國際航空碳減排的路徑選擇與中國應對

李 磊

（中國民航管理干部學院 法學系，北京 100102）

一、問題的提出

國際民用航空組織（ICAO）第41 屆大會通過了一項決議，即2050 年國際航空實現凈零碳排放的長期全球理想目標（以下簡稱“2050 年凈零碳目標”）①。在此屆大會召開前，為了減少國際航空碳減排爭議、協調成員國行動，ICAO 于2022 年7 月19 日至22 日在蒙特利爾總部召開了國際航空二氧化碳減排長期理想目標（HLM-LTAG）可行性分析高級別會議。圍繞ICAO 第40 屆大會的授權內容以及長期理想目標可行性，與會成員國展開了激烈討論。最終，會議表示，為實現《巴黎協定》1.5 ℃的溫控目標，鼓勵ICAO 及其成員國與相關國際組織合作，力爭實現2050 年凈零碳目標。同時，該會議文件認為，由于不同國家在發展水平、航空市場成熟度、國際航空業可持續發展、應對氣候變化的能力、國家航空運輸優先事項等方面存在差異，ICAO 成員國可以根據本國能力自主決定貢獻程度②。在討論國際航空碳減排長期理想目標時，廣大發展中國家認為，應當落實《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）所確立的共同但有區別的責任及公平責任，發達國家要率先減排，向發展中國家提供技術和資金援助③。巴西、中國、印度、俄羅斯等發展中的航空大國認為，國際航空碳減排不應當設置集體目標，而是應遵循《巴黎協定》所確定的國家自主貢獻路徑，發達國家繼續履行其在《公約》規定下義務向發展中國家提供資金、技術轉讓和能力建設支持④。雖然長期理想目標飽受爭議，但是高級別會議仍以會議摘要形式表明：“鼓勵ICAO 及其成員國共同攜手，力爭到2050 年實現國際航空凈零碳排放的長期全球理想目標?！雹葸@也為ICAO 第41 屆大會通過2050 年凈零碳目標打下了基礎。

關于國際航空2050 年凈零碳目標的爭議，實質上反映了國際航空碳減排的路線之爭。爭論的焦點在于，是堅持《巴黎協定》所確定的國家自主貢獻模式，還是堅持以集體目標為導向，以規則標準為約束手段的“自上而下”的模式。綜合來看，ICAO 的碳減排措施大致包括四個方面：一是在大會上通過了具有引領性質的集體減排目標；二是推廣以可持續航空燃料為代表的低碳燃料；三是建立國際航空碳減排和抵消計劃以實現市場機制減排；四是以國際標準、技術手段和推薦性措施，保障國際航空減排方向、進度符合既定目標。通過一系列制度構建，ICAO 已經基本建立了“自上而下”推動國際航空減排的模式、路徑，2050 年凈零碳目標的提出是此路徑形成的標志性事件?？梢哉f，ICAO 已經走在了“自上而下”碳減排路徑的前列。

ICAO 推動“自上而下”減排模式主要是基于兩個基本現實：其一，從溫室氣體排放總量上來看，2019 年國際航空溫室氣體排放量約占交通領域溫室氣體排放總量的7%，交通運輸行業溫室氣體排放量約占全球溫室氣體排放總量的15%；從溫室氣體中二氧化碳的排放量來看，交通運輸行業二氧化碳排放量約占全球能源相關二氧化碳排放總量的23%[1]。以此推算，國際航空在全球溫室氣體排放總量中的占比非常低，遠遠低于公路、海運的溫室氣體排放量。而且，航空業由于存在嚴重依賴化石能源、安全要求高、投資周期長等問題，一直屬于難脫碳行業。其二，民用航空業，尤其是國際航空運輸，具有組織機構單一、降碳減碳技術相對成熟、制造商和航空運輸企業相對集中等特點，所以ICAO 具備加速國際航空脫碳進程的技術和現實基礎。對國際航空運輸業現狀的認識不同，也影響了各個國家和地區、國際組織的路徑選擇。

二、國家自主貢獻模式的歷史發展與制度內容

（一）《公約》明確目標和原則

在1992 年召開的聯合國環境與發展會議上，與會的190 多個國家通過了《公約》，1994 年3 月21 日《公約》生效⑥?！豆s》是國際氣候治理的基礎性法律文件，確定了全球氣候治理的目標，即控制大氣中溫室氣體的增加，使大氣中溫室氣體的含量保持在不會引起氣候系統發生嚴重變暖的水平，使人類能以可持續的方式發展?！豆s》同時明確了共同但有區別的責任、各自的能力、可持續發展等氣候治理的原則。在明確氣候治理的目標和原則時，《公約》為了盡可能減少分歧，最大程度凝聚共識，為絕大多數國家參加《公約》提供條件，沒有規定氣候治理的具體路徑，也沒有規定締約國的國際義務[2]。不過，在《公約》初建階段，覆蓋全面協調各方的氣候治理機制還非常模糊。受《公約》影響，許多國際組織意識到環境保護的重要性，把氣候治理作為自身重要職能，開始嘗試建立本領域的氣候治理機制。國際組織所構建的氣候治理體制雖然在具體制度、組織機構、政策執行等方面與《公約》存在諸多差別，但都遵循《公約》的基本原則和目標，而且在具體領域形成的氣候治理體系具有靈活性，更能適應行業發展情況，具有無可比擬的制度優勢[3]。由于《公約》沒有為締約國設置量化的國際義務和承諾目標，因此，在第一次締約方（COP1，以下歷屆締約方大會稱為“COPn”）大會上，締約國認為應當通過減排義務和履約時間表[4]。此時，國際社會依然沒有清晰明確的氣候治理路徑和模式?！豆s》沒有明確具體義務的做法實現了最大程度凝聚共識的效果，卻也為《京都議定書》和《巴黎協定》探索不同的氣候治理模式埋下了伏筆。

（二）《京都議定書》基本宣布“自上而下”模式的失敗

經過多輪談判，1997 年在日本京都召開的COP3會議通過了《京都議定書》?！毒┒甲h定書》朝著落實《公約》的方向邁出了一大步，確定發達國家、經濟轉型國家及歐盟在承諾期限內⑦量化有約束力的減排目標⑧。同時，根據COP1 通過的“柏林授權”內容，《京都議定書》不為發展中國家新增除《公約》義務外的新義務[5]。在構建全球氣候治理體系方面，《京都議定書》的一項重要的貢獻是建立以碳排放權交易為基礎的市場機制，具體包括國際排放交易、清潔發展機制（CDM）、共同執行（JI）。

《京都議定書》試圖建立“自上而下”的減排機制，量化發達國家、經濟轉型國家的減排義務，以此來推動降碳減碳進程。由于締約國擔心履行減排承諾會對本國經濟產生實質性影響，《京都議定書》于2000 年12 月陷入停頓，2001 年美國作為全世界最大的溫室氣體排放國公然撤回了履行《京都議定書》的承諾[6]，極大地改變了《京都議定書》的履約情況[7]，使得《京都議定書》在第一個履約期限屆滿后幾乎陷入停滯⑨。

（三）《巴黎協定》確定國家自主貢獻模式

《京都議定書》的失敗，讓世界各國認識到依靠強制的量化履約目標，不僅難以推動全球氣候治理，還會導致發達國家與發展中國家之間的分歧加劇。在此背景下，探索新的氣候治理路徑成為各國共識。

2011 年，COP17 通過了一項重要成果，即締約方決定不遲于2015 年通過一項具有普遍效力的氣候變化法律協議[8]。2015 年，COP21 最終達成《巴黎協定》?！栋屠鑵f定》改變了《京都議定書》設置國際義務性質的量化減排目標的做法，要求各國自主做出承諾并逐步強化承諾，這也為應對全球氣候變化指明了新方向。

《巴黎協定》的具體實施措施主要包括三個方面：

第一，設置了全球溫控目標?！栋屠鑵f定》明確，努力將21 世紀全球氣溫升高值限制在工業化前水平以上2 ℃之內，同時積極探索將升溫值限制在1.5 ℃以內的方法?！栋屠鑵f定》確定的全球溫控目標，也是ICAO 提出2050 年凈零碳目標的國際法基礎和評估推算基礎⑩。

第二，明確以國家自主貢獻模式推進全球氣候治理?！栋屠鑵f定》沒有規定各國應當如何減排以及具體應減排多少，一旦各國正式加入《巴黎協定》，就需要根據最新科學成果對減排目標的類型和嚴格程度提出政治目標?！栋屠鑵f定》也明確，各國可以根據國家能力、發展水平和歷史排放情況來確定減排目標。這種模式被稱為國家自主貢獻?。在ICAO第41 屆大會上，以中國、俄羅斯、印度和巴西為代表的發展中國家主張，ICAO 應當按照《巴黎協定》確定的國家自主貢獻路徑來推動航空領域的碳減排?。

第三，規定透明措施，確保國家自主貢獻目標的執行?！栋屠鑵f定》規定了一系列透明措施，用于監測、核查和公開締約國減排目標的執行情況。在透明機制要求下，各國需要報告減排溫室氣體清單以及相對應目標的執行情況，以便開展評估。在此基礎上，各國還需要每5 年提出更加嚴格的減排自主貢獻目標，以減少全球減排。各國還需要參與全球盤點，以衡量實現《巴黎協定》長期目標的進展。為了落實共同但有區別的責任原則，發達國家必須向發展中國家提供資金、能力建設援助，幫助發展中國家實現減排目標。目前，ICAO 充分借鑒了《巴黎協定》的透明舉措，以促進國際航空減排目標的實現。但是，在發達國家履行援助義務方面卻始終未能取得實質性進展。原因在于，發達國家認為其在法律上沒有為發展中國家提供援助的國際義務[9]。這顯然曲解了自《公約》至《巴黎協定》一直貫徹的共同但有區別的責任及公平原則的內涵。

三、ICAO“自上而下”減排路徑的授權基礎與實施機制

（一）《京都議定書》為ICAO 提供授權基礎

1997 年12 月，《京都議定書》第2.2 條，呼吁發達國家和經濟轉型國家，應當通過ICAO 來限制或減少“航空燃油”所產生的《蒙特利爾公約》未予管制的溫室氣體的排放?！毒┒甲h定書》實際上對“航空燃油”產生的溫室氣體采取了不同的解決方式，即國際航空運輸產生的溫室氣體通過ICAO 的機制限制或減少排放，國內航空運輸產生的溫室氣體則由《京都議定書》機制限制或減少排放??！毒┒甲h定書》對國際航空運輸采取不同處理方式的主要原因在于，國際航空運輸具有跨國境、流動性強、難以適用國別減排規則等特點，單純依靠國別來劃分義務很難實現減排目標[10]?！毒┒甲h定書》需要滿足三個條件才能正式生效：一是55 個《公約》締約國批準議定書；二是簽署國需至少占到“附件I 國家”中締約方1990 年排放總量的55%；三是滿足以上兩個條件的90 天后，議定書才能正式生效。2004 年12 月18 日，俄羅斯通過國內程序批準了該議定書，使得簽署國達到了“55%”的條件。在90 天后，也就是2005 年2 月16 日，《京都議定書》正式生效。作為第一部具有法律約束力的國際法律文件，《京都議定書》的生效意味著ICAO 開展國際航空碳減排有了國際法授權。

在《京都議定書》正式生效之前，ICAO 就已經開始著手推動國際航空碳減排工作。2004 年，在ICAO第35 屆大會上，ICAO 呼吁各國自愿開展溫室氣體減排?。2010 年，在ICAO 第37 屆大會上，ICAO 成員國通過的決議主要包括三項內容：一是探索減排目標的可行性，包括碳中性增長目標和長期減排目標；二是制定國際航空碳減排的市場化措施框架；三是制定詳細的援助發展中國家的措施?。在ICAO第38 屆大會授權ICAO 設計和實施國際航空基于市場的措施（MBMs）的指導原則之后，關于探索減排目標可行性和建立基于市場的碳排放措施的進程得到了明顯加快推進，而制定詳細的援助發展中國家的措施則明顯滯后于前兩項工作，由此也致使發展中國家和發達國家之間的立場不斷分化。

總結來看，ICAO 在《京都議定書》授權下，開始推進國際航空碳減排工作，一方面，根據《京都議定書》和《巴黎協定》確定的氣候治理框架，設計了包括2050 年凈零碳目標、國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）、國家行動計劃和能力建設等制度在內的國際航空減排機制；另一方面，以《國際民用航空公約》為依據，充分利用技術目標和技術標準，以國際標準和建議措施（SARPs）為抓手，來具體推動國際航空碳減排機制的建立。

（二）2050 年凈零碳目標奠定技術和法律基礎

為了盡可能減少爭議，ICAO 第41 屆大會在通過2050 年凈零碳目標時使用了較為委婉的措辭，以此表明該目標不具有法律約束力。但從長期來看，2050 年凈零碳目標仍然具有實際意義。

第一，以大會決議形式通過2050 年凈零碳目標會對成員國在執行國際航空碳減排相關規則時產生影響。盡管大會決議強調，集體的長期理想目標不會對各國產生特定義務?，但是經過集體討論形成的目標決議已向國際社會表明，在ICAO 內部該項目標已經獲得普遍接受，必然會對減排進程、抵消義務的確定以及技術方案的制定產生影響，進而影響成員國的減排承諾和具體行動。而且，一旦該目標在大會上獲得通過，也會使ICAO 獲得在相關領域進行廣泛討論、使用該目標的默示授權。例如，在2023 年2 月召開的區域環境會議上，ICAO 就將如何在技術、運營、燃料等方面落實2050 年凈零碳目標列為會議的重要議題。盡管有些成員國并不認同該目標，但是在集體決議的形式下，不認同的聲音很難獲得關注和認可。

第二，在《京都議定書》實質上失敗的情況下，ICAO以實現《巴黎協定》1.5 ℃溫控目標為由，推動成員國大會通過2050 年凈零碳目標的做法，不僅為國際航空碳減排機制確定了新的國際法授權基礎，還援引《巴黎協定》，以該目標作為量化抵消義務的基礎，使該目標具有事實上的法律效果。

（三）CORSIA 機制形成了重要補充

在ICAO 第39 屆大會上，ICAO 成員國大會通過了全球基于市場措施的計劃，以彌補技術革新、運營改進和可持續航空燃料等硬性降碳減碳措施之不足，健全國際航空碳減排機制，此即CORSIA 機制，主要具有三個方面的特點：

第一，將個體增長作為計算航空器運營人抵消義務的重要因素。根據ICAO 第39 屆大會A39-3 決議給定的特定年份航空器運營人二氧化碳排放抵消量的計算公式，CORSIA 的第一階段不考慮個體增長系數，但在第二階段中期公式中的個體增長系數會調整為至少20%，在第二階段后期公式中的個體增長系數會調整為至少70%?？梢哉f，2030 年之后，航空器運營人的發展速度越快，承擔的抵消義務就越重，歷史上規模較大、發展速度放緩的運營人的抵消義務就相對穩定?。

第二，減碳目標與CORSIA 實施緊密相關。在ICAO 第39 屆大會上，通過了2021—2035 年分階段實施“碳中性增長2020”戰略（以下簡稱“CNG2020戰略”），其含義是將國際航空產生的二氧化碳排放量維持在2020 年的水平。CNG2020 戰略剛提出來時，同樣屬于非義務化的承諾或者倡議。但在CORSIA實施過程中，就以該目標為基礎設置抵消基準線，凡是超過抵消基準線的排放量均需要運營人通過市場化措施進行抵消。因此，通過執行CORSIA 機制，CNG2020 戰略也具有法律效果，成為ICAO 成員國不得不遵守的國際義務。

第三，ICAO 通過SARPs 主導了CORSIA 的實施。CORSIA 機制建立后，ICAO 一直在推動修訂《國際民用航空公約》附件16 第Ⅳ卷的內容。2022 年，ICAO 向成員國征求意見的兩份文件，即《對附件16第Ⅳ卷中關于環境保護——國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）的標準和建議措施的修訂提案》和《對附件16 第Ⅳ卷中提及的國際民用航空組織文件〈CORSIA 合格燃料的 CORSIA 可持續性評價指標〉的擬議修訂》，明確提出“CORISIA 認可的核查機構”“排放單位符合CORSIA 要求”“CORSIA 合格燃料”“CORSIA 可持續航空燃料”，其目的在于通過技術標準減弱各國自主權，強化“自上而下”的國際航空碳減排模式。

為了使CORSIA 機制能夠順利落地實施，實現與具體碳排放權交易市場對接，2020 年3 月2 日至20 日，在加拿大蒙特利爾召開的ICAO 理事會會議上，確定了6 個有資格參加2021—2023 年CORSIA試點階段的合格減排項目：美國碳注冊登記簿（American Carbon Registry, ACR）、中國溫室氣體國家核證自愿減排項目（China GHG Voluntary Emission Reduction Program）、清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）、美國氣候行動儲備方案（Climate Action Reserve，CAR）、黃金標準（The Gold Standard，GS）、核證減排標準（Verified Carbon Standard Program，VCS）。

總體來說，CORSIA 機制是技術減排措施的重要補充，在使用技術革新、運營改進、加注可持續航空燃料等措施仍無法實現減排目標時，航空器運營人可以在CORSIA 機制下購買合格排放單位進行增量抵消。從制度設計特點來看，CORSIA 機制也是ICAO 推行“自上而下”減排模式的重要手段和途徑。其基本思路是：先以中長期理想目標確定總體量化指標，再通過技術標準控制各國執行過程，最后監測各國執行情況。

（四）SARPs 增強實施機制的法律效果

ICAO 圍繞技術核心，設計了“自上而下”的國際航空碳減排機制，而《國際民用航空公約》賦予SARPs 的法律效力成為該機制實施和執行的保障。

首先，為了引領技術發展方向，確保成員國在ICAO 的框架內開展國際航空碳減排，ICAO 制定了技術目標。當前，ICAO 主導的技術目標主要有兩個：一是減少航空燃油燃燒的中長期目標?；二是關于噪聲、空氣質量和二氧化碳排放的技術目標?。為了促進新技術的發展，ICAO 還將定期更新技術目標、標準，并且明確規定在先進技術能夠實現技術目標時，就將技術目標上升為環境標準，以確保技術目標能夠運用到實踐當中。ICAO 第41 屆大會的A41-20 號決議表明，ICAO 將持續開展技術目標與國際標準和建議措施有關的工作以應對航空運輸活動對環境的影響?。

其次，ICAO 制定了大量的技術標準。一方面，圍繞技術減碳降碳，制定、頒布了許多技術標準和建議措施。例如，2010 年10 月，根據ICAO 第37 屆大會A37-19 號決議要求，制定的ICAO 二氧化碳排放標準；2016 年，ICAO 航空環境保護委員會在其第十次會議上推薦了飛機二氧化碳排放認證標準；2017 年發布了新的飛機二氧化碳排放認證標準，并將其作為新的附件16 第Ⅲ卷《飛機二氧化碳標準》。另一方面，圍繞CORSIA 機制，明確相關技術要符合CORSIA 標準。例如：CORISIA 認可的核查機構、排放單位符合CORSIA 要求、認可認證可持續航空燃料。

SARPs 的法律效力來源于《國際民用航空公約》第37 條，該條明確各成員國應當與ICAO 標準、建議措施保持最大程度的一致性。各成員國如果認為SARPs 不符合本國規章和標準要求時，可以采取不同于ICAO 所推薦的做法，但是需要立即將本國措施與國際標準之間的差別通知ICAO。而且，各成員國在國際標準修改以后，沒有相應修改國內標準和措施，也應當在國際標準修正案通過后60 天內通知ICAO 理事會??！秶H民用航空公約》第38 條用相反口吻規定了成員國負有在無特殊情況時應當遵守SARPs 的義務?？梢哉f，借助該條授權，SARPs 具有了國際法效力。

《國際民用航空公約》第37 條詳細列舉授予ICAO 制定SARPs 的事項。然而，國際航空碳減排相關技術標準、建議措施是否也包括在內卻存有疑問。其實，《國際民用航空公約》在起草時就已經預見到，隨著航空業的發展，該公約及其附件無法囊括所有的新做法新情況。為了持續推動航空業的發展，定期更新民用航空安全運行的技術規則和程序，《國際民用航空公約》授權ICAO 有權制定SARPs，以此來引領國際航空的發展和運行。根據《國際民用航空公約》第54 條，ICAO 理事會享有制定SARPs權力，其通過法定程序制定的SARPs 應納入該公約的附件?。但是，隨著事關發展權的國際航空碳減排標準、建議措施是否與安全運行的國際標準具有同等法律效力，仍需進一步討論。

單純的技術標準無法保障國際航空碳減排機制的實施，尤其是在成員國存有較大分歧的情況下，不具備法律效果的技術標準、建議性措施最終會成為空洞的倡議。為了貫徹“自上而下”的國際航空碳減排路徑，ICAO 需要賦予實現中遠期目標的技術方案、現有減排技術措施和CORSIA 執行措施以執行效力[11]，使成員國負有履行相關方案措施的國際義務。

四、應對國際航空碳減排的中國方案

（一）應對國際航空碳減排的國情基礎

當前，中國航空業正在快速發展，《“十四五”民用航空發展規劃》預計“十四五”期間，以2020 年為基準線?，運輸總周轉量（億噸公里）年增長率為17%，旅客運輸量年均增長率是17.2%，貨郵運輸量為7%?。這與航空制造商對中國航空市場的預測基本一致，空客公司于2022 年11 月發布的報告預測，中國航空運輸量未來20 年年均增長率將達到5.3%，旅客運輸量將增長2 倍以上[12]。年均5%以上的增長率意味著中國航空市場仍將保持高速發展。這將會對中國航空碳減排主要產生兩個方面的影響：一方面，在保持高速增長的同時，實現大幅減排的難度陡增。在能源結構沒有徹底改變之前，發展越快意味著用能越多，也意味著排放量越大。根據空客公司預測，中國未來20 年將需要8 000 余架客機和貨機以應對快速增長的航空出行需求[12]。屆時，中國機隊規模將增長2 倍以上，以此為基礎簡單推算航空業能源消耗也將增長2 倍以上。能源消耗高速增長將會極大增加減排的難度。另一方面，高速發展的航空業需要減排空間。不同于西方航空業發展已經較為成熟、增長速度放緩?，中國航空業的規模還將進一步擴大，能源消耗、減排量還將進一步增長。設置硬性的減排目標的實質是預設發展“天花板”，將會抑制中國航空業的發展。同時，大幅增加降碳減碳成本，也會增加發展成本，不利于中國航空業的發展。因此，中國航空業的高速發展必然帶來減排需求，以保證在當前能源結構未發生徹底變革前航空業發展能夠滿足經濟和社會的發展需要。

提出發展要求并不意味著中國不進行減排。2020 年9 月22 日，在第75 屆聯合國大會一般性辯論上，習近平指出：“中國將提高國家自主貢獻力度，……二氧化碳力爭于2030 年前達到峰值、努力爭取2060 年前實現碳中和?！盵13]2021 年，中共中央、國務院先后印發《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《國務院關于印發2030 年前碳達峰行動方案的通知》，制定了中國實現碳達峰、碳中和目標（以下簡稱“‘雙碳’目標”）的路線和方案。航空業作為經濟社會發展的重要戰略產業，也需要在國家統一部署下積極推進行業綠色轉型?！丁笆奈濉泵窈骄G色發展專項規劃》明確了“十四五”時期民用航空綠色發展的主要指標，制定了低碳發展戰略，以及建立了基于市場的民用航空減排機制，以此來推動行業脫碳。2023 年，中國民用航空局成立了碳達峰碳中和工作領導小組，以推動“雙碳”目標在行業內落地。

總的來說，在推動航空業快速發展、實現量的增長的同時，努力降低碳排放，實現行業綠色發展轉型，是中國應對國際航空碳減排的現實基礎，也是構建中國自主碳減排體系的行業發展基礎。

（二）統籌國內法治和涉外法治

在ICAO 力推“自上而下”減排路徑的情況下，加入CORSIA 機制的國家越來越多?。當前，CORSIA 機制試點階段即將結束。隨著履約期的到來，中國國際航空碳減排的壓力將越來越大。一方面，國家面臨的國際輿論壓力會越來越大；另一方面，運營國際航班的航空公司將面臨越來越多的國際爭端。雖然中國以聲明保留形式，表明中國在ICAO 解決公平性之前不加入CORISA 的立場?，能夠為中國的航空公司在碳減排爭端爭議中提供正當性，也能夠為從中國境內飛往境外航班免除抵消義務提供法理基礎?，但是中國航空公司運營的境外兩點航班，如境外兩點所在國均加入CORSIA 機制，那么中國航空公司必然要根據CORSIA 標準進行抵消，否則就會面臨所在國的制裁。

為了進一步降低國際航空碳減排的壓力，需要統籌國內法治和涉外法治，具體來說主要包括兩個方面：

一方面，完善碳排放權交易的法治基礎。國內碳排放權法治是中國走自主碳減排道路的基礎和保障?！吨腥A人民共和國民法典》第9 條規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境?！痹摋l為碳排放權私法規范的立法、民事主體進行碳排放權交易奠定了基本原則。從法律體系完善的角度來看，應通過環境保護法律明確碳排放權的權利性質、交易機構等基本內容，以《關于加快推進氣候變化國際合作的決定》《全國氣候變化規劃（2014—2020 年）》等為引領，加快制定中國的應對氣候變化法，為碳排放權交易提供頂層設計?；谝試H航空碳減排為代表的國際氣候治理新情況，修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，盡快啟動國家核證自愿減排量交易市場，為航空公司履行抵消義務提供基礎?？傊?，推進國內氣候治理的法治建設，既要以國內法制為基礎，也要統籌國際氣候治理新發展，實現國內法治與國際法治的對話與銜接，減輕國際談判壓力，引領全球氣候治理。

另一方面，以涉外法治為依據加強國際航空碳減排應對。2023 年7 月1 日，《中華人民共和國對外關系法》正式實施，為統籌國內外法治提供了法律依據。在氣候治理領域，要以該法為準則，更好地協調國際公約與國內法的協調和銜接，推動國際立法的國內化[14]，推進航空領域國內氣候治理法律的完善，實現國內外氣候治理規則可比，減輕國際輿論壓力，同時，要積極推動國內立法走出去，影響國際規則制定。為了積極應對可能出現的國際爭端，積極利用《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》封堵域外對中國不利法律的適用，為中國航空公司在涉外爭端中的抗辯提供法理依據；但是，在以美國為代表的西方國家制裁法律體系越來越健全的情況下[15]，單純依靠該辦法已經不能滿足中國航空公司解決涉外訴訟、涉外爭端的需要，甚至會讓中國航空公司陷入或違反國外法或違反國內法的兩難境地，因此，要以《中華人民共和國反外國制裁法》為依據，制定民用航空領域的反國外制裁應對辦法，明確民用航空領域，尤其是國際航空碳減排領域反外國制裁的情形和反制措施。

（三）加強技術和標準引領

技術進步是實現國際航空碳減排的關鍵，也是應對不合理不公平減排機制的重要手段?；诋斍靶蝿?，中國應當加快技術創新，尤其是可持續航空燃料、航空發動機、大飛機制造等航空關鍵技術的創新，且在此基礎上，要將先進技術標準化，并積極推動本土技術標準國際化。

此外，碳排放權交易市場同樣需要加強標準建設。要圍繞交易系統、認證標準和評價評估標準，建設碳排放權交易市場的技術標準?？紤]到國際航空碳減排特殊的抵消機制，中國需要盡快重啟全國溫室氣體自愿減排交易市場，以應對可能出現的CORSIA 履約爭端。

在實現技術引領后，還需要重視標準在應對國際航空碳減排中的重要作用。根據《國際民用航空公約》第37 條規定，該公約成員國應與ICAO 制定的標準、措施保持“最高程度的一致”。盡管國際標準通常被視為軟法，但是在《國際民用航空公約》第6 章授權下，附件16 第Ⅳ卷一直被各成員國視為該公約的補充內容，并在國內法體系中予以執行。在反思《國際民用航空公約》第33 條立法宗旨的基礎上，認為CORSIA、可持續航空燃料等非安全性的SARPs 與《國際民用航空公約》第37 條授權事項有著本質區別，前者事關發展方式和路徑，后者事關安全，屬于航空運行的基礎門檻。從這個角度來看，應當區分不同SARPs 的效力，使非安全性質的SARPs回歸軟法本質。軟法不意味著放任，國際標準也對相關參與方、締約方形成了一定的約束，即一旦違反國際標準會導致其他履約國“拒絕合作、標準排斥”[16]，進而迫使相關參與方盡可能制定符合國際主流標準的措施、方法?？偠灾?，中國應當更加主動地參與ICAO 的治理，影響國際標準的制定，推動SARPs 制定規則的科學化、透明化。

注釋：

①參見：ICAO 第41 屆大會決議文件，Resolution A41-21: Consolidated Statement of Continuing ICAO Policies and Practices Related to Environmental Protection —— Climate Change。

②參見：ICAO 高級別會議工作文件，HLM-LTAG-SD/4 Revision No.2 High-Level Meeting on the Feasibility of a Long-term Aspirational Goal for International Aviation CO2 Emissions Reductions（HLM-LTAG）。

③參見：HLM-LTAG 工作文件HLM-LTAG-WP/21，2022 年6 月27 日。

安順“瀑布茶”就是由農墾企業貴州省安順市茶場、貴州省安順市茶葉果樹場、安順市農墾農工商公司共同研制和打造的?！捌俨疾琛逼放片F由安順市農墾農工商公司和安順市茶葉開發中心共同維護和管理，安順“瀑布茶”成為中國農產品區域公共品牌，安順黃果樹“瀑布毛峰”成為全國地標產品和安順公共品牌，安順農墾其他農場也成為貴州安順“瀑布茶”核心生產基地。

④參見：HLM-LTAG 工作文件HLM-LTAG-WP/24，2022 年7 月13 日。

⑤HLM-LTAG-SD/4 Revision No.2 文件只有英文版本，原文表述為“ICAO and its member states are encouraged to work together to strive to achieve a collective longterm global aspirational goal for international aviation（LTAG）of net-zero carbon emissions by 2050”。

⑥第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定：批準國務院總理李鵬代表中華人民共和國于1992 年6 月11 日在里約熱內盧簽署的《聯合國氣候變化框架公約》，網址為http://www.npc.gov.cn/zgrdw/wxzl/gongbao/1992-11/07/content_1479248.htm。

⑦《京都議定書》明確的第一承諾期是2008—2012 年。參見：《京都議定書》第3 條。

⑧參見：《京都議定書》附件B。

⑨在2012 年多哈會議上，與會各國通過了部分發達國家的第二承諾期量化減排指標，此決議被稱為《〈京都議定書〉多哈修正案》。第二承諾期是從2013 年1 月1 日至2020 年12 月31 日。

⑩參見：ICAO, Report on the Feasibility of a Long-term Aspirational Goal, P10。

?參見：《巴黎協定》第3 條、第4 條、第6 條。

?參見：HLM-LTAG-WP/23。

?參見：《京都議定書》第2.2 條：“附件1 所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力，推動限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放?！?/p>

?參見：ICAO 第35 屆大會A35-5 號決議。

?參見：ICAO 第37 屆大會A37-19 號決議。

?參見：ICAO 第41 屆大會A41-21 號決議第8 段。

?根據ICAO 第39 屆大會A39-3 號決議第11 段，航空器運營人的抵消義務= [% 部門部分×（特定年份國際航空碳抵消和減排計劃所涵蓋的航空器運營人的排放量×既定年份部門的增長因子）] +[% 個別部分×（特定年份國際航空碳抵消和減排計劃所涵蓋的航空器運營人的排放量×既定年份航空器運營人的增長因子）]。

?參見：ICAO Doc 9963 號文件。

?參見：ICAO Doc 10127 號文件。

?參見：ICAO 對技術目標和標準所作的解釋說明“Technology Goals and Standards”，網址為https://www.icao.int/environmentalprotection/Pages/technology-standards.aspx。

?參見：《國際民用航空公約》第38 條。

?參見：《國際民用航空公約》第54 條第12 項。

?以2019 年為基準線，運輸總周轉量（億噸公里）年增長率為5.2%，旅客運輸量年均增長率為5.9%，貨郵運輸量為3.9%。

?參見《“十四五”民用航空發展規劃》。

? 中國人均乘機為0.47 次，低于世界平均水平0.87 次，更遠低于美國平均水平2.48 次。參見：《去年我國人均乘機僅0.47 次》，網址為http://www.rmzxb.com.cn/c/2020-12-07/2731203.shtml。

? 截至2023 年1 月，115 個國家宣布要加入CORSIA 機制。參見：Who Participates in CORSIA? 網址為https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Pages/state-pairs.aspx。

? 參見：《中國代表團關于〈國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——氣候變化〉以及〈國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——國際航空碳抵消和減排機制〉的聲明》。

? 有關CORSIA 抵消適用范圍，參見：《國際民用航空公約》附件16第Ⅳ卷第3 章第3.1 條。

? 為了推進可持續航空燃料的發展，中國正在加緊建立自主技術標準和產業布局。參見：《航空替代燃料可持續性要求（征求意見稿）》。