論農村土地所有權的歸屬主體

李析鍇

(鄭州大學 法學院,河南 鄭州 450001)

1986年《中華人民共和國民法通則》(下稱《民法通則》)第74條規定,勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有,包括集體經濟組織的財產等。作為集體財產的土地的所有權歸屬主體,既是農民集體,又是集體經濟組織。因此,在《民法通則》時代,農村土地所有權的歸屬主體并不明確。2007年《中華人民共和國物權法》(下稱《物權法》)仍未給出答案。雖然《物權法》第59條明確規定了農民集體所有的不動產和動產屬于本集體成員集體所有,但仍然存在如何界定“本集體成員集體所有”、農民集體是否能夠在私法層面上代表本集體成員集體等問題。到了《中華人民共和國民法典》(下稱《民法典》)時代,《民法典》第261條、第262條幾乎照搬了《物權法》的相關規定,存在的問題仍未解決。2022年12月,《中華人民共和國農村集體經濟組織法(草案)》(下稱《農村集體經濟組織法(草案)》)公布,但對于農村土地所有權歸屬主體的相關規定,仍存在諸多討論空間。為此,本研究從農村土地所有權歸屬主體的主要爭議出發,從法歷史學、法解釋學、法政治學等角度,剖析農村土地所有權的應然主體,以期提出科學的立法建議。

一、農村土地所有權歸屬主體的主要爭議

對于農村土地所有權的歸屬主體,學術界存在較大爭議,各省的相關規定也存在較大不同,而在《農村集體經濟組織法(草案)》征求意見之際梳理學術上和實踐上的主要爭議,具有重大的現實意義。

(一)實踐上的差異

我國民事立法對于農村土地所有權歸屬主體的規定不清晰,理論上存在爭議,實踐中也存在不同的做法。如:《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第13條明確規定,集體經濟組織享有集體土地的所有權;《湖北省農村集體資產管理條例》第9條明確規定,集體土地屬于農村集體經濟組織所有;《四川省農村集體經濟組織條例》第3條規定,農村集體經濟組織是以集體所有的土地為基本生產資料,實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層體制的經濟組織;《黑龍江省農村集體經濟組織條例》第3條規定,土地等生產資料歸全體成員集體所有。綜上,廣東省、湖北省等規定土地屬于集體經濟組織所有,而四川省、黑龍江省等規定土地屬于集體所有。

(二)學術上的爭鳴

對于農村土地所有權歸屬主體的問題,學界也一直爭論不斷,論證路徑多元,觀點多樣,大體上可以分為三類:農村集體經濟組織說、農民集體說、折中說。

1.農村集體經濟組織說

支持農村集體經濟組織說的學者認為,農村集體經濟組織享有或者應當享有集體土地所有權,但不同學者論證的角度不同。有的學者主張《物權法》第60條本身就規定了農村集體經濟組織享有農村土地的所有權[1]。有的學者主張農民集體在民事法律上的表現形式就是農村集體經濟組織[2]。還有的學者認為,集體經濟組織延續了歷史上農村土地的所有權主體,是《民法典》第261條中“集體成員集體”的應有之義[3]。

2.農民集體說

主張農民集體說的學者認為,從歸屬意義上來看,農村集體土地所有權的唯一歸屬主體是農民集體。集體經濟組織不享有農村集體土地所有權,而是代表農民集體行使對于集體土地的所有權。農民集體與農村集體經濟組織分置,二者各自獨立。農民集體說存在“構成要素說”“投資關系說”“法定信托說”等分支?！皹嫵梢卣f”認為,集體經濟組織和村民委員會各自成為農民集體的要素,農村集體經濟組織、農民集體與村民委員會三者互相獨立[4]?！巴顿Y關系說”認為,農民集體和農村集體經濟組織本質上是投資與被投資的關系,包括集體土地在內的集體財產由農民集體所有,并由農民集體投資于集體經濟組織,從而使農民集體財產轉變為農村集體經濟組織的財產。根據《民法典》第96條的規定,農村集體經濟組織法人在法律上屬于特別法人。因此,農民集體財產的所有權最終歸屬于農村集體經濟組織這一特別法人,成為法人財產[5]?！胺ǘㄐ磐姓f”認為,集體經濟組織與農民集體形成法定信托的關系,如此便可維系堅持農村土地公有制不動搖的改革底線,同時也可隔斷破產風險,使集體經濟組織作為民法上的主體能夠名正言順地享有集體土地的所有權,積極地承擔權利義務,壯大集體經濟[6]。

3.折中說

主張折中說的學者認為,農民集體與農村集體經濟組織為一體兩面的關系,農民集體是宣示集體土地的歸屬主體,農村集體經濟組織是所有權的行使主體[7]。這一學說雖然承認農民集體與農村集體經濟組織屬于同一主體,但不能將二者簡單等同。

二、農村土地所有權歸屬主體的歷史演變

我國農村土地所有權歸屬主體的模糊性是長期形成的,因而有必要對農村土地所有權的歸屬主體進行法史學角度的探討。具體來看,新中國成立至今,我國農村土地所有權的歸屬主體經歷了曲折的發展過程。從歷史角度來看,應當肯定農村集體經濟組織對集體土地的所有權。新中國成立以來,農村經歷了互助組、初級社、高級社、人民公社及人民公社解體后的不同階段的改革。農村土地所有權是集體財產所有權的一部分,屬于“農村集體財產所有權”的范疇。從部分法律中“財產”一詞的變遷可以了解農村土地所有權歸屬主體制度的變化。

(一)改革開放前

1950年《中華人民共和國土地改革法》第1條規定實行農民的土地所有制,第10條則明確了農民對于土地的所有權。我國在這一階段真正實現了土地的農民所有。我國農村的實際情況不同,生產工具、勞動力分布不均,使農民的生產活動遇到了一定困難,客觀上阻礙了生產力的提升。部分地區的農民自發成立了互助組。1953年發布的《關于農業生產互助合作的決議》提出“使農民自愿聯合起來”,之后互助組運動走向高潮?；ブM以生產資料私有制為基礎,以自愿互利為原則,實行勞動和生產資料之間的互換。隨著實踐的發展,初級社較互助組有明顯不同。生產資料的所有權仍然歸屬于農民所有,但生產資料的使用權已經歸屬于初級社。1954年《憲法》第8條第1款規定,“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”,對農民土地私有進行了確定。

農村土地私有與社會主義公有制是相悖的,土地改革運動中所確立的私有制只能是社會主義改革中的一個節點。1955年全國范圍內的農村從初級社向高級社快速過渡。1956年頒布的《高級農業生產合作社示范章程》第1條規定高級農業生產合作社是“社會主義的集體經濟組織”,第13條規定入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。自此,以土地為代表的生產資料已經由農民私有轉變為集體所有,擁有社員身份的農民平等享有“共同勞動、共同分配”的權利[8]。

在人民公社初期,公社是基本核算單位,以土地為代表的生產資料為公社所有。1962年的《農村人民公社工作條例修正草案》(下稱《草案》)對此予以修改,確定了“三級所有,隊為基礎”的體制?！恫莅浮返?條規定,“農村人民公社是政社合一的組織”,“它在一個很長的歷史時期內是社會主義的互助、互利的集體經濟組織”。從《草案》第2條“人民公社的各級組織”的表述看,生產大隊、生產隊都是隸屬于人民公社的組織,其性質也應當屬于集體經濟組織。1975年《憲法》第7條進一步確認了以土地為代表的農村資產由人民公社、生產大隊、生產隊三級集體經濟組織享有所有權。1978年《憲法》第7條規定:“生產大隊在條件成熟的時候,可以向大隊為基本核算單位過渡?！?/p>

通過梳理農村集體組織的歷史演變可以得出結論:在改革開放前的社會主義革命和建設時期,農村土地的所有權歸屬主體為農村集體經濟組織。從歷史法律文件來看,這一時期并不存在一個被稱為“農民集體”的法律主體,而是將“農民集體”內化于集體經濟組織。因此,集體經濟組織享有農村土地所有權具有歷史延續性。

(二)改革開放后

改革開放后,法律對于農村土地所有權歸屬主體進行了模糊化處理。人民公社解體,分為行使政治職能的村民委員會和行使經濟職能的農村集體經濟組織。根據1984年中央一號文件《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》的精神,人民公社解體之后設立農村集體經濟組織并非廣大農村的強制性義務,農村集體經濟組織的經濟職能可由村民委員會代行[9]。根據1986年通過的《中華人民共和國民法通則》第74條的規定,集體經濟組織的財產也是農民集體的財產。如果集體經濟組織的財產同農民集體的財產在法律層面上相互分立,但在物質層面都是同一集體的同一財產,就會造成農村集體經濟組織與農民集體雙重所有的困境。

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地管理法》)第10條“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有”和“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有”的表述,表明了農民集體是農村土地的所有權主體。2007年頒布的《物權法》第59條規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有?！睆摹段餀喾ā返?0條中的“村內兩個以上農民集體所有”的規定來看,立法者也似乎指明農民集體是農村土地所有權的歸屬主體。但是,一方面,《物權法》和《民法典》對于農村土地所有權歸屬的規定具有連續性和穩定性[10],從歷史的演變來看,將農村土地所有權的歸屬主體認定為農村集體經濟組織并無不妥。另一方面,《民法典》并未將農民集體規定為一類特殊的民事主體,農民集體的法律地位及民事能力始終不明確,而農村集體經濟組織則具有清晰的特別法人地位。從立法上來看,將農村土地所有權的歸屬主體認定為農村集體經濟組織也存在合理性。

三、農村土地所有權歸屬主體的法解釋學分析

從法解釋學的角度看,農村集體經濟組織應為農村土地所有權在私權意義上的主體。從歷史解釋角度看,農村集體經濟組織享有農村土地所有權具有歷史的邏輯性。從體系解釋角度來看,農村集體經濟組織享有農村土地所有權符合《民法典》相關條款的體系解釋。從目的解釋角度來看,壯大集體經濟、明晰土地所有權歸屬是《民法典》第261條和第262條的立法目的之一。農民集體并非法律主體,不具有民事行為能力。當農村土地所有權歸屬于農村集體經濟組織這一特別法人時,才能夠真正明晰土地所有權歸屬,激活農村財產性要素。

(一)歷史解釋視角下的農村土地所有權歸屬主體

在人民公社時期,人民公社享有類似于羅馬法中的終極支配權。部分政策性文件對公社具有全民所有制屬性的論述,成為人民公社時期政府及少部分公社干部對公社財產進行無償“平調”的依據。雖然1962年的《草案》開始將農村土地所有權逐漸下放,但仍沒有徹底改變農村的所有權主體制度。從長期來看,“政社合一”的人民公社實質是將農村產權異化,否定了社會主義集體所有制。黨中央也及時認識到這一問題,1983年《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》第1條明確規定:“當前的首要任務是把政社分開,建立鄉政府,同時按鄉建立鄉黨委,并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織?！?/p>

有的學者認為,對于農民集體應該賦予其特殊法人的地位,并借鑒企業法人治理的經驗設置機關和運行機制[11]。但是,到了《民法典》時代,農民集體并沒有被規定為一個適格的民事主體。農民集體的法律地位虛化,意思表示機關模糊,缺乏合理的運行機制,難以真正行使自身享有的所有權。農民集體在實際中的虛置,使得村民委員會成為農地的實際管理者。進一步來看,部分村民委員會又是由少數村民委員會干部實際負責,使得這小部分干部成為農地的實際經營管理者?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》(下稱“《村民委員會組織法》”)第5條明確規定,鄉(鎮)政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。如果農民集體享有農村土地的所有權,則在實踐中會大大增加土地所有權異化為“小部分人的所有權”的可能性,村民委員會將可能變為一個全盤掌控農民集體的極其強大的主體,這顯然不應是歷史的發展趨勢和應有的價值追求。因此,農村集體經濟組織應當成為農村土地所有權的歸屬主體。

(二)體系解釋視角下的農村土地所有權歸屬主體

2019年《土地管理法》第11條規定,農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,“由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”;《民法典》第262條規定,屬于村農民集體所有的土地“由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權”?！锻恋毓芾矸ā返?3條的用語為“經營、管理”,《民法典》第262條的用語為“代表集體行使所有權”?！睹穹ǖ洹返?62條繼受了《土地管理法》《物權法》等法律的立法精神,是對過去集體所有權行使的清晰表達,具有一致性。因此,從體系解釋的角度看,《民法典》第262條隱含了“農村集體經濟組織行使農村土地所有權”的意思。

有學者認為,應該將農村土地的所有權主體和所有制主體進行區分,將農民集體定位為集體所有制主體,而并非集體所有權主體[9]。生產資料所有制是一個經濟學范疇,是經濟制度的基礎,指生產資料歸誰所有,由誰支配。所有權是所有制在法律上的表現形式,屬于法學的范疇。農村土地所有制與農村土地所有權是辯證統一的關系。我國現行《憲法》第10條明確了集體財產所有制制度,從宏觀上確定了我國集體財產的總體歸屬?！睹穹ǖ洹返?61條則進一步將《憲法》第10條規定的“集體”細化為“集體成員集體所有”,并在第262條明確由農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權。由此可見,土地所有權是對具體土地歸屬的界定,它描述的是特定的土地由哪一法律主體支配。所有制和所有權的聯系在于,所有制決定著所有權的性質和內容,屬于經濟基礎的范疇,而所有權是所有制在法律上的表現形式,屬于上層建筑的范疇。農村集體土地所有制宣示了農村集體土地歸屬的方向和原則,農村集體土地所有權代表了在私法層面上農村集體經濟組織對集體土地的支配。農民集體對農村土地的所有屬于所有制的范疇,而農村集體經濟組織對農村集體土地的所有更符合私權意義上的所有權的含義。

對于《民法典》第261條和第262條中的“集體”的理解,不應狹義地將“集體”歸于“農民集體”的范疇,而應將它理解為在一定地域范圍內全體農民的動態集合。農民集體是一個模糊的主體,本身不具有獨立的法律人格,否則完全可以自己行使所有權,不必由農村集體經濟組織代表其行使所有權。由此觀之,農村集體經濟組織行使所有權必須以其享有所有權為前提。所有權作為一種自物權,是他物權的母權。根據一物一權原則,一個物上不得存在兩個或兩個以上內容相互沖突或矛盾的定限物權。若集體經濟組織不享有對集體土地的所有權,則集體經濟組織履行自身的經濟職能可能存在障礙。

《農村集體經濟組織法(草案)》第2條與第37條分別規定了“以集體所有為基礎”和“集體所有的土地”,該規定并沒有解決“農民集體虛化”的問題。農民集體仍然不是民法中的一個適格的法律主體,也沒有形成自己的意思表示機關、決議機關和執行機關。因此,農民集體享有農村土地所有權并不成立。由此,農民集體作為一種政治宣示,實質上由農村集體經濟組織享有集體土地所有權的說法更合乎邏輯。

(三)目的解釋視角下的農村土地所有權歸屬主體

所有權的概念根源于羅馬法,對應“此物是我的”這一質樸概念,其近代法律表達為“對物享有完全的權利”。大陸法系國家的法律理論體系也都承襲了根源于羅馬法的所有權絕對的觀念,主張所有權即是對物有絕對支配權。近代民法確立的絕對所有權觀念強調所有權的無限制地使用、收益、處分所有物的功能[12]。所有權的主體必須是符合法律規定的實在法律主體。

《民法典》第261條規定集體財產歸本集體成員集體所有,賦予集體通過出讓使用價值等方式來獲取財產所包含利益的權利[13]。集體的價值利益通過所有權權能的行使來實現。將所有者利益歸屬于農村集體經濟組織成員,從而達到保障成員利益最大化、實現提高農民財產性收入的目標。農民集體在《民法典》時代仍然沒有被規定為一個適格的民事主體,農民集體符合公法的邏輯思維而不具備私法上的要件,無法行使自身所享有的所有權。按照薩維尼的理論,“意志能夠向外發生作用,也即作用于在涉及意志者時必須被我們稱為外部世界的這個事物”[14],即意志可以作用于外部世界,與此相關的意志支配完全處在法領域之內,由此構成了財產法,它又可以進一步區分為物法和債法?；谶@種理論,意志對于物產生作用即生成了所有權。在農民集體這一政治性主體與私權上的所有人同一的情況下,農民的集合難以清晰表達農民集體在私權上的意志,從而無法真正行使農村土地所有權。因此,如果將民法上的所有權歸屬于農民集體所有,則會產生無人所有的困境?！睹穹ǖ洹返?61條和第262條的規定在本質上是一種政治宣示,集體可以理解為國家對土地所有權的一種意志的延伸,必須通過一個實在的“人”來具體行使集體所有權,達成一定的政治經濟目的?！睹穹ǖ洹返?61條和第262條的規范目的在于支持鄉村振興、壯大集體經濟。對物的絕對支配理念在某種程度上不能解決現實存在的問題,這就需要多重權利配置,需要農村集體經濟組織法人享有包括土地在內的集體財產的所有權。如此,在實踐中才能明晰農村土地所有權歸屬主體,從而進一步實現鄉村振興目標。

四、農村土地所有權歸屬主體的法政治學分析

本質上,法律和政治都是上層建筑,都要決定于經濟基礎。從這個角度來講,在從法解釋學角度闡述之后,有必要從法政治學角度探究農村土地所有權歸屬主體。如上文所述,農村集體經濟組織說主張農村土地應由農村集體經濟組織所有。有學者認為,如此似乎形成了法人的私有財產性質的權利外觀,違反公有制[15]。本研究認為,對此不應機械理解,要充分認識農村集體經濟組織這一特別法人的特別之處。事實上,農村集體經濟組織享有農村土地所有權,不僅能對農村集體經濟組織成員起到保障作用,而且能夠為公有制保駕護航,壯大集體經濟,推進土地產權制度改革。

(一)農村集體經濟組織對其成員的保障功能

《農村集體經濟組織法(草案)》第12條并未明確農村集體經濟組織成員的確認方式,但該身份權的確認與農民利益聯系緊密,必須進行討論。農民集體是一定地區內以農村土地公有為基礎的農民集合體,它并不強調集體內的所有個體,不是某一時段內所有個體的總和。農民集體是動態變化的,當某一集體成員脫離集體的時候,該成員就喪失了集體成員資格。因此,農民集體是滿足一定條件的所有村民的集合。根據現有實踐來看,認定農村集體經濟組織成員身份的原則是依法依規、公平公正、發揚民主、尊重歷史、維護穩定。認定標準主要是以戶籍為基礎,綜合多種要素,確定集體經濟組織成員身份[16]?！逗笔∞r村集體經濟組織管理辦法》第15條以戶籍和年齡(16周歲)作為認定集體經濟組織成員身份的標準;《浙江省村經濟合作社組織條例》第19條以是否履行村經濟合作社章程規定義務及是否經社員代表大會表決通過作為認定集體經濟組織成員的標準;《重慶市農村集體經濟組織成員身份確認指導意見(試行)》第3條第1款明確規定,戶籍、是否與現有集體經濟組織成員存在特殊身份關系是認定集體經濟組織成員的標準。

對于村民這個概念,本研究認為,應將其分為廣義和狹義兩種。廣義上的村民指享有該村戶籍的所有村民,包含但不限于以下幾種身份:其一,滿足本農村集體經濟組織成員資格要求的村民;其二,不滿足本農村集體經濟組織成員資格的要求但戶口仍屬于本村集體的成員,如常年外出務工、不以農村生產為主要生活來源的成員和不從事農業生產、不常年在農村居住的成員。狹義上的村民指集體經濟組織成員,即長期在農村居住,以農業生產為主要生活來源,履行村民義務的適格成員,或者短期內、周期性外出人員,實質上仍“扎根”農村生存。就廣義上的村民來說,除了長期居住在農村的集體經濟組織成員,還存在已經在城市安家立業的村民,在一般情況下并不存在保障其成員身份的緊迫性和必要性,因為這些人員已經享有其他新的生活保障。因此,可以結合各村具體情況,由農村集體經濟組織成員共同決定是否將城市中安家的村民也納入農村集體經濟組織成員的范圍。如此也符合《農村集體經濟組織法(草案)》第12條的精神。

從應然的角度看集體經濟組織成員范圍,有學者認為,農村集體經濟組織成員應與農民集體成員范圍一致,若前者的范圍大于后者,則可能會導致農民集體的財產福利效應外溢,若前者的范圍小于后者,則可能存在少數成員控制農村集體財產的風險,損害農民利益[17]。有學者認為,對于農村集體經濟組織成員的范圍應從自治與強制的雙重維度來看待,存在特別性,應將其與農民集體成員相區別[18]。農村集體經濟組織成員的范圍應與狹義上的農民集體成員的范圍相同。同時,在城鄉二元融合、打破城鄉壁壘的大背景之下,應最大限度尊重全體農民的意志,由農村集體經濟組織的決議機關通過相應的程序決定哪些人能夠取得農村集體經濟組織成員身份。由此,農村集體經濟組織成員的范圍能夠覆蓋所有需要生活保障的村民。同時,對于已經落戶城鎮、長期不從事農業生產、不履行村民義務并長期不在農村居住的村民,也不應當使其成為城鎮、農村雙重保障的享有“特權”的群體。因此,農村集體經濟組織對其成員具有公有制所要求的保障功能。

(二)農村土地由農村集體經濟組織所有符合公有制實現路徑

從法人的角度來說,農村集體經濟組織不能以社會資本為其資金的主要來源,否則會客觀上造成因出資的不同導致農民之間地位不平等的現象,最終逐步滑向私有制的范疇。以公司為代表的典型營利法人以出資為原則進行利益分配,農村集體經濟組織這一特別法人則以身份為原則來實現成員收益分配權。我國集體產權制度改革的根本目的并不完全在于獲利并進行利益分配,更重要的是為該土地范圍內的集體成員提供生存保障。從這個意義上來說,作為特別法人的農村集體經濟組織符合社會主義公有制的應有之義--所有者的地位和權利平等。所有適格的村民對農村集體財產均享有平等的權利。

從利益分配的角度來說,農村集體經濟組織作為農村土地的所有權歸屬主體并不危害公有制。按照會計第一恒等式,所有者權益=資產-負債,所有者權益是所有者對企業資產的剩余索取權,轉化為法學語言即利潤分配請求權。因此,該等式可以轉化為利潤分配請求權=資產-負債。在界定所有制關系時,除了應關注所有權主體,還必須將資產剩余價值的分配及獲得剩余的主體納入考量。進言之,生產資料公有制意味著生產剩余歸勞動者共同所有[19]?！掇r村集體經濟組織示范章程(試行)》第39條具體規定了農村集體經濟組織的收益分配規則,將經營性資產設置股份量化到集體經濟組織成員,將成員股份分為四種類型:人口股、勞齡股、扶貧股、敬老股。由此觀之,農村集體經濟組織的剩余索取權是以人口、勞齡為基礎,兼顧社會保障職能,設置扶貧股份、敬老股份,以保障生產剩余歸勞動者共同所有。

從公有制本身來說,農村集體經濟組織享有農村土地所有權不會違反公有制。恩格斯在《反杜林論》中指出,若要實現生產、占有和交換的方式同生產資料的社會性質相適應,“只有由社會公開地和直接地占有已經發展到除了適于社會管理不適于任何其他管理的生產力”[20]。由此可見,恩格斯認為,公有制含義中的一個方面是生產資料由全社會全體人民公開地和直接地占有。直接占有與通過其他機構完成的間接占有不同。從外觀上看,農村集體經濟組織似乎正是“其他機構”,村民通過該機構實現對生產資料的間接占有。本研究認為,對此不能過于機械地理解。集體財產的利用,必須以歸屬清晰為基礎。集體財產雖然名義上歸屬于集體成員所有,但形成了一種類似“總有”的法律狀態[4]。從實踐的角度來看,農民集體單獨享有所有權,在權利外觀上似乎由全體集體成員享有所有權,但由于集體資產并不是由成員投資、經營,因而成員無法行使自身享有的所有者權益。一方面,集體成員缺乏行使剩余索取權的正當依據,從而對集體資產產生相當的“界限感”;另一方面,財產權利的不明晰也為少部分濫用職權的村干部提供了舞弊的空間,不但無法實現村民利益,而且可能損害其利益。黃范章[21]認為,所有制的實現形式多種多樣,界定企業性質應該看占有、使用、運營生產資料的實際主體?！睹穹ǖ洹返?6條將農村集體經濟組織設置為特別法人以實現財產歸屬明確化。經濟利益驅使集體經濟組織成員積極參與集體決議,事務管理則難以實現這一目的[22]。只有農民集體財產權屬明確,才能調動集體成員的積極性,實現真正意義上的集體所有。

雖然《民法典》第60條規定法人以其全部財產獨立承擔民事責任,但《憲法》第10條、《土地管理法》第9條和《民法典》第260條都規定了農村資源性財產的限制。除了國家和農民集體,其他所有民事主體都不得取得或變相取得農村集體土地所有權。同時,農村集體經濟組織的職能具有復合性,一方面承擔了壯大集體經濟、增加村民財產性收入的經濟職能,另一方面承擔了包括村民居住條件的保障和務工、創業失敗后的就業保障[23]的兜底保障職能。農村資源性財產的政治屬性和職能決定了其不能進入市場進行交易,也不能被用于抵押擔保。立法機關或許可以借鑒《農村集體經濟組織示范章程(試行)》第4條對農村資產的分類:資源性資產、經營性資產、非經營性資產和其他資產。非經營性資產具有公益的性質,可依據《民法典》第399條第3款明確的公益設施禁止抵押的規定,將其排除在可責財產范圍之外?！掇r村集體經濟組織示范章程(試行)》第4條規定的其他資產僅作為兜底性表述,代指條文中未出現的財產種類。因此,實質上可作為農村集體經濟組織的可責財產僅限于用于經營的建筑物、機器工具、基礎設施、集體投資興辦的企業及其他無形資產等經營性資產。農村集體經濟組織作為特別法人,它的法律責任應以經營性資產為核心。有學者認為,農村資源性財產的所有權固然不應該被納入可責財產的范圍,但在其上設置的用益物權則無須被排除在責任財產之外[24]。集體所有權天生就是為了設定用益物權而存在[13]。將用益物權歸入責任財產的范圍,有可能會使集體所有權設定的用益物權倒向集體之外的民事主體。長此以往,農村集體經濟組織成員的土地承包經營權等將會被架空和虛置。

(三)農村土地產權制度改革的要求

根據2016年12月26日施行的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的精神,歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格是農村集體土地產權制度改革的目標。2020年4月26日發布的《國務院關于農村集體產權制度改革情況的報告》明確提出,要深入推進農村集體產權改革,增加農民財產性收入。過去的立法和政策把農村集體所有權定義為社會主義公有制的方式,特別強調其在政治上的意義[25]?，F如今,在社會主義市場經濟體制下,要注重農村土地所有權的政治意義,更要考慮其財產利益。若仍停留在過去由“隱身”的農民集體單獨享有所有權的模式,農村集體經濟組織則難以獲得適當的私權權能。習近平總書記指出,農村集體資產產權虛置,經營收益不清,分配不公開,也容易損害農民利益,滋生“微腐敗”[26],因而多次強調探索集體所有制有效實現形式、壯大集體經濟、保護農民利益的重要性。由此可見,我國農村土地產權制度改革的要求包含但不限于:實現歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的目標;增加農民財產性收入;嚴格保證農民利益不受損;把握好領導干部這個“關鍵少數”,遏制“微腐敗”。顯然,農民集體無法實現我國農村土地產權制度改革的目標和要求。農村集體經濟組織具有相應的民事行為能力,彌補了農民集體作為法律主體的不足,在某種程度上減少了舞弊的空間,滿足土地產權制度改革的要求。

五、結語

農村集體經濟組織享有農村土地所有權是實現集體所有制的重要途徑。相比于農民集體,農村集體經濟組織是《民法典》明確的法律主體,具有明確的組織機構,能夠通過決議機關成員大會充分表達自身意志,有將所有者權益平等分配實現的可能。農村集體經濟組織具有在私法層面上代表農民集體行使所有權的能力,可將其理解為農民集體的法人化。農村集體經濟組織與農民集體在私權層面上具有同一性,實質上享有農村土地所有權?！掇r村集體經濟組織法(草案)》應當明確規定農村集體經濟組織享有集體土地所有權,這樣才可以進一步明確產權,增加農民的財產性收入,壯大集體經濟,實現鄉村全面振興。