全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展的機制與路徑

劉 瀟

蘇州大學，江蘇 蘇州 215100

1 問題的提出

黨的十八大以來，我國農村土地制度改革進一步深化，農村土地產權權能、市場配置效率及鄉村經濟得到極大改善。然而，由于城鄉二元體制的阻礙，鄉村地區經濟和社會形態發生巨大變化［1］，鄉村面臨著資源約束趨緊的問題：一方面鄉村建設所需的土地、勞動力等要素向城市地區流入，“空心村”現象愈演愈烈；另一方面鄉村土地棄耕撂荒、空間布局無序化、資源利用低效化、生態質量惡化等制約鄉村高質量發展。面對鄉村復雜的人地關系，開展全域土地綜合整治、優化土地利用結構、統籌整合土地資源，成為當前重要的研究課題。

全域土地綜合整治的概念是在地方實踐的基礎上和中國經濟社會轉型的背景下提出的。相較于傳統土地整治，全域土地綜合整治在整治范圍、整治對象、整治模式、整治措施及整治目標方面實現突破創新［2］。2019 年，自然資源部發布的《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》明確提出組織開展全域土地綜合整治試點工作。全域土地綜合整治將全域全周期理念延伸到土地綜合整治的方方面面，不是簡單地盤活土地資源、增加土地供給，而是以土地整理這一政策工具和技術手段激活產業轉型、城市更新、消費升級、文化融合、民生保障等各方面動能，以土地要素集約化市場化配置釋放發展活力，實現經濟、社會、生態、文化等綜合效益最大化［3］?；诖?，筆者主要探討全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展的機制與路徑。

2 研究綜述

從已有研究成果來看，較多學者研究了全域土地綜合整治助推鄉村振興和城鄉融合的作用機制。其一，鄉村振興方面。林元城等［4］構建了農村土地綜合整治與鄉村全面振興的銜接框架，以“農村土地綜合整治—‘三生’空間優化—鄉村全面振興”為邏輯主線，揭示農村土地綜合整治與“三生”空間優化的作用關系，指出農村土地綜合整治、鄉村“三生”空間重組、鄉村全面振興三者具有緊密的邏輯與銜接關系，并從土地功能、結構和要素等維度探索國土空間整治助力鄉村振興的耦合機制。史瑞東等［5］探討了全域土地綜合整治助推鄉村振興的工作路徑，并以河池市都安縣永仁村為例進行了實踐，通過梳理永仁村發展資源與特色，強化全域土地整治工作成果與鄉村振興產業規劃內容銜接。其二，城鄉融合方面。劉小紅［6］基于城鄉融合的視角，結合城鄉發展不平衡的空間表現，從空間融合、經濟融合、社會融合、環境融合4 個維度闡述全域土地綜合整治促進城鄉融合的內在機制，并結合當前城鄉二元發展存在的問題，探究通過全域土地綜合整治促進城鄉融合的路徑，為開展全域土地綜合整治提供參考。但是，鮮有學者針對全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展的機制和路徑進行分析。產業振興是鄉村振興的重中之重。因此，需要進一步探究全域土地綜合整治與鄉村產業高質量發展的關系?；诖?，筆者在現有研究的基礎上，探討全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展的機制，并提出針對性的發展路徑。

3 全域土地綜合整治的內涵

為破解農業現代化進程中日趨嚴重的人地矛盾，德國、法國、俄羅斯、荷蘭等國家率先開展土地整治的實踐探索［7］。20 世紀80 年代，中國引入國外土地整治經驗，通過中德合作的方式在山東省青州市開展“土地整理和村莊革新”項目［8］。此后，我國土地整治在具體實踐和政策演變下從傳統單一的土地整理發展為注重全要素的全域土地綜合整治。早期的土地整理是為滿足人類生產、生活和生態的功能需要，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動［9］。而全域土地綜合整治通過工程技術措施和土地管理手段綜合整治山水林田湖草等要素，實現區域內土地利用空間優化和城鄉總體發展的目標。由此可見，相較早期的土地整治，全域土地綜合整治的內容更寬泛、過程更動態、目標更多元。

從整治內容來看，全域土地綜合整治涉及生產、生活、生態，整治對象包含農用地、農村建設用地、生態環境等生態土地要素［10］，以及人口、產業、設施等社會經濟要素［11］，并包括城鄉規劃、生態規劃的統籌協調。

從整治過程來看，全域土地綜合整治是一個“要素流動—結構調整—功能轉化”的整治過程；注重“全周期、全鏈條”，針對整治前、中、后3 個階段進行全面的制度安排；在整治過程中注重協同治理，由單一政府整治向政府搭臺、農民主體、社會參與的多元主體共治轉變［12］。

從整治目標來看，全域土地綜合整治形成了國家層面、區域層面、村鎮層面的層次化目標體系［13］。在村鎮層面，激活農村發展動力，促進農村轉型發展；在區域層面，促進要素合理流動與優化配置；在國家層面，優化國土空間格局，助力鄉村振興。

綜上所述，該研究所指全域土地綜合整治是以國土空間規劃為前提，以生態土地要素和社會經濟要素為主要內容，通過“要素流動—結構調整—功能轉化”的全鏈條整治過程，實現重構鄉村空間、統籌城鄉發展和優化國土空間的3 層目標體系的土地整治模式，是實現鄉村振興和鄉村產業高質量發展的重要工具。

4 全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展的框架及機制

4.1 框架

筆者認為，全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展主要體現在3個方面（見圖1）。

圖1 全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展框架圖

第一，助推鄉村產業基礎設施完善。全域土地綜合整治在建設高標準農田、提質改造耕地過程中完善農村路網、農田水利設施、能源電力等基礎設施，有助于推進中小型農業機械下鄉作業，進而提升鄉村產業現代化水平。

第二，優化產業空間布局。通過全域土地綜合整治，可以優化產業空間布局，強化重大項目用地保障，更好地承接產業有序轉移，也有利于推進農村點狀供地，更好地保障農村一二三產業融合發展和農業連片規模經營用地［13］。

第三，通過土地要素引導人才、技術、資本等要素下鄉。全域土地綜合整治以土地要素為突破口，利用新增耕地指標交易、城鄉建設用地增減掛鉤、永久基本農田格局調整、生態補償等機制，以土地增值收益分配為核心，引導人才、技術、資本等生產要素流向鄉村，不斷推動鄉村產業高質量發展。

此外，作為重構鄉村實體空間的重要途徑，全域土地綜合整治與鄉村產業高質量發展的目標相輔相成。首先，在理念指向上，兩者相互契合。鄉村產業高質量發展以人為導向，旨在補齊產業發展短板，實現產業高效發展，促進農民增收。全域土地綜合整治也堅持以人為本。針對農戶參與度較低、整治資金外溢、農民權益受損等問題，全域土地綜合整治充分發揮集體組織和人的主體作用，引導農業剩余勞動力良性轉移，優化鄉村人力資本，改善鄉村人地關系。其次，在變革方向上，兩者相互響應。鄉村產業高質量發展需要打造城鄉統一大市場，處理好供給與需求的關系。而全域土地綜合整治著力解決鄉村土地碎片化導致的鄉村生產空間狹仄、城鄉要素流通阻隔與供需匹配空間割裂的難題。最后，在結果導向上，兩者相互承接。鄉村振興中的產業興旺需要農村合理配置產業用地；生態宜居和治理有效，需要農村合理建設生態用地；鄉風文明和生活富裕，需要農村合理規劃農業用地。而全域土地綜合整治中的建設用地整治、農用地整理、鄉村生態保護修復3個方面內容與鄉村振興戰略的五大要求相呼應［14］。

4.2 作用機制

4.2.1 要素流動

城鄉二元體制壁壘阻礙了城鄉之間的土地、人才、資本、技術等生產要素的自由流動。開展全域土地綜合整治有利于平衡城鄉土地資源，緩解農村土地建設資金不足與城鎮土地建設數量不夠的矛盾，并通過均衡配置和有序整合城鄉資本、人力、技術要素，培育現代化產業，從而帶動鄉村產業高質量發展［15］。具體而言，全域土地綜合整治通過平衡土地分配收益、完善基礎設施等吸引新型科創企業入駐鄉村，有效拉動社會資本有序下鄉，促進鄉村生產經營產業化，為返鄉勞動力提供充足的就業機會。與此同時，新型經營主體能將先進技術、信息和知識等生產要素引入鄉村，衍生鄉村新產業、新業態、新模式，暢通鄉村產業鏈延伸的“堵點”，接續產業鏈銜接的“斷點”，破除產業鏈可持續的“難點”。

4.2.2 結構調整

鄉村空間結構影響產業布局。鄉村空間結構割裂的癥結源于鄉村生產、生活和生態“三生”空間結構沖突。針對鄉村空間結構失衡問題，全域土地綜合整治通過調整農業用地與建設用地結構，開展村域農宅修整與生態修復工程，優化鄉村生產、生活、生態用地空間布局，為鄉村產業高質量發展對接產業項目落地、基礎設施建設、提高產業服務可及性提供保障，從整體上促進鄉村生產空間集約高效、生活空間適度集聚和生態空間有機協調。加強全域土地綜合整治，有利于鄉村依托當地特色資源，因地制宜地選準產業突破口，推動鄉村基于土地優勢發展創新型產業，開展智慧鄉村旅游產業項目［16］，把鄉村的資源、生態、文化優勢轉化為產業優勢。

4.2.3 功能轉化

全域土地綜合整治重構鄉村“三生”空間結構，推動鄉村土地功能轉化，實現鄉村生產功能、生活功能和生態功能優化轉型。在全域土地綜合整治過程中，鄉村空間的生產功能從傳統的農業生產功能演化為鏈型的“農業生產-農產品加工-工業生產”一體化生產功能［17］，形成三產之間的循環，為延伸產業鏈、實現“數字+產業”提供支持。此外，全域土地綜合整治通過解決鄉村宅基地資源限制荒廢、鄉村文化遺產逐漸消失等問題，實現鄉村的“土地-人口-資源-環境”綜合整治，以適應高質量發展時期鄉村產業市場網絡化、信息交互數字化、主體博弈多元化的發展趨勢。

5 全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展的困境與路徑

5.1 困境

5.1.1 主體層面：多元主體協同難度大

全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展是一個外源性和內源性主體共同參與的過程。外源性主體包括各級政府部門、社會組織、工商企業等，內源性主體包括農村集體經濟組織、個體農民等［18］。然而，當前全域土地綜合整治助推鄉村產業高質量發展面臨多元主體協同難度大的現實困境。從外源性主體來看，社會組織參與土地整治僅限于表面形式，未能全鏈條暢通參與。工商企業參與全域土地綜合整治的方式單一，全域土地綜合整治的公共性與各類工商企業的逐利性存在矛盾，缺少利益聯結機制。在實踐中，以政府為主導推行的土地整治模式無法支撐龐大的任務量和巨大的資金需求，而社會資本參與投資渠道不暢，投資路徑不清，導致政府以外的外源性主體參與積極性不強。從內源性主體來看，農村集體經濟組織和農民主體地位不明確，農民主體意識淡薄，農戶和村集體利益邊緣化，內源性主體參與程度不高，農村集體經濟組織能力孱弱難以發揮聯農帶農優勢。

5.1.2 政策層面：土地整治缺乏激勵性

土地產權不明晰及土地整治激勵機制缺失，阻礙農村土地高效流轉。首先，當前出臺的有關全域土地綜合整治的政策文件數量較少，導致全域土地綜合整治方向不明確，從而使得全域土地綜合整治的效果不佳。其次，政策激勵的缺失導致社會投資主體參與全域土地綜合整治的動力不足，僅靠指標交易獲取的資金難以滿足鄉村耕地保護、建設用地盤活、生態修復及產業基礎設施建設資金的需求。最后，上下級政府間存在激勵不相容和激勵錯位問題，在一定程度上限制了地方政府全力投入全域土地綜合整治的積極性，難以實現“資源下沉”“科技進鄉”行動助益鄉村產業的迭代升級。

5.1.3 資源層面：鄉村資源環境的約束

第一，現有資源缺少優勢，區域發展差異和自然資源分配不均導致缺乏資源優勢的鄉村產業發展相對滯后。例如，蘇北某縣缺乏人文底蘊，自然景觀同質，大多數村未對資源進行整合，產業與資源不匹配，難以充分發揮資源優勢，未能將資源優勢轉化為村莊特色產業優勢。第二，項目落地缺少空間。資本、技術、人才流入鄉村地區發展鄉村產業需要一定規模的土地空間，而部分鄉村土地呈現碎片化，影響全域土地綜合整治。例如，浙江西北部山區某縣受山地丘陵地勢地貌的約束，鄉村土地難以集中整治，導致產業基礎設施建設難度大。

5.2 路徑

5.2.1 實現多元主體參與

第一，政府應出臺與全域土地綜合整治相關的導向性文件，有序開展整治工作，為促進鄉村產業高質量發展提供保障。同時，采取三庫“聯動”方式為全域土地綜合整治提供資金支持，解決農村耕地碎片化、建設用地利用低效和產業配套設施不完善等問題。此外，要發揮社會組織、工商企業對鄉村全域土地綜合整治的支持作用，促進鄉村產業高質量發展由“被動輸血型”轉為“持續造血型”。

第二，以村集體為引領，引導社會廣泛參與。各地應積極調動村集體組織和農民參與土地整治的積極性，拓寬參與渠道，并讓農民成為享受整治成果紅利的主體。

5.2.2 加強土地整治政策激勵

鄉村產業高質量發展是一項復雜的系統性工程。全域土地綜合整治是重構鄉村產業空間的重要途徑，搭建好鄉村空間重構的平臺，關鍵在于創新土地整治相關的政策激勵，完善土地流轉和規模經營的激勵機制。政府部門需要加大財政獎補力度，規范土地有序流轉。此外，各級政府應上下聯動推進農村承包土地經營權流轉，確保農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。

5.2.3 創新“土地整治+”模式

發揮農村環境資源優勢需要創新“土地整治+”模式，實現“土地整治+N”綜合效應，推動“土地整治+項目”全產業鏈發展，有效釋放鄉村產業潛能。一方面，通過創新“土地整治+美麗鄉村建設”“土地整治+現代農業引領”“土地整治+鄉村旅游產業”“土地整治+傳統古村保護”，打造一二三產業融合發展新模式，延長土地整治的產業鏈、價值鏈和生態鏈，實現鄉村業態多元化、生產數字化，促進鄉村經濟形態轉變。另一方面，在創新“土地整治+”模式時，避免整治模式同化、固化和路徑依賴，梳理全區域全要素開發利用的全過程，基于政府、社會、農民多元主體共治和多渠道資金統籌，探索新型“土地整治+產業”模式，為進一步助推鄉村產業高質量發展提供整治模板。