高校國有資產內部控制業務層面研究

丁建萍,孟若菡

(1.商丘師范學院,河南 商丘 476000; 2.東北財經大學 經濟學院,遼寧 大連 116025)

高校國有資產是實現“人才培養、科學研究、服務社會”職能必要的基礎保障,是學校財務管理的主要對象之一。規范高校國有資產管理體制,健全高校等行政事業單位資產管理內部控制機制,是促進高?？焖侔l展,加強內涵建設的重要保障。近年來,在國家治理層面,各種新思想的提出與新政策的頒布體現了決策層對于國有資產管理問題的新思考、新舉措。2014年,教育部印發的《關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》[1]明確指出,高等學校在管理過程中要加強體制建設,特別是要做好高等學校國有資產管理工作,加強對國有資產的監管,完善內部控制機制,規范采購流程,對采購預算、采購程序實施動態管控。2015年12月,財政部頒發的《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》[2]進一步強化和落實管理職責,在完善資產管理制度體系、加強資產配置管理、加強資產使用管理、加強資產處置管理等方面,提出了改進和強化行政事業單位國有資產管理的目標及具體舉措。2020年5月,財政部內部控制建設委員會召開會議并指出,只有加強財政內控建設才能進一步提升財政治理效能,才能實現黨中央決策部署全面落地并取得實效。要保證各項政策和措施精準,各項資金要管理規范,所有工作要高效運行,首要的是把財政內控建設工作做扎實。

由以上可知,國家對行政事業單位內部控制建設非常重視,并且相關研究也取得了很大進展,在制度層面已經做了相當詳細的規定。但是,高校在實際操作中還存在一些問題,主要表現為理論與實踐在一定程度上相脫節,特別是在國有資產管理中還存在一些不容忽視的問題。這些問題嚴重制約了高校國有資產使用效益的提升。

一、 高校國有資產內部控制業務層面存在的問題

(一)預算配置不合理

1.預算編制的前提條件和依據是存量資產信息

目前,由于受各種條件的制約,學校資產的存量信息不準確,不完備,在編制新增資產的預算以及新增資產的預算批復都沒有準確的依據。如果仍然按照每年增加一定比例來編制預算,會導致預算數與實際需求數相差很大,甚至導致資產配置嚴重失衡,不能滿足學校資產正常需求。

2.在采購管理中沒有按照“無預算不采購”的原則

學?；旧细鶕斈曦斦杖肓縼砼鷱皖A算,操作起來簡單但是預算資金的分配缺少公平性和科學性。

3.審核采購經費考慮不周

財務處在審核當年資產采購經費預算時往往參考往年撥付金額給予適當增減,而不考慮增量資產配置與存量資產的匹配關系[3]。

4.國有資產配置與預算管理不能有效地銜接

資產配置與預算管理工作嚴重脫節。預算管理和資產配置隸屬兩個部門,兩個部門按照各自的分工與職責進行管理,在業務交叉領域不能進行更好地溝通和配合,部門聯動效應弱。資產管理部門雖掌握學校存量資產的分布狀態、總體數量和使用情況以及定額配置標準和信息等,卻不愿主動參與學校部門預算的編制工作,僅僅配合學校財務部門提供一些數據,認為撥付的預算多就采購的多,撥付的少就采購的少。由于部門職能的分工不能相互配合,資產預算與實際需求不一致,影響了資產管理與預算管理工作。

5.資產購置缺乏統籌性

各學院和各科研平臺,常常出于使用方便等因素,重復購置大量設備。大型設備沒有共享,嚴重影響了大型儀器設備的使用效率。

(二)采購機構設置不合理,缺乏專業人才

大多數高校招標工作領導小組實際上與國有資產管理委員會組成高度重合,學校的具體招標采購機構隸屬資產管理處下設的招標管理科,不具有獨立性。不相容崗位分離的原則不能得到有效的落實,從而直接影響采購管理工作的客觀公正。

缺乏專業人才,采購權限沒有下放。由于受學校編制的影響,缺少專業的采購人員。這導致采購人員不能滿足采購項目管理需求,出現人員混用現象,比如采購人員還監管采購合同簽訂,從而導致采購工作缺乏獨立性。

由于學校的資產采購復雜,特別是二級學院的資產采購,專業性強。沒有將一定的采購額度下放,沒有采用“誰需要,誰采購”,造成采購的專業適合度不高。

(三)未進行分類 ,缺乏驗收制度

據統計,約60%的高校沒有配套資產驗收制度,特別是大型儀器設備的驗收。資產驗收僅在資產管理辦法中提到一點,沒有詳細陳述,缺乏可操作性,沒有具體的驗收標準。部分高校因為內部機構設置不同,對資產管理人員的分工和管理要求也有所不同,從而導致學校各部門對相同類別的資產的驗收要求也有所不同。由于缺少相應的制度支撐,導致資產驗收只是走過場,好多隱患和問題都沒有及時發現。大型儀器的驗收不規范,會造成后期的維修成本加大,從而造成學校資源浪費。

(四)缺乏儀器設備維修意識,維修制度不完善

1.重使用輕維修,維護意識不強

使用部門只管申請購置,經費由學校負責,教師只管使用,出現問題就無人過問和維修,造成儀器設備損毀嚴重,使用效率低。這嚴重影響學校的教學科研活動的開展,對學校的發展帶來不利影響。

實驗員擔負著實驗教學任務,更多關注的是儀器設備的功能和正常運行情況。學校沒有相應的規章制度要求儀器的日常維修保養由實驗員來負責,認為只要該設備還能運行,常規的保養和檢查就完全沒有必要。有的大型儀器設備疏于保養或有小問題而不能及時發現,等大的故障出現后再去報修,再加上報修流程較為復雜,就耽誤了學校的教學科研工作,所以儀器設備的定期檢查和定期保養是非常重要的。

2.維修制度不完善,或執行力不夠

由于維修經費不足,維修管理制度不完善缺乏可操作性,申請維修程序復雜,多頭管理等,造成設備不能及時維修。據統計,高校大約有20%的大型精密儀器處于閑置狀態或不能正常運行。

3.專業隊伍建設不足,職責不明

高校的教學科研活動不夠重視實驗人員和維修人員,對他們缺乏必要的培訓和激勵機制。所以他們工作不積極,缺乏主動性。由于大型儀器設備逐年增多,對儀器設備的管理人員的培養也應向專業化發展,從而大幅度提升管理人員的技術水平和素養。

(五)處置標準模糊,程序不規范

隨著國有資產規模的日益增大,資產的更新、報廢、處置工作更加嚴峻,面臨諸多需要解決的問題。

1.重購置,輕處置

目前,資產管理部門對資產處置的監管不重視,隨意處置報廢資產,對資產的管理往往采取粗放式管理。

2.處置周期長,標準模糊

由于資產處置的流程和處置標準不確定,處置周期長短不一,因此處置要進行分層逐級審批。達到一定標準的需要按照規定經過專家審核。在資產處置中,由于沒有規范的標準,導致資產處置比較隨意。有的單位僅憑部門經費是否充足來決定是否處置舊的資產。另外,由于沒有出臺報廢資產殘值標準,沒有建立資產殘值的評估機制,在處置時很可能存在人為壓低的現象。

有的學校雖然已經建立了資產處置流程,但未完全按照流程來執行。資產是否可以處置,并沒有進現場勘查等環節,僅憑使用單位的報告就進行處置。有的老師為了能獲批購置更高大上的資產,把還有利用價值的資產直接給報廢了。

3.待處置資產信息不流通

沒有建立資產調劑平臺,有關資產處置的信息也僅僅是通過資產管理部門在網頁上發布。學校的資產調撥和共享如同虛設,信息不暢,導致許多還有使用價值的資產被當作無用的給處置了。資產沒有物盡其用,造成巨大浪費。

二、高校國有資產內部控制業務層面優化方案

(一)加強預算和購置的匹配

要加強資產管理部門和預算部門的密切配合。加強資產配置預算執行過程,要具備完善的運行機制,明確各級管理部門的責任,合理劃分財政部門、主管部門和單位資產配置部門的管理責任。將資產配置的內部控制體系建設和預算管理的內部控制體系建設做好有效對接,提升內部控制體系對資產配置和預算管理的制約作用。

加強資產配置論證的系統性和科學性,應當按照學校發展的中長期計劃設置資產配置計劃,并以動態、長期發展的視角安排資產配置,提高資金配置的可持續性。通過校內專家和校外專家的論證,分析存量資產的情況,資產配置成本效益,避免重復配置,浪費資源。

(二)規范招標機構設置,加強專業人才隊伍建設

優化招投標部門結構,設置獨立的招投標機構——招標管理委員會。招標管理委員會獨立于國有資產管理處,是一個新設機構。同時,還應設立對招投標監管的機構。對于重大項目招標、評標除了有評標專家參與,還要有紀委監督部門全程參與,以對招投標實施全過程監管,規避招投標過程產生腐敗現象。

建立一支素質優良專業化的采購隊伍是采購中的重中之重。采購專業性強的儀器設備要讓使用部門的人員參與,以提高采購的適合度,更好地發揮資產的使用價值。充分利用大數據,發揮電子化的優勢提高采購效率。建成功能齊全的招投標服務和監管平臺,實現對學校的采購進行全過程監控和服務。同時,主動為學校的監管部門開通管理賬號,分配權限,對投標過程進行遠程監控,從而避免腐敗產生。

(三)構建驗收制度體系,規范驗收流程

為規范驗收管理,明確資產驗收管理層次、權責、標準、程序等關鍵內容,建議出臺“資產驗收管理辦法”。具體思路為:

1.根據采購合同金額、項目用途,實行分類分級驗收方式

根據合同金額劃分,合同價小于20萬元的貨物由使用單位驗收;合同價大于20萬元(含20萬元)小于200萬元的貨物或工程類,由歸口管理部門、使用部門等組成7人以上驗收小組,會同監理單位,按照合同或協議一起組織驗收;對于合同價大于200萬元(含200萬元)的貨物或工程項目,由歸口管理部門、使用部門、學校審計部門、資產處、第三方技術專家、監理單位等組成7人以上驗收小組,其中教學儀器設備需要聘請不少于3名第三方技術專家,按照合同或協議組織驗收。分級驗收方法,針對性地強化了監督管理,創新了資產驗收機制,便于驗收工作的開展。

2.規范驗收程序和流程,明確責任

首先,資產使用部門的負責人和保管人根據合同、招標文件等對商品的進行檢驗,以確保沒有收錯或提錯。其次,對相關文件審核,查看商品的配置、技術指標是否與合同一致,如果變更是否有變更審批手續。最后,進行現場驗收。按照合同對商品的數量、型號、功能性進行現場查驗,并做好記錄,由驗收小組對驗收報告給予準確的結論,并在一定范圍內公示驗收結果。

(四)建立維修績效考核制度,加強科學論證

將國有資產管理的績效考核納入綜合評價體系,獎勵資產利用效益較好的部門,宣傳推廣其經驗,追責資產利用效益較差的部門分析找出相關原因,把績效考核結果納入年終考評體系,將其作為職稱晉升、干部提拔的一項指標來激勵資產管理人員。

加強維修制度建設。一是出臺維修經費的管理細則,約束和激勵儀器設備的管理者。大型儀器的維修經費可以由學校和二級學院按照維修經費的比例來劃分,比如,常規儀器的維修經費由二級學院負擔30%,大型儀器的維修經費由學院負擔20%,其余維修經費由學校來負擔。這樣可以壓實資產使用部門的責任。因管理不善導致的損壞需要有責任人來賠償,從而增加相關人員的責任意識。二是通過信息化平臺充分運用大數據掌握資產動態,隨時抓取數據為編制資產購置預算提供全面、實時信息,有效增加資金使用效益。

(五)充分利用信息化平臺,規范處置流程

高校應當進一步健全資產管理信息系統,充分利用資產管理的信息化平臺,建立資產管理共享平臺。資產處置信息在該網上公示,以便在全校范圍內調配資產,最大限度發揮資產的使用效益。

學校各二級單位需要強化對資產處置的審核把關,進一步細化部門的處置流程,把問題解決在初始環節。健全資產處置標準和評估機制。批量或大額資產的處置還需要引進第三方專業機構評估,以免資產的處置價值過低。

嚴格執行資產處置程序。學校的資產處置應按照先調劑到是否有需要的部門使用,確實沒有后再走報廢手續。先由相關部門按照流程審核批準后再處置。不能先處置再審批流程,要切實把資產處置流程的規范化落實到各個環節中。

三、結語

高校國有資產在預算配置、采購機構、資產驗收、設備維修、資產處置等五大類業務層面內部控制流程的優化,使得高校國有資產管理向著規范化和科學化的方向發展。高校內部控制的建設與完善能夠極大程度強化對資產方面的有效管理,避免出現國有資源浪費與流失的情況。