“雙碳”目標下碳排放權交易市場監管的問題與對策*

鄭鵬程,張妍鈺

(湖南大學 法學院,湖南 長沙 410082)

一 引 言

2020年9月,中國正式提出二氧化碳排放量努力爭取在2030年前達峰,2060年前實現“碳中和”的戰略目標(以下簡稱“雙碳”目標)。正如國家主席習近平在中央財經委員會第九次會議上強調的:實現“雙碳”目標是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革,需要抓鐵有痕的勁頭和切實有效的解決方案。在“雙碳”目標的引導下,碳排放權交易市場作為一種借助市場力量以較低成本減排的環境規制機制備受矚目。我國于2013年開展碳排放權交易試點實踐;2021年全國碳排放權交易市場初步建立,現已形成以總量控制型配額交易為主,自愿減排交易為輔的市場模式,并在實踐層面取得了良好的減排效益。生態環境部于2021年先后頒布了《碳排放權交易管理辦法(試行)》《碳排放權登記管理規則(試行)》和《碳排放權結算管理規則(試行)》,相關立法工作在持續有效推進中,為碳排放權交易市場的發展提供了重要制度保障與前提。

當下,我國碳排放權交易市場的建設任務仍然十分艱巨。既往實踐雖取得了成績,但在配額管理、信息披露、價格調控[1]等方面存在不少問題。碳排放權交易市場并非自發形成的交易市場,而是具有社會效應導向的政策性工具。并且,在現代環境治理體系中,許多問題并非單純的環境或法律問題,其可能涉及政治、經濟、社會、文化等方面。[2]因此,碳排放權交易市場的監管要求高于其他交易市場,亟須政府制定配套規范措施,對碳排放權交易活動進行有效規范、引導、監督和管理,從而使碳排放權交易市場在實現“雙碳”目標進程中發揮更大作用。

本文將立足于既往市場實踐,理順市場監管中政府與市場的關系,分析當前碳排放權交易市場形成的基本環節與流程中存在的監管問題,并結合全國碳排放權交易市場建設與“雙碳”目標的現實需求,探尋優化碳排放權交易市場監管的對策。

二 碳排放權交易市場的特殊性對政府監管能力提出的新要求

科斯提出的產權界定和利用市場規律解決外部性問題的方法是碳排放權交易的理論基礎。[3]為控制污染,戴爾斯進一步提出排污交易市場理論,即在特定條件下,排污權人可依據市場機制確定排污權價格,自愿購買與轉讓排污權。[4]碳排放權交易市場是上述理論在控制二氧化碳排放中的具體實踐,是國家通過立法創設的依靠價格信號指引從而低成本治理環境問題的特殊市場。一般市場的交易及監管規則不能滿足其監管需求,正視碳排放權交易市場的特殊性,有助于厘清市場運作與政府監管的邊界,便于正確處理該市場中政府與市場的關系,有利于政府對市場活動進行科學合理干預與高效監管,促進“雙碳”目標實現進程的推進。

碳排放權交易存在總量控制型交易模式與信用交易模式兩種,我國仍在運行的碳排放權交易試點以及2021年初步建立的全國碳排放權交易市場均是以總量控制型交易為核心,因此本文只討論該交易類型,其他交易類型暫不予分析。

(一)碳排放權交易市場的特殊性——需要加強監管

碳排放權交易市場的特殊性對政府監管能力提出了更高的要求與挑戰,具體體現在如下四個方面:

第一,國家干預性。碳排放權交易市場并非自發形成且具有很強的政策主導性,與一般市場中政府監管的介入僅是對市場失靈時的矯正不同,碳排放權交易市場中政府的監管貫穿始終,交易產品的設計、市場的創建與運行均需要政府的科學而適度干預。

第二,不確定性。與傳統市場交易標的有明確的權利定性不一樣,碳排放權交易市場圍繞碳排放權這一基石形成與運行,但在現行立法中并未明晰碳排放權的法律屬性?！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法(試行)》和《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》,及各試點地區出臺的交易管理辦法中僅陳述其為政府分配給重點排放單位在特定時期內的碳排放配額或者碳排放額度。(1)參見《碳排放權交易管理辦法(試行)》第42條第3款;《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》第33條第2款。這種模糊處理在市場建立初期有規避爭議帶來的效率回報,但隨著市場的擴大及二級市場的開展,權利屬性不清增加了監管障礙并可能引發市場風險。此外,當前碳排放權交易存在法律依據效力不足,框架原則性規定較多的政策性風險,加之配額價格不穩定,導致市場參與主體多對不確定性存在顧慮。

第三,跨部門跨行業性。碳排放權交易市場屬性多樣,不僅關注經濟效益,其運行需統籌考慮“雙碳”目標愿景與經濟發展、環境保護、能源安全及社會穩定各方需求,兼具金融市場、環保能源市場、產權市場等多重特點。[5]

第四,專業性。碳排放權交易市場具有很強的專業性,對監管水平要求高。在交易活動的各層次、各環節均存在信息不對稱,且當配額金融化成為金融衍生品后,交易的專業性及信息不對稱問題將會更明顯。

由此可見,碳排放權交易市場除了具有傳統市場的共性之外,還具有政策市場的特殊性,因此,科學有效且針對性強的政府監管是構建碳排放權交易市場的應有之義。

(二)碳排放權交易市場監管中政府與市場的關系

碳排放權交易監管是政府運用法律、經濟及行政手段對市場主體的碳排放行為、配額交易行為及相關活動的引導、規范、監督與管理。政府與市場的關系是碳排放權交易監管中的核心[6]73,正確處理兩者的關系,也就是劃清政府干預的邊界,利用市場機制助力“雙碳”目標實現的關鍵。

總額限定型碳排放權交易是指政府在一定的區域及時間內確定碳排放總量目標(量化為排放配額),再按照一定的標準將配額分配給控排企業,并允許各控排企業及其他主體在履約期內通過減排或配額交易的方式實現環境目標的機制。有學者認為總額限定的特性表明其仍屬于命令型減排手段,[7]其本質仍然是政府治理環境問題的一種規制手段,承載著應對氣候變化的政策性公共目標,僅是傳統命令控制手段的改良與升級。[8]然而,這種觀點忽略了碳排放權交易市場基于價格信號配置資源的市場機制屬性。一方面,碳排放權交易機制的運轉離不開市場規律的基礎性作用。政府利用市場規律,通過價格與供求關系的引導,使碳排放配額在市場上供不應求,再借助價格信號對控排企業產生減排激勵。[9]同時,控排企業也需借助市場力量判斷減排最低成本決定減排方式,[10]從而實現資源配置的優化,以成本經濟的方式實現環境目標。另一方面,政府對碳排放權交易的監管也離不開市場機制。例如,在引進第三方核查機構對控排企業的排放數據進行核查時,第三方核查機構間也形成了市場競爭關系,實現優勝劣汰。[6]76可見,單純將碳排放權交易市場視為一種命令型減排手段,忽視其市場機制屬性,并不利于政府引導價格機制發揮效用以及對市場相關主體的利益進行保護。

值得注意的是,碳排放權交易市場是政府為應對氣候變化而設立的市場,交易機制的各項核心要素都離不開政府的介入,充分體現了政府的干預。政府設定總量目標,確定交易主體(納入交易體系的控排企業),分配碳排放交易市場的產品(碳排放配額),通過調整總量設定與配額分配方案調整配額的供需狀態影響價格信號的形成,利用激勵與懲罰機制維持排污主體對配額的需求,并對控排企業的排放行為及配額交易行為進行監管。此外,為準確收集排放數據,政府通常會引入第三方核查機構對控排企業自行監測的數據進行核查,實踐中,第三方機構的準入、核查行為標準的確立、對核查機構的獎懲等方面也均由政府把控。由此可見,碳排放權交易既是市場機制,又是環境規制手段,它是市場機制與政府行為有機結合的產物,正確處理市場與政府的關系,是該市場高效減排的關鍵。

黨的二十大報告強調:構建高水平社會主義市場經濟體制,應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用。落實到碳排放權交易市場的法律制度建設中,《碳排放權交易管理暫行辦法》第一條與第四條明確規定:充分發揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用并加強對溫室氣體排放的控制和管理,堅持政府引導與市場運作相結合。申言之,政府的公信力與強制力是治理市場失靈的有力保障,但監管的方式與干預手段也十分重要。過分嚴格的干預會導致市場失去活力,市場機制失去功效。因此,政府既要尊重市場規律、利用市場力量配置資源,又要對碳排放權交易流程中的各個環節進行合理引導與嚴格監管,既需避免政府干預過多,又需警惕政府監管不到位。在履行對碳排放權交易監管職能時,政府必須立足且服務于市場的基礎經濟關系,尊重市場機制對配額等減排資源的配置與調節作用,構建科學的碳排放權法律交易體系,對各交易環節進行設計與規定,明確政府行為的具體規范與程序,設定政府權力行使的邊界,依法加強對溫室氣體排放及配額交易行為的監督并及時發現懲罰違法行為,利用價格調控、提供減排激勵等方式引導、服務、促進市場的發展。

三 碳排放權交易市場監管中亟待解決的問題

健全的碳排放權交易監管機制是一個有機的系統,它以市場機制為載體,以法律制度為保障,以排放行為與排放交易為監管對象,兼顧經濟發展目標與環境公共效益?；谔寂欧艡嘟灰资袌龅奶厥庑?該市場機制的有效運作需要滿足兩個至關重要的條件:一是精確的碳排放監管數據,二是完善的市場機制。[11]目前,我國碳排放權交易市場仍處于起步階段,碳排放交易監管缺乏國家層面立法,碳排放權交易制度穩定性與透明性不足。[12]政府對排放行為與排放交易監管暴露的如下幾個方面的問題亟待解決。

(一)碳排放數據的準確性與真實性問題

如何獲取真實可靠的排放數據是我國碳排放權交易監管中遇到的一大難題。早在碳排放權交易試點時期,各試點市場就曾出現過控排企業為履約虛構送檢樣本、編造排放數據等行為。在全國碳排放權交易市場啟動后,排放數據造假事件仍然屢見不鮮。2021年7月,全國碳排放權交易市場首例數據造假案件曝光;2022年,生態環境部披露中碳能投、中創碳投、青島希諾、遼寧東煤4家重點機構碳排放數據造假的行為,具體表現為虛假捏造排放數據、篡改偽造檢測報告、報告結論失真等問題(2)參見“生態環境部公開中碳能投等機構碳排放報告數據弄虛作假等典型問題案例”https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml。。截至2022年10月,全國共查處自動監測數據弄虛作假案件269起,合計罰款2000余萬元。[13]

高質量排放數據的重要性不言而喻,不準確的碳排放數據可直接導致碳排放配額總量設置以及配額分配方案的不合理,進而影響控排企業的減排策略與交易動力,最終影響“雙碳”目標的實現。黨的二十大報告中專門提出“完善碳排放統計核算制度,健全碳排放權市場交易制度”的要求。雖然我國早已開展碳排放數據的MRV(3)MRV是monitoring(監測)、reporting(報告)與verification(核查)的縮寫。體系建設,即碳排放數據的收集由控排企業自主監測與報告,再由主管部門組織開展對報告的核查,核查結果作為控排企業配額清繳的依據,控排企業與主管部門均可委托第三方核查機構對數據進行核查,但監督引導控排企業進行自行監測、如實報送數據以及保障第三方核查機構嚴格核查監督的機制并不完善。自動監測數據失真暴露出目前我國碳排放數據監測和收集過程中必須面對和解決的問題:

問題一:碳排放精確監測的技術難度大、成本高。相對于常規污染物監測,碳排放數據監測技術對數據精準度要求更高。在溫室氣體濃度監測方面,以WMO組建的GAW監測網為例,其對監測背景氣體的可比性要求為0.1ppm,而二氧化碳在環境中的實際濃度高達400ppm。也就是說,兩套監測系統間結果差異要低于萬分之二點五(4)參見“碳市場來了!碳監測怎么做”https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210729/1166644.shtml。。據業內人士的介紹,溫室氣體排放監測是目前環境數據監測中對精準度要求最高的項目之一。

除技術難度大之外,碳排放精準監測需耗費高額成本。目前,排放數據的收集一般有兩種方法:一是直接測量,二是根據排放因子估算。前者準確度高、自動化程度強且更利于與監管部門的監控設備聯網,但這種方式的監測成本與監測技術的復雜程度非常高。比如,二氧化碳的標志物同位素碳-14,不僅穩定性欠缺且濃度極低。監測中應采用加速器質譜等大型儀器,并在實際監測中及時調整采樣方式,這需要充足的經費、技術、人員和場地保障。盡管第二種監測方式相對便捷且成本較低,但所收集數據的真實性難以得到保障。所以,不論是控排企業還是政府監管部門,在選擇數據監測策略時,均不得不因為成本問題而對監測手段進行取舍,在成本效益與數據真實之間尋求平衡。

問題二:MRV管理制度不健全且政府監管能力不足,導致數據采集質量參差不齊。目前,我國獲取準確碳排放數據的基石——MRV制度缺乏統一性,影響數據收集的精準度。雖然《中華人民共和國環境保護法》《碳排放權交易管理辦法(試行)》《工業企業溫室氣體排放核算和報告通則》(國家標準公告2015年第36號)對環境監測制度作出了基本規定,但相關規定仍比較籠統、可操作性不強、立法層級較低,有些制度甚至存在明顯沖突。比如,《工業企業溫室氣體排放核算和報告通則》中已經統一溫室氣體排放核算標準與方法,但在《碳排放權交易管理辦法(試行)》第25條中規定,“重點排放單位應當根據生態環境部制定的溫室氣體排放核算與報告技術規范,編制該單位上一年度的溫室氣體排放報告”。核算標準與方法的沖突使得在具體排放數據監測過程中相關工作的開展無所適從。再比如,為增加溫室氣體核算精準度,我國排放數據核算體系采用一行業一指南形式。2013年,我國發布第一批《行業溫室氣體核算指南》(以下簡稱《核算指南》),隨后在2014年、2015年又陸續發布了兩批次共24個行業的《核算指南》。然而,由多機構獨立編撰的各《核算指南》在具體計算方式上存在差異,導致在適用過程中存在沖突與矛盾,最終影響排放數據計算的精準度。比方說,當涉及其他行業產品生產的公共排放部分,對于應采取合并計算還是拆分計算,合并計算與拆分計算時又應如何合并與拆分欠缺統一標準。

在監管能力方面,雖然我國已經投入大量資金建設排放監測網絡,但監管部門碳排放核查能力仍不足,很難準確判斷企業報告的排放數據是否準確真實。加之排放數據監測具有瞬間性與無痕性的特點,對含碳量數據無法實現連續監測。因此,排放過程監測始終是監管難題。即使監管部門發現排放數據造假的線索,也很難鎖定證據。且隨著技術的進步,違法行為也會因為有更多的規避手段而更加隱蔽。以遼寧省生態環境廳公布的《遼寧省第六批生態環境執法典型案例(自動監控領域)》為例,執法人員通過自動監控預警平臺發現某熱力公司的排放數據與用電情況不符。根據這一線索,執法人員迅速對該公司廠區進行突擊檢查,調取監控錄像、查驗廠房,但均未發現異樣。后經各地抽調執法骨干成立專班,采取多方聯動,咨詢業內專家開展“線上+線下”一體化精準執法行動,啟用無人機等新型偵查技術,在經多達26次的現場查驗后,才最終鎖定該企業對排放監測設備的含氧量、空氣系數等參數進行了修改,掌握了其偽造、篡改自動監控數據的證據,可見,排放數據監測對監管部門碳排放核查能力的要求之高。

值得注意的是,現行相關立法設定的法律責任不管是行政責任,還是刑事責任,都不足以對數據造假行為構成震懾。譬如,《大氣污染防治法》第100條對違規監測行為所設定的罰款是2萬元以上20萬元以下;《刑法》第338條雖然規定了污染環境罪,但是碳排放損害的隱匿性、長期性、復雜性導致污染行為與損害結果之間的因果關系難以證明。

問題三:現實中控排企業、第三方核查機構均有數據造假的動因。出于趨利避害的理性經濟人心理,且控排企業報送后經核查的數據可作為配額清繳依據,剩余配額出售的盈利誘使控排企業少報、不報、瞞報排放數據,控排企業通常會通過衡量成本與收益選擇自身成本效益最大化的監測方式與策略。加上控排企業抱有躲避核查的僥幸心理及自我報送方式所創造的便利操作空間,所以排放數據造假的情況時有發生。此外,第三方核查機構為爭取和維持業務,也有可能“配合”控排企業排放數據造假,即使沒有與控排企業“同流合污”,也有可能為節省運營成本而縮減核查隊伍、減少核查頻次、不嚴格核查。

(二)碳排放權交易配額管理問題

如前所述,碳排放權交易市場的特殊性之一在于交易產品——配額由政府設計。在配額進入二級市場流通前,監管部門需要完成配額的總量設定,并將配額初始分配給控排企業。也就是說,一級市場所涉及的配額管控是政府管理角色的體現,旨在引導虛擬市場產生基礎經濟關系。

然而,雖然配額管理在碳排放交易監管中非常重要,但既往管理中依然存在法律制度建設不足,配額總量與分配主體不清、分配不公等阻礙市場效率發揮的問題?！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法(試行)》是“雙碳”目標提出之后首部在國家層面上針對碳排放管理的立法,但作為部門規章,不僅其法律位階較低,而且內容較為原則,操作性不強。

其一,關于配額總量確定與分配主體,《碳排放權交易管理辦法(試行)》第6條明確規定“省級生態環境主管部門負責在本行政區域內組織開展碳排放配額分配和清繳、溫室氣體排放報告的核查等相關活動,并進行監督管理”,然而,在試點省市的各“辦法”中,省市發展和改革委員會已經被確定為本省碳排放權管理的主管部門。由于作為地方政府規章的“辦法”與作為部門規章的《碳排放權交易管理辦法(試行)》之間并沒有上下位階關系,實踐中相關部門能否積極協調、有效配合很難保證。

其二,關于總量設定,《碳排放權交易管理辦法(試行)》第14條明確規定,生態環境部應綜合考慮經濟增長、產業結構、能源結構、大氣污染物排放等因素制定總量設定方案。上述因素不僅各自內在含義難以確定,而且在總量設定方案中的權重也不明確?？刹僮餍圆粡姷囊巹t,加上不確定的減排效果,極易影響碳排放權交易機制的有效性,進而減緩“雙碳”目標的實現進程。

其三,覆蓋范圍過窄。2021年,全國碳市場開市時的覆蓋范圍僅涵蓋發電行業。作為虛擬產品市場,當市場參與主體較少導致交易量有限時,減排資源就很難在盡可能多的主體之間流轉從而達到資源優化配置的效果,由此可能對市場的存續和發展造成沖擊。該謹慎之舉有滿足利益集團接受度的考量,但不能由此忽視邊際效應,況且過小的覆蓋范圍可能導致產業間的被動轉移引發經濟市場的紊亂。[14]

其四,配額分配方式及標準不統一。試點省市有的采取無償分配方式,有的則采取無償分配與有償分配相結合的方式。雖存在差異,可因大部分省市均采取無償分配,所以分配方式的實質區別并不大。而問題在于,配額確定標準各地差異較大,如北京與重慶根據“祖父原則”發放,而上海、廣東、深圳與天津根據“基準線原則”發放,湖北則是綜合以上兩種標準。上述差異不僅向全國統一碳市場的建設提出了挑戰,同時也忽略了區域公平與個體公平,有損控排企業的減排積極性,不利于配額交易的跨區域聯通。

(三)碳排放權交易配額的價格干預問題

碳排放權交易市場,除需要維護正常交易秩序、保障公平交易之外,面臨的主要挑戰還有如何以明確的價格信號促進市場積極穩健發展。我國尚處于碳排放權交易市場建立初期,配額價格尚不穩定,配額交易價格波動幅度大。例如,深圳市的配額價格從2014年的61.90元/噸跌至2022年的16.23元/噸,廣東省的配額價格從2014年的53.28元/噸跌至2021年的16.23元/噸之后再漲至2022年的77.70元/噸。全國碳排放權交易市場自2021年7月16日啟動上線交易以來,最高成交價61.60元/噸,最低成交價51.71元/噸。波動的配額價格導致參與主體無法對市場做出理性預判,故而影響交易信心,由此,市場主體更傾向于將配額留存用以日后清繳。雖然留存清繳也是履行減排義務的方式之一,但如果大部分污染主體都不參與交易,那么利用供求關系配置資源達到減排目的的初衷就無法實現,與利用行政手段減排就沒有本質區別。出現上述困境的主要原因如下:

第一,配額供應不合理導致碳價波動。二級市場配額價格的波動與一級市場的配額管理緊密相關?？偭靠刂菩徒灰字贫缺旧砭褪墙柚茖W嚴格的總額設定制造配額的稀缺性。一旦總額設定不合理,價格工具就不能發揮作用。過于寬松的配額總量設定幾乎是所有碳排放權交易市場建立初期的通病,我國也不例外。雖然我國試點市場的總量政策由最初的寬松逐步收緊,但總體上總量仍偏寬松。

第二,缺乏有效的價格調節機制。只要是市場,就有可能面對交易信息不對稱、交易價格波動、市場壟斷等“市場失靈”問題。非自發形成的碳排放權交易市場,還需面對由配額總量設定及分配方案、交易主體覆蓋面等制度設計帶來的影響。例如,歐盟碳排放權交易市場長期經歷著配額分配過剩所帶來的負面影響,這種特殊的市場失靈難以借助市場自身力量克服,致使其配額價格從2008年的30歐元/噸高位暴跌至2016年的4歐元/噸。目前,我國各試點采取預留配額的方式,以應對碳價過高的情況。即當配額價格高于一定水平時,政府將事前預留的配額投放市場,以調整供需的方式平抑配額價格。但是,當面對過低的價格時,政府的干預手段就略顯乏力。與相對成熟的歐盟碳排放權交易市場相比,我國缺乏從價格視角出發的配額存儲和借貸等更加靈活的干預手段。對于規模較小的試點市場而言現行干預手段或尚且可行,但未必能滿足逐步建立的全國碳市場。

第三,政府調控配額價格的法律依據不夠明確。碳排放權交易依賴市場但又不能完全放任由市場來決定其價格,必須借助政府“有形之手”調控價格。目前,我國政府調控配額價格的法律依據并不充分,法律屬性存在爭議,因此,作為政府規范價格行為的基本法律《中華人民共和國價格法》能否適用于配額價格的調控仍有待商榷。此外,各試點地區雖已意識到政府調控碳價的重要性,但是試點地區的規范性文件法律位階低、效力弱,含糊且過于原則的規定在實踐中難以達到穩定價格、促進市場發展的效果。在現有的主要法律規范中,《碳排放權交易管理辦法(試行)》對此未有涉及,《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》中雖然規定了市場調節內容,但對于政府調節行為應當如何構建與實施未作出清晰規定,即無詳細的操作規則和辦法。

四 碳排放權交易市場監管問題的完善對策

如前所述,碳排放權交易監管首先需要解決配額的產生與分配問題,在初級市場建立完成的基礎上,再對市場的配額交易行為進行秩序監管和價格調控。換言之,碳排放權交易監管首先應聚焦于如何收集準確的排放數據,以真實的排放信息確?？偭吭O定的合理及配額分配的公平,進而維護配額市場的公平交易,及時制止違法行為,通過價格調控保障市場機制的良好運作達到環境目標。因此,碳排放權交易市場的監管過程,既需要警惕政府權力過度干預,又需要避免政府監管行為的缺失。只有借助“有形之手”建立市場,并對排放行為與交易行為進行監督管理,再通過“無形之手”產生資源配置的效應,才能促進碳排放權交易市場的健康穩定發展,最終實現環境效益助力“雙碳”目標的實現。下文將對如何完善上述環節中的監管問題進行分別論述。

(一)健全科學合理的數據監測、報告與核查體系

為保障排放數據的真實與可靠,確保碳排放權交易活動的正常開展與減排目標的最終實現,應提升MRV體系的監督與管理能力,具體可從以下幾個方面加強:

第一,制定國家層面相關立法,規范MRV體系各環節的運行。為獲得真實準確的排放信息,應加快推動相關高位立法進程,同時各試點省市可根據國家規定結合當地實際情況,制定嚴于上位法的地方立法。以法律形式明確MRV體系中監管主體的責任義務、具體工作流程,規范監測、報告、核查流程中各環節的技術標準。制定《企業自主監測報告管理辦法》《第三方核查機構管理辦法》等配套細則,搭建從監測方法選擇、監測計劃制定、企業內部數據管控復核、排放報告的提交與確定到審查第三方核查機構資質、核查工作程序、核查協議簽訂、核查標準制定的制度體系,加強對排放主體與第三方核查機構兩方面行為的監管,有效對測量、報告、核查行為進行規范和約束。

第二,加強對排放數據造假的懲罰力度。違法成本與兩個因素密切相關,一是違法行為被查處的可能性,二是對違法行為的處罰力度。[15]在通過加強對測量、報告、核查行為的依法監管,提高違法行為被發現概率的基礎上,加強對數據造假行為的懲罰力度,可對控排企業的數據造假行為產生震懾作用。作為理性經濟人,警告、罰款等行政處罰可減弱控排企業的數據違法動機,但在應對惡劣的數據造假行為時,應利用刑法更強的震懾性,預防違法行為造成嚴重后果。值得注意的是,由于數據造假行為隱蔽,因果關系認定困難,實踐中定罪難度大,因此,在污染環境罪認定方面,我國刑事立法應借鑒日本環境刑法中的因果關系推定規則確定應承擔因果關系證明責任的單位或個人,以便對污染源自動監測數據造假行為適用污染環境罪。[16]

第三,確保第三方核查機構的獨立性、專業性和權威性。制定和統一第三方核查機構的準入監管,構建全國統一的核查服務市場,對符合標準的機構授予核查資質。政府應本著公平、公正、公開的原則,采取公開招標或者核查機構定期輪崗的選任方式避免政府監管部門對核查結果的影響;同時,應建立核查機構的行業自律組織,定期開展崗位培訓與交流,組織開展對機構及其工作人員的考核評級,持續提升核查機構的專業水平。

第四,提升碳排放精確監測的技術,提高政府核查能力。真實排放數據的獲取依賴于技術與人才,因此應進一步優化現有數據監測技術,充分利用人工智能、云計算、大數據等數字科技,綜合提高數據獲取能力。同時,由于排放數據監管工作具有長期性與艱巨性,政府應定期開展專業能力培訓以提升相關業務能力,加強監管隊伍建設,培養精通MRV技術與清晰掌握MRV管理制度的專業人才。

(二)優化配額管理

配額總量的設定與分配是碳排放權交易市場的關鍵環節。為優化碳排放配額的監管,我國應針對碳配額管理領域制定高位立法并做好與相關法律制度的銜接工作,明確碳排放配額的法律屬性,規范配額管理的主體、程序、相關權利義務關系,以整體性制度為指導,對全國范圍內碳排放配額的總量確定與配額分配進行統一指導和管理。

第一,應建立分工合作、權責明確的配額管理機制。由于配額總量的確定需要多部門的參與和精確的計算,所以相關立法不僅需要對“經濟增長、產業調整、能源結構優化、大氣污染物排放協同控制”等內容進行釋明與細化,使其具有可操作性,同時也需要對生態環保、發改、財政、市場監管等部門的權責與分工進行明確,避免實踐中推諉與爭權現象的發生。

第二,應逐步從相對總量控制過渡為絕對總量控制,擴大覆蓋范圍。歐盟于2005年啟動歐盟碳排放權交易體系(EU ETS),在經歷了三個階段的發展之后,現其已成為世界范圍內最為成功的碳排放權交易制度之一。歐盟在市場建立的第一與第二階段并未設定絕對總量控制目標,第一階段僅涵蓋10000個排放源。從第三階段開始,歐盟制定全新方案,設定歐盟層面的絕對總量控制目標且以線性方式逐年遞減,并擴大對排放行業的覆蓋。與第一、第二階段相比,第三階段的減排成績更大,除了擁有更成熟的市場與經驗之外,總量控制的絕對收緊確保了配額的稀缺性,這是成功引導市場減排效果發揮的關鍵所在。此外,行業覆蓋面的擴大增加了主體的多元性,也緩解了其在第一、第二階段市場流動性不足的問題,增加了市場資源配置的效力?！半p碳”目標對我國的減排提出了更高的要求,因此,為確保減排效果的確定性,我國應借鑒歐盟實踐經驗,在全面結合我國各地區、行業經濟與碳市場發展現狀的基礎上,逐步擴大行業覆蓋范圍,逐步由相對總量控制目標過渡至絕對總量控制。

第三,應注重配額管理的實質公平。我國存在經濟規模、人口數量、產業能源結構的省市發展差異,經濟水平落后地區未來對經濟發展的追趕需求可能導致其對排放配額需求大幅增加,面臨著經濟增長與減排任務的雙重壓力。首先,為保證區域公平,我國應制定一套公平的省級碳排放配額分配方案,給予經濟欠發達且減排壓力較大的地區以緩沖期和傾斜性分配。[17]其次,雖然現行無償發放模式在試點與全國市場并存階段確有其必要性,但也需要注意免費發放確定標準不同而引發的不公平現象。一方面,為避免地方保護與行業間分配不公,應逐步統一全國配額總量確定與分配標準,另一方面,為避免引發“鞭打快?！薄岸辔廴径嗟谩钡牟还F象,應在使用“祖父原則”時充分考慮企業的減排努力,并逐漸摒棄“祖父原則”,采用基準制分配標準;同時,為兼顧公平,還需考慮對行業新增企業的配額分配問題。最后,為保證市場機制作用的發揮,減少政府尋租問題的發生,應逐步提高配額的有償分配比例,[18]充分體現“排污者”付費的原則,具體制定可操作的細則,明確配額出售收入的使用途徑,設置規則防止強勢企業通過有償購買方式形成壟斷地位。

(三)健全碳排放權交易配額的價格干預機制

如前所述,碳排放權交易市場的有效資源配置建立在有效運行的市場機制之上。我國碳市場尚處于發展初期,在價格干預機制的構建與實施方面經驗不足。他山之石可以攻玉,歐盟碳排放權交易市場的實踐為我國帶來了一些啟示:

其一,政府依法調控碳價的必要性。碳排放權交易市場遵循市場供求影響價格的一般規律,市場優化配置資源依賴市場機制的良好運行,依靠長期穩定的價格信號引導,如此,市場交易主體才能選擇最經濟的方式實現減排目標。EU ETS的實踐表明,特殊的“市場失靈”無法通過市場自身矯正,必須借助政府“有形的手”通過價格調整措施對配額價格進行偏向性引導,最終再通過“無形的手”產生價格的合理回歸。所以,為確保政府調控碳價行為的開展,國家應制定相關法律法規改善目前相關立法缺位現狀,使得政府干預配額價格的行為具有充分法律依據。

然而,受信息的有限性、部門利益的局限性以及決策成本受益比較等因素的影響,政府失靈問題也可能出現。[19]所以,政府的任何碳價調控行為僅限于在法律框架下開展,并需嚴格堅持以市場為基礎,以恢復市場價格調節機制為目的,在法律框架下充分保護市場主體的利益,規范權力行使程序,避免對市場的隨意干預與過度規制,綜合利用經濟、法律與行政手段對價格進行科學、適時、有限、有效地引導;同時,EU ETS的經驗表明,為應對市場波動需及時回應的特殊情況,政府靈活調整與市場穩定預期之間存在著天然矛盾,這向法律制度的科學構建提出挑戰。一方面,法律在制定過程中應預留相關的靈活空間與柔性機制,允許政府適時行使自由裁量權,避免法律的僵化與滯后影響市場的及時調整。另一方面,在法律的制定過程中也應當盡可能細化碳價調控行為實施的情形、方式、程序,提高具體操作性的同時減少靈活機制所產生的不確定性。

其二,綜合使用多元的碳價調控方式。不合理的制度設計、國際市場中化石燃料的價格波動、宏觀經濟變化等因素都會引起配額價格的波動。政府應當根據實際情況,組合使用多樣化調控工具以應對不同原因造成的不同市場波動情形?？偭靠刂菩徒灰资且詳盗靠刂茷槭侄蔚沫h境工具,影響供求關系或直接對價格進行干預都可達到碳價調控的目的。[20]因此,碳價調控可從數量調整與價格干預兩方面出發。配額的數量調整指政府直接設定配額總量的事前與事后調整機制,回購或賣出部分配額。為穩定碳價,政府應建立碳排放總量設定的事前與事后調整機制,判斷市場是否出現配額過?；蛘哌^于不足的情形,根據立法中列明的適用標準與程序,基于法律授權,通過調整碳減排目標、延遲或撤銷部分配額發放的方式直接調整排放限額。例如,歐盟委員會通過修改《拍賣條例》,將本該于2014-2016年拍賣的9億配額延遲至2019-2020年拍賣。[6]197此外,當配額價格發生重大波動時,政府應充當理性經濟人角色,在不改變碳排放總量設定的情形之下暫時回購或投放配額來調整市場供給以調整配額價格。需特別強調的是,為保障交易機制的穩定性與可預期性,必須對配額的拋售與回購制定詳細的操作細則與辦法。

其三,除了從產品數量上對市場供求關系進行干預,政府也可以通過對配額價格進行直接干預。比如,通過設定最高與最低限價、價格波動區間來限制價格的波動幅度實現穩定碳價的目的。然而,直接干預配額價格有行政手段取代市場規律之嫌,其適用應十分謹慎,僅應在碳價波動十分異常的緊急情形下與其他價格干預手段綜合使用,并且需避免政府直接定價,在尊重市場規律的前提之下依法設定配額價格浮動區間。

此外,配額存儲與借貸機制應作為時空調節型工具。該工具雖不及市場整體性價格調整的效率,但也可達到調整供求穩定市場的溫和效果。配額存儲是指污染企業將履約剩余的配額存入企業賬戶,借貸機制則是提前支取下一履約周期的配額用于本期清繳。存儲與借用機制提高了配額的流動性與靈活性,便于企業避免市場波動不穩定時產生的風險,企業亦根據市場的供需情況自主規劃配額使用方式,起到穩定碳價的作用,但實踐中,需設定存儲與借用的比例與期限,警惕透支或屯儲現象影響減排效果的最終達成。

五 結 語

“雙碳”目標是中國向世界做出的莊嚴承諾,也是踐行綠色發展觀的核心內容與要求。黨的二十大報告中,再次強調了我國的“雙碳”目標,表示要積極穩妥地推進“碳達峰碳中和”,并且從健全碳排放權交易市場方面做了整體部署。

碳排放權交易監管體系的建設是生態文明法治建設的重要組成部分,和共同富裕密不可分。[21]由于碳排放權交易市場不同于一般市場,具有國家干預性、不確定性、跨部門跨行業性與專業性,除具有傳統市場的共性之外,還具有政策市場的特殊性。因此,政府應當在法律制度的框架下提高政府監管效能,做好碳排放權交易市場的引導者、監督者與管理者,對于市場失靈的現象進行有效率、有限制的調整,同時最大限度避免政府失靈情況的發生,以保障碳排放權交易市場的良好運行,最終助力“雙碳”目標的穩步實現。