)數據來源:中國稅務網,https://www.ctax.org.cn/csyw/202112/t20211213_1122584.shtml。;中國稅收協定網絡已覆蓋全球111個國家和地區(3)數據來源:中國稅務網,https://www.ctax.org.cn/csyw/202112/t20211213_1122584.shtml。,并積極推動構建“一帶一路”稅收征管合作新機制。

深度參與全球稅收治理對我國稅收風險管理提出了新要求。第一,保障國家稅基安全,維護國家稅收權益。不論是應對“雙支柱”方案的實施,還是打擊日益嚴重的跨境逃、避稅等行為,都需強化涉外稅收風險管理,有效維護我國稅收權益。第二,提高稅制競爭力和涉稅服務能力。面對國際稅改與各國之間減稅競爭壓力,我國的跨境稅收風險管理應有利于積極構建跨境企業涉稅服務體系,讓企業高質量“走進來”,高水平“走出去”。第三,充分利用稅收協定推動國際稅收治理體系更加公平公正。我國應建立對外投資的稅收征管風險機制,以鼓勵企業充分利用國際稅收協定,積極了解東道國稅收制度、征管規定及爭議解決機制,有理有據享受在締約國的平等待遇,有效防范稅收風險。

(四)中國經濟的高質量發展為稅收風險管理帶來新挑戰

目前,中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,經濟高質量發展需要統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作[3-4]。我國稅收風險管理面臨新的挑戰。第一,簡政放權、大規模減稅帶來的挑戰。取消審批項目、減少審批環節、縮短審批時間等都意味著稅務機關的執法風險和責任更大,對征管執法要求更高;大規模減稅政策的落實要求稅務人員熟練掌握頻繁變更的政策并對納稅人進行政策解讀,防止某些納稅人的機會主義行為等。如何實現對市場主體干擾最小化、監管效能最大化等,對稅務機關風險識別與防范提出了更高的要求。第二,納稅人對涉稅法律的訴求更高帶來的挑戰。隨著經濟的高質量發展,稅收執法面臨的形勢更加嚴峻,企業及個人對基層稅務機關有更高要求,要求稅務機關征管精準高效、執法公正公平。稅務機關如何進一步規范征納關系,納稅人法律訴求如何高質量滿足,對稅務部門的風險管理機制提出新的要求。

(五)共享經濟等新業態加劇了稅收風險管理的復雜性

共享經濟作為第三方利用互聯網等平臺將個人與機構的資源使用權進行有償共享的一種新型商業模式,加大了稅收風險識別和防范的復雜性,主要表現如下:新經濟商業模式中商品和勞務界限模糊,納稅人可通過多種技術手段避稅,加大了稅收征管和稽查風險;各類經濟體紛紛從線下運營轉向“線上+線下”的多重運營模式,互聯網與傳統產業的融合突破了現有的稅收征管格局,復雜的商業經營模式使稅源難以分割,無形的營業場所使稅權難以界定;在共享經濟新業態下,傳統經營模式的收支渠道更加便捷和多樣,導致以資金流、發票流和貨物流為判定依據的“三流一致”風險判斷模式面臨失效風險等[5]。創新與新經濟新業態相適應的現代稅收風險管理方法成為當務之急。

二、我國稅收風險管理的實踐

(一)稅收風險管理的頂層設計

1.將風險管理引入稅收征管實踐

1997年,在經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development,OECD)下屬財政事務委員會頒布的《風險管理實踐指南》中首提“稅收風險管理”概念,將風險管理理論引入稅收征管實踐。國家稅務總局在《2002年-2006年中國稅收征收管理戰略規劃綱要》中首次引入這一概念,并于2009年發布《大企業稅務風險管理指引》,稅收風險管理理念開始融入我國稅收征管實踐[6]。

2.建立常態化、制度化的稅收風險管理體制機制

2011年5月,《“十二五”時期稅收發展規劃綱要》規范了稅收風險管理工作流程,確定了應對方針;2012年7月,深化稅收征管改革工作會議提出要建立以稅收風險管理為導向的現代稅收征管體系,將稅收風險管理貫穿于稅收征管的全過程;2014年3月,國家稅務總局要求省級稅務機關應至少選擇兩個或兩個以上地級稅務機關作為風險管理工作機制建設試點單位,稅收風險管理工作試點全面啟動;2014年9月,《國家稅務總局關于加強稅收風險管理工作的意見》初步明確了各級稅務機關稅收風險管理工作的權責邊界,籌備建設稅收風險管理工作領導小組,明確了領導小組和辦公室的組成及職責;2016年4月,《國家稅務總局關于進一步加強稅收風險管理工作的通知》進一步明確各級稅務機關關于稅收風險管理的工作職責和定位,建立各級稅務機關的工作閉環,我國稅收風險管理工作進入常態化、制度化階段;2018年,國稅、地稅征管體制改革,各級稅務機關重新組建了稅收大數據和風險管理部門;2019年12月,國家稅務總局稅收大數據和風險管理局成立,這是一個基于頂層設計的稅收風險閘口管理專門機構,負責建立全國風險管理特征庫、構建風險分析模型并制定國家稅收風險管理戰略,組織和指導全國開展稅收風險管理工作。

3.以信息管稅為契機實現稅收風險管理智能化、智慧化

霧是由近似為球形的霧滴粒子組成，半徑通常在1～60 μm之間.由于霧的粒子半徑不全部相同，霧的消光特性是粒子群中全部粒子消光效果的疊加.因此在研究霧滴粒子的光散射問題時，特別是針對平流霧和輻射霧這兩種霧介質，采用基于Mie散射理論的多粒子散射研究方法，可以得到比較可靠的結果.

2009年,全國稅收征管和科技工作會議確立了信息管稅的指導思想;2010年,全國稅務工作會議進一步明確信息管稅的內涵,即以稅收風險管理為理念,以部門信息共享為基礎,以精準識別風險為手段,以降低稅收風險為目標;2015年1月,在全國稅收工作會議上,國家稅務總局對稅收征管改革作出總體要求,明確提出要加快推進信息化支撐下的以稅收風險管理為核心的征管改革,大幅提高征管質量和效率;2015年8月,國務院印發《促進大數據發展行動綱要》,指出發展大數據是提升政府治理能力的關鍵一招,大數據理念開始逐步融入稅收風險管理;2020年12月,國家稅務總局宣布組織80余人進行金稅四期的研發工作,標志著稅收風險管理全面進入大數據時代;2021年3月,國家稅務總局下發《關于明確稅收風險管理工作若干問題的通知》,進一步明確各級稅務機關關于稅收風險管理工作的權責關系,為大數據時代的稅收風險管理提供了制度保障;2021年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》,進一步明確“2022年基本構建起全面覆蓋、全程防控、全員有責的稅務執法風險信息化內控監督體系,將稅務執法風險防范措施嵌入信息系統,實現事前預警、事中阻斷、事后追責”,推動“以票管稅”向“以數管稅”分類精準監管轉變,我國稅收風險管理進入智能化、智慧化新階段。

(二)基層稅務機關的稅收風險管理探索

在頂層設計的基礎上,各地稅務部門大膽實踐,在風險內控機制建設、風險識別智能化、風險防范精準化、風險管理隊伍專業化和風險管理協同化等方面進行了有益的探索。

1.稅收執法風險管理制度化探索

河南省稅務局從完善稅收風險管理內控機制入手,完善稅收執法風險管理制度,主要做法包括:河南省稅務局專門出臺了內控制度辦法,將人事、稽查、執法、紀檢、財務、執法監督、廉政等風險納入內控范圍,健全崗責體系,明細各環節風險事項,以制度形式保障全流程、各環節順利運行,防范執法風險;將內控制度執行、自查自糾、風險應對、專項風險控制及落實整改情況納入單位與個人績效考核,以考核抓系統內控,以考核促進系統內控工作開展;各級地方稅務機關成立了由“一把手”任組長的內控工作領導小組,層層傳導壓力,逐級壓實責任,以保障內控制度建設順利進行。江蘇省稅務局制定并在全省范圍內實施《稅收風險自查情況說明(模板)》,規范風險應對人員執法程序,有效避免二次稅收風險的發生。山東省稅務局出臺了《依托大數據資源建立內外風險防控協作辦法(試行)》,對省、市、縣三級稅務機關的風險應對行為作出指引,并根據運行效果及時進行制度優化等。

2.稅務稽查風險管理機制探索

3.稅收風險管理智能化、智慧化探索

河南省鄭州市稅務局建立網上辦稅數據處理中心,推動網上業務由各縣(市、區)分散處理模式變為“市級統一受理、集中辦理”,實現服務“不見面”,大幅提高了納稅人滿意度和執法規范性,有效降低了稅務人員的不廉風險。該數據處理中心開發建設的全鏈條“發票智能核定”系統,集“事前”風險預警掃描、“事中”發票票種核定、“事后”分析監控為一體?！笆虑啊睂ξ宕箢?0項預警指標進行掃描,自動判定給出“不予辦理”或“轉分局調查”的建議;“事中”對未觸發風險預警指標的事項,自動運算給出發票版面和數量建議;“事后”根據三大類39項監控指標,對準確核定、風險控制、質量合規等進行監控預警。江蘇省稅務局秉承智能管理原則,于2013年上線了數據情報綜合管理平臺,利用該平臺對納稅人進行智能分級分類的差異化管理模式,合理配置征管資源,并以該平臺為載體在全省推行“211”(4)“211”稅收風險管理工程中,“2”指《稅收檢查任務管理辦法》和《納稅服務任務管理辦法》,兩個“1”分別指一個稅收職責清單和一個數據情報平臺。稅收風險管理工程,有效提升了風險識別精度。北京市稅務局于2018年開發了個人所得稅手機App,采用“一竿子到底”的模式開展稅收工作,目前個人所得稅手機App已在全國普及。2018年深圳市稅務局與騰訊公司共同成立“智稅”創新實驗室,通過整合大數據、區塊鏈和人工智能等高新信息技術來探索解決稅收征管風險問題的新路徑等。

4.稅收風險管理指標模型化探索

河南省稅務局根據稅務風險智慧化管理需要,構建了多角度、多層次、多措施的風險指標模型體系。一是建立稅種風險管理模型,實現各稅(費)種風險防范聯動。根據稅種特點設計了貨勞類、所得稅類、財產行為稅類和資源環保類4個風險指標模型,根據稅收管理體制設計了出口稅類、國際稅類和非稅收入類3個風險指標模型,同時建立跨稅種聯動模型55個。二是建立行業稅收風險模型,形成完整的行業稅收風險防范鏈條。目前已建立了房地產、建筑、批發零售、醫療器械等重點行業、重點領域若干風險指標模型。三是開發了稅收風險模型創新應用場景。根據相對完善成熟的稅收風險指標模型,開發了涵蓋登記、申報、發票領售、注銷等征管環節及行業管理、稅種管理、不動產交易等應用場景,將風險指標模型嵌入稅收業務,為實現以風險管理為導向的智慧稅務建設提供了統計信息技術基礎。

5.稅收風險管理的部門協同探索

河南省稅務局致力于風險管理部門協同化改革,構建了“政府領導、財稅牽頭、信息共享、齊抓共管”的工作機制,從2017年開始,分批與第三方成員單位簽訂了《河南省涉稅信息共享框架協議》和《河南省涉稅信息基本目錄》,通過明確相關部門信息共享的權利義務,促進涉稅信息互聯共享。浙江省嘉興市稅務局于2013年出臺了浙江省首個市級稅收保障辦法,實現了稅務部門與市場部門的信息共享,利用風險動態監控機制與共享信息相結合的方式有重點地開展動態監控分析工作,并于2019年借第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇召開積極促成“國際稅企對接會”,使眾多嘉興市本土跨國企業與境外多國稅務部門負責人直接就跨境稅收問題進行商討,加快了解決跨境稅收重、難點的進度,有效化解了國際稅收風險等[7]。部門協同化通過工作互助、信息共享,降低了稅收風險管理成本,優化了稅收風險管理環境。

三、 我國稅收風險管理現存的主要問題及原因分析

(一)重征管輕風險現象依然存在,不廉風險時有發生

部分稅收征管人員在稅收風險管理工作中思想松懈,麻痹大意,缺乏有效預見風險的主動性,對苗頭性的風險隱患反應遲緩,致使稅收風險積少成多、積小成大;還有部分稅務工作人員紀律松懈,作風拖沓,違法違紀行為和不廉風險時有發生。問題的根源在于,未能站在國家治理現代化的高度認識稅收治理現代化的基礎和支柱作用,未能將稅收風險管理放在現代稅收治理工程的關鍵位置;對黨的十八大以來的路線、方針、政策的學習浮于表面,未能在稅收征管工作中深入貫徹執行。

(二)稅收風險管理體系仍存在不少漏洞

稅務機關各部門應對風險未能形成合力,風險共治新格局尚未形成;各級稅務機關風險應對措施的口徑不一致問題突出,稅收風險管理的權威性不足;征納稅雙方尚未形成穩定的預期,加大了稅收風險管理的難度;現有稅收風險管理體系未能與新業態下的稅收風險相匹配等。原因在于,我國現代稅收風險管理體制機制尚未完全建立,各級稅務機關關于稅收風險管理工作的權責關系與定位不夠明確和細化,基層稅務機關在辦稅事項中,各業務部門職責邊界模糊與重疊問題依舊突出;基層稅務機關的單向風險管理模式與被動風險管理方式仍有市場;稅法要素頻繁變動,穩定性差;新業態快速更替與風險管理體系相對穩定的要求之間存在滯后性矛盾等。

(三)實現大數據與稅收風險管理的融會貫通仍面臨許多現實難題

數據的整體利用率較低,利用數據進行風險識別的效果與力度不夠,基層稅務機關人工分析仍是風險分析的主流;具備稅收風險知識儲備的稅務人員相對缺乏,無法滿足稅收風險管理現代化對專業人力資源的需求;稅收大數據應用未能充分與區塊鏈、人工智能等高新產業相結合等。原因在于,未能認真落實黨的十九屆四中全會提出的將數據作為生產要素的要求[8];各政府部門數據獲取口徑不一致,部門間涉稅數據協同程度不高,數據共享體系不能滿足稅收風險管理數字化需要;稅收風險識別通用的行業模型較少且質量不高,將大量非結構化數據轉變為結構化數據的工作缺乏客觀條件支撐等。

(四)部分一線風險管理人員風險應對行為失范,業務素質亟待提升

部分基層稅務機關的風險管理人員仍習慣使用線下約談、線上詢問的人工風險管理方式;部分稅收風險管理人員不能準確把握相關認定證據的正確性與對應法律原則的適用性,對案件定性模糊;部分基層風險管理人員濫用自由裁量權,基層稅務機關“一事一策”的風險應對現象仍很普遍;部分稅收風險管理人員對共享經濟等新業態帶來的稅收風險無所適從等。原因在于,風險應對策略缺乏制度設計,對風險管理人員缺乏相應政策指導和培訓,內外監督聯動機制尚不完善,對少數風險應對人員的機會主義行為缺乏約束。

(五)負面輿情應對能力不足,輿情風險時有發生

稅務人員的執法失誤、稅務干部隊伍中的腐敗現象、稅務機關的機制漏洞時常成為自媒體時代社會輿情風險的爆發點;稅務機關對輿情應對工作的重視程度不夠,開展日常輿情管理工作僅浮于表面;基層稅務機關無力精準研判輿情風險、正確引導既有輿論等。原因在于,社會輿情具有突發性強、傳播速度快、破壞力大的特點,但應對社會輿情風險的頂層設計缺位,地方稅務機關既缺乏專業輿情引導人才和新聞發言人,又缺乏輿情風險應對經驗。

四、 我國稅收風險管理優化的路徑選擇

(一)提高稅收風險管理的政治站位,增強稅收風險管理意識

學深悟透用好關于防范化解重大風險的重要論述,提高稅收風險管理工作的政治站位,提升風險管理的主動性;認真落實國家稅務總局推出的系列防范和化解稅收風險的政策措施,將工作目標對標國家發展改革大局,正視風險挑戰的艱巨性,提高風險管理的自覺性;重視稅務人員政治責任感和風險意識教育,積極接受內外部監督,加大違法問責力度,建立不愿腐、不能腐、不敢腐機制,消除不廉風險。

(二)完善稅收風險管理體系

國家稅務總局和省(自治區、直轄市)稅務局繼續完善細化稅收風險防范的職責分工與責任界定的頂層設計,基層稅務機關對各業務部門合理分工,形成稅收風險管理合力;基層稅務機關一線風險應對部門針對不同風險行為分門別類進行管理,制訂口徑統一的應對方案;制定完善轄區稅收風險管理績效與個人考核指標相結合的辦法,建立稅收風險管理外部監督機制,變任務驅動為主動管理,變單向管理為雙向治理;積極改造風險管理平臺以適應新業態的稅收風險管理需要等。

(三)夯實大數據稅收風險管理基礎,運用數字技術推動風險管理智慧化

用制度法規統一數據傳輸口徑,確定數據傳輸格式,控制數據入口風險,提高數據利用質效;健全數據要素,將涉稅主體資金流和貨物流信息納入數據體系,保證稅收風險數據反映交易活動的真實性;積極籌劃涉稅數據儲存與抽調平臺,引入分布式儲存技術等,夯實大數據稅收風險管理基礎;打造“政府領導、財稅牽頭、市場參與、互幫互助”的風險管理工作機制,鼓勵各級稅務機關與高新信息技術企業合作解決數據的結構化轉換難題,共同探索“大數據+稅收風險管理”與區塊鏈、人工智能的融合機制,在稅收共治中推動稅收風險管理智慧化轉型等。

(四)規范工作流程,堵塞稅收執法風險漏洞

從頂層設計上優化風險管理工作流程,明確細化自由裁量權執行標準,及時清理不合時宜的規范性文件;創新完善內外部監督相關制度,建立陽光執法工作機制,持續完善以“制度+科技”為核心的內控監督平臺,實現風險提醒、自動上報、追責提示的智慧化;建立稅收風險防范指標體系,把金稅工程等信息化平臺嵌入稅收風險防范與管理模型,繼續擴大網上稅務局、稅務云平臺、稅收App等平臺處理涉稅風險的比重,加速風險管理方式向智能精細化轉型等。

(五)加強輿情引導,提高負面輿情應對能力

各級稅務機關深入貫徹執行習近平總書記“要持續鞏固壯大主流輿論強勢,加大輿論引導力度,加快建立網絡綜合治理體系,推進依法治網”[9]等重要論述,提升政治站位,重視輿情風險;各級稅務機關黨組織應擔負起輿情管理的主要責任,貫徹落實習近平總書記關于“要建立統一高效的網絡安全風險報告機制、情報共享機制、研判處置機制,準確把握網絡安全風險發生的規律、動向、趨勢”[10]的重要指示;各級稅務機關建立統一高效的稅收負面輿情報告、情報共享和研判處置機制,稅務機關建立健全輿論應急小組與新聞發言人制度,對突發輿情進行準確研判與正確引導等。