探究農村不動產確權登記的現狀、根源及解題思路

□溫小濱

（廈門市不動產登記中心，福建 廈門 361100）

2022 年，廈門市自然資源和規劃局發布關于印發《廈門市農村不動產調查登記工作職責整合方案》的通知，決定從2022 年7 月1 日起，農村不動產登記工作由廈門市不動產登記中心具體承擔，自然資源所配合，這標志著農村不動產確權登記職責的重大調整。城鄉一體化確權登記工作的正式開展，有利于提高農村不動產登記的質量和效率，有利于提升土地管理水平、促進農業農村發展、維護農民的土地權益，更有利于早日實現國務院提出的登記機構、登記依據、登記簿冊和信息平臺的“四統一”。

1 農村不動產登記的現狀

截至2022 年年底，全國大部分省、市已基本完成房地一體宅基地確權登記任務，廈門市自然資源規劃局順應形勢要求，在房地一體宅基地確權登記的基礎上大力推進集體國有城鄉一體化確權登記，是不動產統一登記的一大進步。廈門市不動產登記中心自承接農村不動產登記工作職責以來，自然資源所、各分局、登記中心密切配合，各項工作平穩有序推進，城鄉一體化確權登記取得了顯著成效，但也暴露了諸多問題，主要表現如下[1]。

1)審批手續不齊全。自承接農村不動產登記工作以來，登記中心收到大量審批手續不齊全的案件，有的無土地的批建手續、有的無房屋的批建手續、有的甚至連批建手續都沒有。

2)業務表單填寫不規范。職責整合過渡期間，同一種業務類型的案件，分局內轉的不動產調查登記檔案存在各式各樣的業務表單，即使是同樣的業務表單，填寫內容、調查要點、調查審核意見也不盡一致，甚至出現了前后表述自相矛盾、錯字漏字時常發生的情況。

3)收件材料雜糅混亂。農村不動產登記案件未形成統一的收件材料清單，未填寫打印統一制式的案件受理單，對同一份收件材料也存在原件或復印件之別。即使是同一類型的案件，也存在不同的收件材料。對未能提供審批手續的，常通用各種各樣的證明或具結書、承諾書、保證書來替代。

4)辦理不規范。職責整合之前，農村不動產登記未遵循統一的辦理流程，房地調查、自然資源所工作人員現場查看通常在案件受理之前先行開展；在換發土地證或房屋證或辦理土地房屋首次登記時，未及時收回原先辦理的權證，并及時公告注銷。遺失補證或換證登記通常與其他業務登記類型同時辦理，甚至一次收件材料需同時辦理權證補錄、遺失補證、轉移等多個業務類型。已辦理權屬登記的同一幢農房，也存在著土地使用者和房屋所有權人不一致的情況。

5)審核標準不統一。農村不動產登記案件的審核除了審核批建手續，很多案件還需要審核權利人是否為本村集體經濟組織成員，是否符合“一戶一宅”，用地面積是否超占、建筑面積是否超建、界址點是否移位以及是否在允許的誤差范圍內，房屋現狀是否改變、經批準翻建或加層的房屋應辦理首次登記還是變更登記等，而對上面這些審核標準的把握，不同的經辦人員使用不同的審核標準。

6)未辦理權屬登記及未入庫農房數據數量多。日常工作中，仍有大量群眾持上世紀80—90 年代的民房基建審批表或鄉村建房用地申請書或鄉村建房宅基地許可證要求辦理權屬登記，抑或已辦理權屬登記，但登記系統查無數據的情況。

7)行政訴訟案件多。由于早期辦理流程不規范，現在出現大量相關權利人提出當時辦理登記時并未知情或當時并未到場或者并非其本人簽字的情況，要求登記機構撤證。這些案件經起訴基本被法院認定為程序違法而判定登記機構敗訴[2]。

2 農村不動產登記現狀的根源所在

農村不動產登記之所以問題層出不窮，歸結起來，主要有以下幾個方面的原因。

2.1 登記機構歷經變革

農村不動產的土地證、房屋證原先分屬不同的部門負責辦理，各部門各自為政，各司其職，導致出現大量辦理時間相差甚遠、權屬人大相徑庭的土地證和房屋證，權屬關系比較復雜。1997 年6 月25 日，原廈門市土地管理局與房地產管理局合并組建了廈門市土地房產管理局，原土地局的地籍處與房管局的產權處合并為房地產權籍管理處，具體負責地籍地政和產權產籍的管理。同時，《廈門市人民政府關于農村房屋產權歸口管理的通知》（廈府〔1997〕綜037 號）要求，自1997 年5 月1 日起，廈門市土地房產管理局開始對全市農村房屋進行管理，并負責辦理農村房屋所有的登記、發證和交易工作，市財政部門不再辦理《鄉村房產契證》的發證工作。至此，土地房產歸屬同一個部門管理的雛形初具。

2.2 登記的法律制度不健全

早期廈門的農村不動產登記主要依據《土地管理法》《廈門市土地房屋權屬登記管理規定》（已失效）、《廈門市農村土地房屋權屬登記發證若干規定》（廈府〔1998〕綜083 號）、《福建省農村村民住宅建設用地管理辦法》，法律基本處于空白狀態，并未形成系統、專門的登記制度。2007 年10 月1 日，正式實施的《中華人民共和國物權法》明確規定：“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、法規規定?！比欢?，直至2014 年12 月22 日，國務院才正式發布我國第一部不動產登記的行政法規——《不動產登記暫行條例》。雖然近幾年加快了立法進程，又陸續頒布了《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范》（試行）、《中華人民共和國民法典》，但這明顯無法滿足不動產登記的現實需要，更無法規范早期的農村不動產登記。

2.3 政府重視程度不高

職責整合之前農村不動產登記存在的最大問題就是政府重視程度不夠、管理不到位，各單位各部門存在職責交叉重疊、職責邊界不清，導致互相推諉、互相扯皮、漏洞百出的混亂局面。由于農村宅基地自身的局限性，無法激活農村房地產市場和增加農民的財產性收入，更無法帶來經濟助推效用，導致政府對農村宅基地的審批、管理、確權制度比較落后。對于因宅基地審批通過難度大、周期長而導致未批先建或者超面積建設大量存在的情況，政府缺乏有效的管理和懲處手段。農村宅基地、農房量多體胖，進行房產測繪，建立統一的農村不動產登記數據庫需要巨額資金，政府購買服務的積極性不高[3]。

2.4 不動產登記隊伍素質不高

不動產登記是一項涉及登記法律法規、土地房產測繪、農村宅基地審批等專業性極強的工作，但早期辦理農村不動產登記時，由于登記人員并非編內工作人員，亦未受過專門的培訓，對不動產登記涉及的專業知識了解不夠，登記部門也未能開展常規化、常態化的業務操作培訓，導致出現了材料不齊全、辦理不規范、程序違法等諸多問題，存在大量涉穩、涉訴風險。加之登記機構歷經變革，但登記人員并未隨之變遷，不動產登記隊伍的整體素質、專業素質普遍偏低。

2.5 農民群眾辦理權證登記的意愿不夠

農村宅基地由于無法抵押、上市交易和變現，阻礙了農民群眾辦理權證登記的積極性；宅基地審批通過的難度比較大，存在大量未批先建或超面積建設的情況，不符合登記條件，削弱了農民群眾辦理權屬登記的意愿。加之農民群眾受教育程度比較低，對能否辦理、如何辦理、申請材料、辦事流程不夠了解，打擊了農民群眾辦理權證的信心和積極性。此外，由于農民群眾的財產權利保護意識比較薄弱，辦理權屬登記需開展房產測繪的成本比較高，導致農民群眾辦理權屬登記的意愿不強[4]。

3 農村不動產登記的解題思路

為克服農村不動產登記面臨的一系列障礙，提高不動產登記的質量和效率，促進職責整合的平穩過渡和高質量推進，文章試結合多年的不動產登記經驗及對長期居住生活在農村的感受，對如何做好農村不動產登記進行簡要分析，有以下幾點。

3.1 明確各方權責

1)明確集體經濟組織成員資格權、一戶一宅的認定標準及認定部門。極大多數農村不動產登記案件的審核要點之一就是審核申請人是否是本村集體經濟組織成員，是否符合“一戶一宅”相關政策，而這個與申請宅基地建房的標準是一樣的，應該由宅基地的審批部門來行使，以保證認定標準的統一。這在《中華人民共和國土地管理法》第六十二條、《福建省農村村民住宅建設管理辦法》第十六條、第十七條等均有明確規定。

2)明確各部門職責。農村不動產登記從受理到登記發證歸檔，牽涉的部門有村（居）委會、鎮政府（街道辦事處）、自然資源所、資規分局、測繪公司、登記中心、檔案管理中心等部門，每個部門負責的業務既有區別也有聯系。文章認為不動產登記中心應該定位為依據上述部門的審核結果進行確權登記，不應介入或干涉上述部門的審核結果。只有各部門厘清責任，耕好自己的“一畝三分地”，不動產登記才能如魚得水、銜接順暢，縮短案件辦理時限。

3.2 強化政府責任

1)建立健全法律制度。加快農村不動產登記立法進程，盡快出臺《中華人民共和國不動產登記法》《福建省不動產登記條例》以及相對應的實施細則、操作規范。對歷史上頒布的各種規范性文件進行梳理，對現行有效的文件進行匯編，并在此基礎上進行完善，彌補法律空白，為農村不動產登記建立起強有力的法律制度保障[5]。

2)提高政府科學管理水平?！扒щy萬難，政府重視就不難；千溝萬壑，領導重視就足夠?！币虼?，需要高度重視，履行主體責任，加大政府投入，提高對農村不動產登記的科學化管理水平，加強對農村不動產登記隊伍的專業知識水平的培訓和提升，加強對農村不動產登記隊伍的作風常態化建設，努力打造政治合格、業務過硬、作風優良、服務高效的不動產登記隊伍[6]。

3.3 規范業務辦理

1)收件材料規范化。農村不動產登記的業務類型多種多樣，每種業務類型都有自己的特點，登記中心應該根據登簿所需梳理每種業務類型的收件材料清單，并對外公布，登記中心只要看到申請材料有相關部門的蓋章即可認定為已完成了對所處環節的審查[7]。

2)辦理流程規范化。建議可以采用并聯審核機制，即在申請人向登記機構書面申請不動產登記時，登記機構應將這一情況及時告知各有關部門，各有關部門隨即開展并聯審核工作，并在規定的時間內及時將各自負責的審核結論書面告知登記機構。登記機構根據各部門推送的數據分類處理，對符合辦理條件的，及時給予受理、審核、登簿，對不符合辦理條件的，一次性書面告知當事人需要補正的材料，或者書面告知當事人不予受理的理由，以縮短業務辦理流程和辦理時限，提高農村不動產登記質效。

3)審核標準規范化。一方面定期制訂操作規范，明確一般案件需要審核的材料名稱、形式、內容及其相互之間的邏輯關系、注意事項，另一方面不定期制訂操作標準，對農村不動產登記的歷史遺留案件、疑難案件進行深入研討、業務會審，集體決策，從而形成適用于復雜案件的可供遵循的操作標準。

3.4 完善體制機制

1)建立案件調查制。農村不動產登記實務中會出現權屬人、姓名、門牌、東西四至等不一致的情況，導致難以界定房子實際坐落和實際權屬人，因此需要建立案件調查制度，對權證記載的權屬人、姓名、門牌、東西四至等進行現場走訪調查，詢問證人、村干部、相鄰宗地權利人等，并現場制作調查筆錄、證人證言，以綜合判斷房子的實際歸屬。

2)建立案件會審制度。通過實地調查、走訪得到的數據可能不符合現在的登記條件，但由于歷史原因，受制于當時的辦證條件和辦證慣例，群眾反映比較強烈的案件可以通過業務會審的形式確定辦理思路。

3)上門服務制。農村不動產登記的服務對象大多為年齡偏大的老年群體，或行動不便或病重在床或身體殘疾，因此需要建立常態化的上門服務機制，以解決農民群眾出行難的問題。

4)政府購買服務制。對于房產測繪、繼承公證、法律咨詢應訴等專業工作，建議政府安排專項基金，購買專業服務，為農村不動產登記的高效開展，保障登記安全、減少涉穩涉訴案件奠定堅實的基礎。

3.5 推廣使用“互聯網+不動產”登記新模式

農村不動產登記亟須解放思想，創新舉措，大力推廣使用“互聯網+不動產”，向科技要生產力，向信息共享要生產力，向部門合作要生產力，向智能審批要生產力。建立健全銜接順暢、運轉高效、共享及時的不動產登記新模式，充分利用網絡信息化服務辦證群眾，加快“互聯網+不動產登記”信息平臺建設，打造“云服務”全流程網上辦理，24 小時“不打烊”。加大科技研發投入，開發集數據采集、信息共享、稅費繳納、電子證照調用、在線身份核驗、輸出電子權證等功能齊全的登記系統，將城鎮不動產登記的成功經驗、成熟做法引入農村不動產登記，促進農村不動產登記案件的提質增效，加快推進城鄉一體化確權登記進程。

4 結束語

農村不動產是人民群眾最重要的財產，關系千家萬戶的重大財產利益和財產安全。廈門市的農村不動產登記已按下了快進鍵，城鄉一體化確權登記進程已全面開啟。因此，只要正視問題，查找根源，掃清登記障礙，農村不動產登記定能如虎添翼，城鄉一體化確權登記定能全速推進，續寫不動產登記新篇章。