論征地補償與入市收益的協調

周涵睿,徐 鍵

(上海財經大學 法學院,上海 200000)

長期以來我國實行的是建設用地國有制[1]。集體土地只有被征收為國有土地后,才能入市。2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)改變了建設用地的使用模式,允許集體經營性建設用地有條件地直接入市。新的規則,為推動構建全國統一的建設用地市場掃除了制度障礙,但同時也產生了集體土地的征收補償與入市收益之間的協調問題。

土地制度改革的本質在于重構利益格局[2]。能否協調好征地補償與入市收益的關系,不僅會影響集體土地的征收工作,更會牽涉農地入市的推進工作。立法層面上沒有對此作相應的安排,學理上則基本將該問題置于土地增值收益分配的理論框架中加以討論[3-4]。有學者認為,入市形成的市場價會對征收補償采用的“區片綜合地價”構成挑戰,產生增值收益分配在征地與入市之間的失衡。為解決收益分配的失衡問題,應當在建設用地征收中采用市價補償,農用地征收的“區片綜合地價”則以“規劃所允許的最佳用途”為基礎進行測算;在此基礎上,通過稅收來實現征收補償與入市收益之間的總體均衡[4]。不過,除成片開發征收情形外,適用征收的建設項目因其公益用途,往往難以討論增值問題。因此,增值收益分配的理論框架面臨解釋力不足的問題。鑒于此,本文擬從社會公平理念出發,系統地探討集體經營性建設用地入市制度建立后,如何協調征地補償與農民集體的入市收益這一問題。

1 集體土地征收與入市收益分配的平衡困境

從實踐上看,農民集體通過入市獲得的收益明顯高于征地補償?！锻恋毓芾矸ā沸薷暮?征地補償標準有所提高,但這并不能消解其與入市收益之間的失衡問題。

1.1 平衡困境:征地補償與入市收益差距較大

在“三塊地”改革之初,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《試點意見》)指出,要“實現土地征收轉用與集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例的大體平衡”。但對試點實踐的測算表明,征收模式下農民集體獲取的土地增值收益比例約為23%,而入市模式下該比例為20%—85%(高調節金)或70%—95%(低調節金)[5]。具體到收益值上,官方數據顯示,截至2018年,試點地區每畝集體經營性建設用地的平均入市價格約為114萬元[6]。按20%—50%征收調節金后,農民集體的平均入市收益約為22.8—57萬元/畝。而即便是經濟發展水平較高地區的征地補償標準也普遍低于該收益水平。例如,根據《杭州市人民政府關于調整杭州市征地區片綜合地價標準的通知》(杭政函〔2020〕70號),杭州市的區片綜合地價(建設用地征收補償標準)為4.8—52萬/畝;根據《江蘇省南京市政府公布2021年最新征地區片綜合地價(征地拆遷補償標準)的通知》(寧政發〔2020〕140號),南京市江南六區的區片綜合地價(征地拆遷補償標準)則為9.37—16.41萬元/畝。由此可見,農民集體在入市模式下獲取的土地收益要遠高于征收模式。

征收和入市屬于不同的邏輯,收益上有所差別實屬正常,但這種差距也應被控制在合理的限度內。規劃決定了某地塊是被征收還是可以入市。但若僅因規劃的原因而致農民集體獲得的土地收益差距懸殊,則并不符合基本的公平觀念。同時,對于被征收人而言,征收屬于基于公益需要作出的特別犧牲,理應獲得公平、合理的補償(《土地管理法》第四十八條第一款)。征地補償與入市收益之間的差距過于懸殊,無疑會背離公平、合理的要求。

征地補償與入市收益之間的失衡也會帶來衍生性問題。第一,增加土地征收的難度。農民集體作為理性經濟人自然更傾向于選擇入市,而抗拒征收。這不利于城市近郊土地征收以及“城中村”拆遷等問題的解決[7],進而對城市規劃的實施產生直接的影響。第二,不利于協調推進農地入市工作。在建設用地國有制模式下,地方政府能夠通過土地一級開發,為城市建設與公共服務提供財政支持[8]。允許農地入市意味著打破地方政府對建設用地一級市場的壟斷,使之無法繼續大規?！暗驼鞲哔u”建設用地[9]。同時,縮小征地范圍、提高征地補償標準的征地制度改革也進一步縮小了價格剪刀差。在“土地財政”無法繼續的情況下,若政府參與入市增值收益分配的比例較低,則極有可能出現地方財政入不敷出的情況。地方財政不足會導致地方政府無力推進入市,無法有效進行基礎設施建設和公共事業發展,更會影響地方經濟的可持續發展和社會穩定[10]。因此,有必要從制度層面改變征地補償與入市收益差距較大的失衡狀況,構建二者平衡協調的土地利益分配格局。

1.2 失衡根源:法律制度與調節機制未臻完備

造成征地補償與入市收益的失衡,有多方面原因。例如,“因行政性干預和國家對土地市場的長期壟斷,我國土地征收補償標準普遍偏低”[11],因而無法與基于市場機制調節的入市價格相比。再如,為推進改革試點工作,各試點地區確定的土地增值收益調節金比例彈性較大。收取比例偏低,可以減少改革試點的阻力。但是,造成征地補償與入市收益失衡的根源還是在于法律制度的供給不足,甚至是制度缺位。這就要求國家應當盡快建立健全有關征收補償與入市收益分配相協調的法律制度與調節機制。

修改后的《土地管理法》廢除了“原用途+產值倍數法”補償標準(原《土地管理法》第四十七條第二款),建立了“區片綜合地價+社會保障”補償制度(《土地管理法》第四十八條第三款)。這在一定程度上提高了農用地的征收補償標準。不過,區片綜合地價標準的確定及適用仍存有問題。一方面,區片綜合地價參考的非市場要素過多。在現有制度框架下,區片綜合地價的確定,應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素。盡管其中一些因素與市場價值直接相關,但因需參考的要素較多,綜合確定的區片綜合地價與入市價存在一定程度的背離。這在客觀上造成了征地補償與入市收益的失衡局面。另一方面,區片綜合地價的適用范圍過窄。立法上僅規定農用地的征收補償適用區片綜合地價,建設用地和未利用地的征收補償標準,立法上則并未作統一的安排。例如,修改后的《土地管理法》第四十八條第四款授權省、自治區、直轄市制定農用地以外的其他土地的征收補償標準。2021年修訂的《土地管理法實施條例》也沒有對農用地以外的集體土地征收補償建立統一的規則,而是任由地方自由形成。由于入市僅限于集體經營性建設用地,而建設用地的征收補償標準又缺乏法律的具體規定,這為征地補償與農民集體入市收益的失衡提供了可能性。

實踐中,農民集體土地的入市收益總體偏高。這主要是由土地增值收益分配不合理造成的。引起土地增值收益分配不合理的根源之一是缺乏科學有效的利益調節機制[12]。各試點地區按照《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》的規定,收取增值收益調節金。但該辦法并未規定調節金的征收標準或規則。修改后的《土地管理法》僅規定了入市的條件和程序(第六十三條),沒有規定土地增值收益調節金或者其他收益分配方式。立法者在入市增值收益分配問題上較為躊躇,尚未形成統一的分配方案。通常而言,社會財富的分配應遵循以下原則:初次分配以人們向市場提供的生產要素為基礎;二次分配主要由政府的稅收政策或扶貧政策等實現;三次分配基于道德力量,通過公益捐獻等方式實現[13]。這一分配原理已為國家政策所吸收,成為財富分配的指導性原則。(1)2019年10月31日,中共十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出:“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制,強化稅收調節,完善直接稅制度并逐步提高其比重。完善相關制度和政策,合理調節城鄉、區域、不同群體間分配關系。重視發揮第三次分配作用,發展慈善等社會公益事業?！贝_立了社會主義市場經濟條件下,社會財富的三層利益分配機制。土地資源作為一種社會財富,理應在此原則下構建相應的土地增值收益分配制度。因此,土地增值收益再分配機制的缺失,是導致實踐中農民集體土地的入市收益遠高于征地補償的制度性誘因。

2 土地征收與集體經營性建設用地入市的異質性

協調征地補償與農民集體土地的入市收益,并非追求二者的均等化。征收與入市是兩項不同的制度設計,因此,在收益分配上也會存在差異性。厘清征地與入市的區別,對于協調征地補償與農民集體土地的入市收益,非常重要。

2.1 公益性用途與經營性用途

集體土地的征收與入市,首要的區別在于,前者具有目的公益性和國家強制性,后者則為經營性和非強制性。建設用地使用制度的改革思路就是對這一區別的遵從。(2)自十八屆三中全會以來,中央改革集體建設用地供應體制的整體思路相當明確,即要打破“集體土地用途管制+土地征收”的一元化建設用地供應模式,轉而實施“公益性建設用地征收+非公益性建設用地入市”的雙軌制建設用地供應模式。例如,中共第十八屆三中全會提出要“建立城鄉統一的建設用地市場”,中共十九大報告中強調“要建立健全促進城鄉一體化發展的體制機制和政策體系”。修改后的《土地管理法》規定土地征收“公共利益的需要”的具體情形,并確認集體經營性建設用地入市,就是對“公益性建設用地征收+非公益性建設用地入市”改革思路的回應。土地用途的差異性,也意味著在征收與入市兩種情形下,土地的增值狀況具有差異性。具體而言,入市的土地用于經營性用途,入市后一般會產生土地增值。(3)從概念上講,土地增值并不等于土地增值收益。前者是指土地價值潛在的增長,具有“價值性”;而后者是指土地增值“變現”的結果,具有“價格性”。入市價格因而包含了該部分可預期的增值。但征收的土地,除“成片開發征收”情形以外,其用途為公益性建設,因而難以產生明顯的增值。補償標準的確定自然也無法包含增值利益。按照傳統的增值收益分配理論,既然征收與入市的增值狀況不同,則作為分配結果的征地補償和入市收益也應當不同,甚至理應有明顯差別。問題在于,同樣區位的集體土地,因征收和入市的差異而產生利益分配上的顯著差異,就分配結果而言,無疑缺乏正當性基礎。因此,在“公益性建設用地征收+非公益性建設用地入市”的雙軌制模式下,繼續沿用增值收益分配理論來分析土地征收問題,既難以做到理論自洽,也不能合理協調征地補償與農民集體入市收益。

同時,根據《土地管理法》第四十五條第一款的規定,“符合特定條件的成片開發”也屬于“公共利益的需要”的情形,可以實施征收。成片開發作為一種綜合性開發建設活動,用地構成更為復雜,其建設范圍內既有道路、綠化、水電系統等公用基礎設施用地(公益性用地),也有工業、商服、住宅等經營性用地。如何確定成片開發征收的征地補償標準,使之與公益項目征收的征地補償標準以及農民集體土地的入市收益相協調,也是進行制度設計時必須予以思考的問題。

2.2 “轉權獲利”與“保權獲利”

集體土地的征收與入市還有另一個重要區別,即土地權屬變動的差異。這也會影響收益分配。征收是基于公共利益的需要,依法將集體土地收歸國有,并給予補償的活動。入市則是通過出讓、出租等方式處分集體土地使用權的活動。在征收模式下,國家通過向農民集體給予補償而強制性取得被征收土地的所有權。補償屬于向農民集體一次性支付包含可預期增值在內的土地價值的對價。但在入市模式下,農民集體僅是在一定期限內讓渡土地的使用權。理論上,農民集體可以獲取的土地增值收益具有永續性和長久的可期待性[3]。因此,就具有同樣現狀用途的集體土地而言,農民集體取得的征地補償理應高于入市收益。然而,實踐中的分配結果往往是農民集體所獲得的入市收益高于征地補償。這一分配結果無疑難以準確反映征地與入市的權屬差異。因此,在衡量征地補償與農民集體的入市收益時,不能忽視二者在“轉權獲利”與“保權獲利”上的區別,否則會出現后者高于前者的不合理分配結果。同時,也不能一味地強調征收補償與入市收益的均等化,或是單純參照入市價格來確定征地補償標準。

2.3 評估價格與市場價格

集體經營性建設用地入市的價格,由反映市場需求的競爭機制所形成,屬于市場價格[14]。但目前的土地征收補償標準,性質上屬于政府定價。在《土地管理法》的修改討論中,有不少意見提出應按市價補償?！妒龑萌珖舜蟪Ｎ瘯谄叽螘h審議土地管理法、城市房地產管理法修正案草案的意見》《十三屆全國人大常委會第十一次會議審議土地管理法、城市房地產管理法修正案草案二次審議稿的意見》《中央和地方有關部門對土地管理法、城市房地產管理法修正案草案的意見》《土地管理法、城市房地產管理法修正案草案向社會公眾征求意見的情況》等文件中,都有“按市價補償”的建議。學界亦有不少專家學者主張采用市價標準進行補償[15]。有學者進一步認為,應采用“市場價格補償+合理征稅”的“稅收模式”實現土地征收增值收益分配的二次分配[16]。不過,被征收的集體土地是否具有市場價格,卻存在疑問。

經濟學意義上的市場價格是“有意愿交易的各方達成一致過程的結果,通過調節各自的供需得以實現”;其“表達了交易商品的價值,體現了主體們賦予它的效用以及稀有程度”[17]。因此,被征收的集體土地很難形成嚴格意義上的市場價格。首先,土地征收缺少市場價格形成的要素。一方面,土地征收屬于國家的強制性行為,缺少雙方自由談判協商、“討價還價”的議價空間;另一方面,土地的征收須以公共利益的需要為基礎,且在征地過程中農民集體也不是所謂的“供應方”,這意味著集體土地在征地模式下,并不存在“供求狀況”。其次,所謂“集體經營性建設用地入市后,集體土地就有市場價格了,征收集體建設用地應當按照市場價格補償”的觀點有失偏頗。原因在于,征地與入市存在“轉權獲利”與“保權獲利”的差別,不能簡單地將一定時期內土地使用權的出讓價格,視作集體土地所有權的市場價格。此外,土地的現狀類型不同,價格也不宜等同。具體而言,入市的集體土地現狀類型必須是建設用地,而被征收的土地除了建設用地,也可以是農用地、未利用地。事實上,被征收的集體土地沒有市場價格的根本原因在于,在土地公有制下,土地所有權不能買賣,(4)《憲法》第十條明確規定,“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”。因而公有土地不屬于“商品”,而是一種公有生產資料。在禁止土地買賣的情況下,不存在所謂的“土地所有權市場價格”,也就不存在按照土地市價補償的做法[18]。

即使被征收的土地有所謂的市場價格,其本質也應當是評估價格。但是,采用評估價格進行補償未必合理。首先,評估標準的確定復雜且困難。這不僅體現在時間節點對市場價值的認定會產生影響,還表現為科學的評估方法的缺失。誠然,房屋征收中有“可比銷售法”“類比置換法”等評估方法。但土地征收不同于房屋征收,上述評估方法可能并不適用于評估土地價值。以可比銷售法為例?？杀蠕N售法即“以近期可比財產的歷史市場交易數據來評估被征收財產的價值”[19]。這種評估方法已經體現在《國有土地上房屋征收與補償條例》中。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定,被征收房屋,無論其目前用于教育設施,還是商業設施,其補償標準都應依據房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格來確定。問題在于,對于集體土地征收而言,由于土地所有權不能買賣,能夠買賣的只有土地使用權,因此并不存在“近期可比財產的歷史市場交易數據”,從而缺少可比銷售法的適用空間。其次,根據評估價格進行征地補償,有違“同地同價”原則。同地同價原則中,“同地”意指同一區域的地塊,“同價”意指同一水準的補償。同地同價原則,是指在同一區片內,不同地塊的征地補償標準相同,不因征地目的(即土地用途)不同而有差異。然而,根據評估價格確立征收補償標準,需要對每一幅地塊都進行價值評估,并給付不同的征收補償。最終的結果是造成在同一區片內,不同地塊的征地補償標準因征地目的(即土地用途)不同而產生差異。追求公平的結果是造成了不公。在此前提下,“征地補償標準按照市場價格或者第三方評估的土地價值進行補償”的觀點有待商榷。

3 征地補償與入市收益的協調邏輯

3.1 確立“相向而行”的協調思路

邏輯上,協調征地補償與農民集體的入市收益有3條路徑:一是提高征地補償標準,減少其與目前農民集體入市收益的差距;二是通過政府參與入市增值收益的分配,來降低入市收益,使之向目前的征地補償標準靠攏;三是對征地補償標準和入市收益均進行調整,使二者相向而行,趨于平衡協調的狀態。本文認為,從公平合理的協調目標出發,基于“產權+貢獻”的收益分配依據,第三條路徑是相對公平、可行的選擇。

在“相向而行”的協調思路下,針對入市增值收益,應當通過稅收的方式進行二次分配調整。土地增值的產生來源和理論歸屬大多可歸因于社會,因此,作為公共利益代表的政府應當參與分配。根據“初次分配基于產權,二次分配基于稅制”的社會財富分配原則,政府既不是集體經營性建設用地的所有權人,也不是使用權人,不應參與初次分配,而是應采用稅收的方式對入市增值收益加以調節。通過建立完備的入市增值收益稅制和有效的征管機制,不僅有助于“土地增值社會返還”這一目標的達成。同時可以通過稅種、稅基、稅率的變化以及財政轉移支付等手段來動態調節和平衡不同主體、不同地方區域在土地增值收益分配中的比例[16]。以稅收調整為基礎,農民集體的入市收益確定為“入市價格(即集體經營性建設用地使用權出讓價格)-相應稅收”所剩余的部分。

針對征地補償,已如前文所述,無論是市場價格還是評估價格,都不適宜作為補償標準。目前實行的區片綜合地價制度能夠較好地實現公平協調理念。制定區片綜合地價應遵循維護被征地農民合法權益、同地同價、協調平衡與公開聽證4項原則[20]。從內部視角來看,區片綜合地價相比原先的“原用途+產值倍數法”補償標準,更有利于維護被征地農民的合法權益,以及保障同地同價;從外部視角觀察,基于協調平衡原則的要求,將“與農民集體入市收益的平衡協調”納入制定區片綜合地價的考量范疇,具有法理支撐。具體而言,制定區片綜合地價的協調平衡原則,主要指“區片綜合地價不得低于當地原征地補償標準,省級行政區域內各市縣的區片綜合地價應當互相銜接”。若進一步拓寬協調平衡范圍,則可以將“與農民集體入市收益的平衡協調”作為協調平衡原則的內涵之一。但是,我國目前的區片綜合地價制度存在參考要素過多、適用范圍過窄等不足。因此,欲有效發揮區片綜合地價制度的平衡協調作用,一個基本的改革思路是:在明晰征地與入市異質性的前提下,重點參考農民集體的入市收益,來制定區片綜合地價;同時,將區片綜合地價標準的適用范圍,拓寬至建設用地和未利用地的征收補償。

上述協調思路能夠較好地發揮政府和市場“兩只手”的調節作用,既可充分利用市場價格機制保障農民集體和農民的土地財產權益,又可運用行政調控手段防止不公平分配乃至暴利的發生。具體而言,入市價格由市場機制形成,通過供需反映集體土地使用權的價值;在此基礎上產生的入市收益則經過稅收這一行政性要素的過濾,實現部分漲價歸公;征地補償標準采用區片綜合地價,雖然本質上依然是政府定價,但由于重點參考入市收益要素,從而破除國家在土地增值收益分配中的絕對主導權,達到提高征收補償標準的效果。

3.2 按“產權+貢獻”分配土地收益

在“公益性建設用地征收+非公益性建設用地入市”的建設用地使用雙軌模式下,征收產生的增值收益極為有限。因此,單純在土地增值收益分配的理論框架下討論征地補償與農民集體入市收益的協調,具有一定的局限性。理論上,無論是征地補償還是入市收益,均包含“所有權(使用權)本身轉移的對價”和“分配到的土地增值收益”兩部分。其中,權利轉移價格的分配依據是產權歸屬,土地增值收益則按照“增值貢獻”進行分配較為妥當。

因征地與入市存在“轉權獲利”與“保權獲利”的區別,權利轉移價格也應有所差別。理論上,所有權轉移的價格應當高于使用權有期限轉移的價格。當然,土地的現狀用途對于權利轉移價格也會產生影響。通常而言,現狀用途為建設用地的價值高于農用地,現狀用途為農用地的價值高于未利用地。由于入市土地的現狀用途限于建設用地,因此,其權利轉移價格并不必然低于農用地征收補償的權利轉移價格。

關于土地增值收益分配,學界大體有“漲價歸公”“漲價歸私”和“公私兼顧”3種觀點。他們主要從增值貢獻、產權歸屬、地租形態和公平正義4個角度切入研究[21]?！肮郊骖櫋钡姆峙湓瓌t更為妥當,因為采用“增值貢獻”標準作為土地增值收益的分配依據,較為符合公平合理的協調目標?？傮w而言,土地增值的形態包括投資性增值、供求性增值和用途性增值[22]。其中,投資性增值包括宗地直接投資性增值和外部投資輻射性增值[22]。前者是指對某一宗地進行“七通一平”之類的開發所形成的土地增值。按照經濟學的“誰投資誰受益”理論,直接投資性增值由相應的投資者共同分享。外部投資性增值是由于周邊基礎設施建設和商服設施建設所引起的增值?；A設施的修建主要由政府和公共部門實施,相應的增值應歸屬社會。供求性增值,即因土地資源總量有限、資源稀缺等因素引起的增值。它是土地自身因素和外部因素共同作用的結果,土地所有權人和社會因而可以共享。用途性增值,是指土地用途變更產生的增值。這種增值是規劃調整的產物,應歸屬于社會。

誠然,土地增值的來源易識別,每種來源引發的增值量卻難以核算[23],這意味著增值貢獻理論難以提供精準化的土地增值收益分配比例。但不可否認的是,這一理論為我們建立相對合理的土地增值收益分配制度提供了較好的分析框架。根據土地增值的形態和來源,能夠大體確定國家、集體、其他投資者等各類主體參與分配的比重。至于具體分配比例和方式,則需通過建立增值收益分配機制來解決。

按照增值貢獻理論,土地征收過程中,被征地的農民集體作為土地所有權人,有一定的供求性增值貢獻,但比例并不大。若采用市價進行征地補償,使土地增值收益歸農民集體和農民所有,顯然遵循的是土地私有制的地租分配邏輯,背離社會主義公平正義理念[24]。同理,入市模式下,農民集體的增值貢獻主要包括供求性增值以及進行建設性投資情況下的直接投資性增值。農民集體可以依照其增值貢獻取得一定比例的土地增值收益,其余土地增值收益應當“歸公”。

4 集體土地征收與入市收益分配的協調路徑

4.1 建立集體土地入市和再流轉增值收益稅制

“一個理想意義上的土地制度應該是國家基于社會公平理念占有土地的大多數增值收益,進而實現土地財富再分配的制度?！盵25]征地補償與農民集體入市收益失衡的根源之一即缺乏入市增值收益再分配機制。目前,國有建設用地使用權出讓和轉讓中涉及的稅制包括土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅和印花稅等,對集體建設用地的稅制則缺乏規定,亟待立法完善。從納稅主體看,一級市場上的集體建設用地所有者、二級市場上的集體建設用地使用者作為供應方,是土地入市(或再轉讓)收益的獲得者,因而也是主要納稅人[26]。

關于稅種的選擇,學界爭議較大。(5)本文主要探討的是集體經營性建設用地入市與再轉讓的專門稅種。在入市與再轉讓環節的市場交易與產權變更過程中,應當依照法律繳納印花稅、契稅等稅費,與現有稅制相銜接。對此,學界并無爭議。2020年8月11日通過的《契稅法》第二條和2021年6月10日通過的《印花稅法》(特別是該法所附屬的《印花稅稅目稅率表》),也不再對國有土地和集體土地進行區別對待,而是統一規定“在中華人民共和國境內,除土地承包經營權和土地經營權轉移外,土地使用權出讓、轉讓應當依法繳納契稅和印花稅”。有學者認為,可以修改、擴大現行土地增值稅的適用范圍,將集體經營性建設用地交易納入進來[27]。有學者主張,國家應通過土地增值稅、企業所得稅、個人所得稅等稅收方式分享土地增值收益[4]。另有學者認為,在入市環節,應增設集體土地入市所得稅,對集體經營性建設用地入市所得進行征稅;在再轉讓環節,應采用土地增值稅方式[11]。本文認為,對于集體經營性建設用地入市和再轉讓,通過擴大現行土地增值稅的適用范圍,將集體經營性建設用地入市和再轉讓納入征稅對象的方案,具有理論自洽性與現實可行性,是較為穩妥的制度選擇。

理論上,集體土地入市(或再轉讓)價格實際上是“土地使用權本身暫時性轉移的對價”和“土地增值收益”兩部分的總和。根據“增值貢獻”理論,國家只能對土地增值收益部分征稅,不宜對集體土地原有價值部分征稅。2019年7月公布的《土地增值稅法(征求意見稿)》,也將“出讓、轉讓集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物”一并納入土地增值稅的征稅范圍。但是,由于計算土地增值收益涉及土地取得成本,由誰來核算土地成本以及怎樣核算,頗為煩瑣[28],于是該征求意見稿提出了一種替代性的征收方案,即按照轉移房地產收入的一定比例征收土地增值稅。這種征收方案雖然簡單易行,但其性質已然變成了一種所得稅[4]。本文認為,在集體經營性建設用地入市時,利用“土地增值=轉移房地產所取得的收入—取得土地使用權所支付的金額—開發土地的成本(費用)—新建房及配套設施的成本、費用或者舊房及建筑物的評估價格—其他法定扣除”這一計算公式,可以計算出該幅土地財產價值的增值額[29]。由于入市的集體經營性建設用地并不存在“取得土地使用權所支付的金額”,不妨由各地參考當地的集體建設用地平均征收補償標準,設定取得土地使用權的標準成本。(6)此處“取得土地使用權的標準成本”反映的正是“建設用地的使用權暫時性轉移的對價”。理論上,該標準成本應當低于建設用地的征地補償標準,這是由土地征收與入市的異質性所決定的:入市僅轉讓一定期限內的土地使用權,而征地是土地所有權的永久性移轉。在此基礎上,計算入市土地的土地增值收益并征收一定比例的土地增值稅。如此一來,既能發揮好土地增值稅調節入市土地增值收益的功能,同時也能建立入市土地成本與征地補償標準之間的聯系,從而為征地補償與入市收益之間的平衡協調奠定制度基礎。

在稅率方面,《土地增值稅法(征求意見稿)》第八條采用累進稅率的計算方式基本符合“公平合理”的協調目標,只是在具體稅率的設置上還有待斟酌?？紤]到入市土地增值額計算的特殊性,建議與國有建設用地的土地增值稅稅率進行區分規定,主要考量以下因素來確定具體稅率:一是入市土地所屬農民集體的增值貢獻度(包括供求性增值和直接投資性增值);二是與國有建設用地使用權有償出讓稅率、征地補償標準的協調;三是財政的需要。在稅權劃分上,因為集體經營性建設用地的增值主要依靠地方政府提供相應的基礎設施和公共服務,因此應當將集體經營性建設用地入市和再轉讓的土地增值稅界定為地方稅,由地方財政征收、管理、使用,以保障地方財政收入,提高地方政府從嚴征管的積極性。

4.2 完善以區片綜合地價為基礎的征地補償標準

協調征地補償與農民集體的入市收益,應當充分利用區片綜合地價這一制度工具,將其適用范圍拓寬至建設用地和未利用地。集體建設用地征收可以采用區片綜合地價作為補償標準,這是由我國特殊的土地制度所決定的?？疾靽獾牧⒎ɡ?各國的征地補償形態大致可以歸結為“一般補償”和“具體補償”兩種類型。從歐洲國家的情況來看,一般標準適用于農用地征收,具體標準適用于建設用地征收。主要原因在于,在土地私有制國家,公民私有的建設用地的價值差異較大,而農用地的價值差異并不大。因此征收時應當考慮建設用地的價值差異性,否則就會造成不公平的補償結果。但中國作為土地公有制國家,其土地制度具有特殊性。在中國的集體土地上,所謂的經營性、公益性、居住性用途是一種指令性(行政化)的結果,即集體建設用地屬于配給制的產物,而不是一種市場化的分配。加之《土地管理法》修改前,集體建設用地的流轉為法律所禁止,所以集體建設用地事實上不存在價值差異性,其補償標準也沒有必要具體化。在標準設計上,應當在考慮征地和入市權屬差異的前提下,主要參考區片內的平均集體經營性建設用地入市收益,合理確定建設用地的區片綜合地價,并且每3年調整或者重新公布一次。

由于土地性質與用途等方面的不同,農用地征收補償標準的建構相比于建設用地而言更為復雜。對于農用地區片綜合地價,《土地管理法》列舉了土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等6個考量要素,但在實踐中會產生缺乏統一性和可操作性的問題。本文認為,農用地區片綜合地價的制定應主要考慮農用地等級、集體土地直接入市收益兩方面因素。在我國,農用地按照自然屬性和經濟屬性劃分為若干等級,其價值差異化的直觀反映即農業產出的不同。加之農用地通過“三權分置”改革實現了市場化,能夠獲得社會層面的價值評價,因此農用地的補償標準應當根據農用地等級作出一定的區分。相比于“土地原用途、土地資源條件、土地產值”這樣的表述,農用地等級更為直觀和統一。至于土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平,事實上屬于市場化要素,可以在用途區分的前提下,參考區片內農民集體的平均入市收益進行確定。如果區片內的建設用地制定了區片綜合地價,則以建設用地區片綜合地價作為衡量要素,更具合理性。另外,農用地的征收補償還包括安排被征地農民的社會保障費用,對此也應當納入征地和入市的利益協調體系加以考量?？偟难a償原則依然是在考慮征地與入市異質性的前提下,實現“公平合理”的協調目標。

此外,應當將集體未利用地的征收補償同樣納入區片綜合地價的適用范圍當中來。中央政府可以統一規定未利用地的區片綜合地價相對于農用地或建設用地區片綜合地價的調整系數,以此協調不同類型集體土地的征收補償標準。以區片綜合地價為基礎的征地補償標準同樣可以適用于成片開發征收。具體而言,成片開發征收涉及不同類型集體土地的,只需各自適用相應的區片綜合地價,從而實現相對公平、可操作的成片開發征收補償(表1)。

5 結語

能否協調好集體土地征收與入市的收益分配,既事關土地征收和集體經營性建設用地入市的統籌推進,也事關社會公平正義和國家長治久安。本文認為,解決征地與入市收益分配失衡的關鍵在于加大法律制度供給,建立并完善土地增值收益再分配機制?；谡鞯嘏c入市在土地用途、土地權屬和土地價格形成機制等方面存在的差異,在協調邏輯上,應確立“相向而行”的協調思路,并按“產權+貢獻”分配土地收益。在協調路徑上,應建立集體土地入市和再流轉增值收益稅制,采用土地增值稅的方式調節農民集體的入市收益;完善征地補償標準,建立農用地、建設用地和未利用地一體化的區片綜合地價制度。盡管“中國土地問題的復雜已經超乎我們的想象,沒有任何一種模式能從根本上徹底解決土地增值收益公平與效率兼顧問題”[30],但這并不意味著放棄協調征地補償與入市收益的努力。進一步加強法律制度供給,構建合理的土地增值收益再分配機制,不斷提高征地補償與入市收益的公平性,仍是接下來的改革方向。