國際環境治理機制發展趨勢和改革設想※

蔡立杰

2022 年是聯合國第一次人類環境會議(斯德哥爾摩人類環境會議)召開50 周年，也是聯合國環境規劃署成立50 周年。在過去的半個世紀里，聯合國環境規劃署作為聯合國環境事務主管機構，在推動國際環境問題解決中一直發揮著非常重要的作用。在1992 年聯合國環境與發展大會后，許多聯合國機構將環境問題納入其工作范圍，隨著國際環境問題的不斷增加，國際社會制定了大量的多邊環境公約，并建立了相關機構和機制推動這些公約的實施。在此過程中，非政府組織、民間社會團體、有關利益相關者以及有關國際組織和區域性國際組織也表現出前所未有的參與力度，這導致國際環境治理結構日趨復雜，由于這些組織或機構之間缺乏應有的協調合作，也為國際環境治理帶來多方面的挑戰。為加強國際環境治理，聯合國對有關機構改革進行了多次討論和嘗試。本文在簡析國際環境治理機制發展趨勢與挑戰，以及聯合國有關改革討論和嘗試的基礎上，對今后如何加強國際環境治理機制改革提出一些設想。

一、國際環境治理機制結構現狀

談到國際環境治理，大多數專家認為其包括全球環境保護有關的法律文件、政策、資金機制、參與組織或機構以及規范有關進程的規則和程序，本文主要涉及國際環境治理組織結構及其運轉機制。1972 年聯合國召開第一次人類環境會議，并成立聯合國環境規劃署統籌協調全球環境事務[1]，自1992 年聯合國環境與發展大會以來，將環境問題納入其工作范圍的聯合國系統達50 多個組織或機構。過去50 年，特別是20 世紀八九十年代以來，由于大量全球性和區域性環境問題的出現，國際社會制定了500 多個多邊環境公約或協議[2]來解決不同領域的環境問題，同時建立了相關機構和機制來推動這些多邊公約或協議的執行。特別引人注意的是，參與各個層次環境問題解決進程的非政府組織、民間團體和其它利益相關者數量出現爆炸性增長。同時，許多重要國際和區域組織也積極參與國際環境問題的解決進程。一些重要國家集團如七國集團、二十國集團對國際環境問題也越來越重視，對全球環境有關進程發揮著非常重要的作用。另外，一些非營利組織、非政府間國際機構(如國際標準化組織)，也通過制定和執行有關環境標準來推動解決相關環境問題。全球各個層次的組織和機構參與國際環境治理，為國際環境治理帶來了前所未有的活力，同時也導致了國際環境治理結構日趨復雜，特別是這些組織和機構之間缺乏應有的協調和合作，給國際環境治理帶來了多方面的挑戰[3]。

二、國際環境治理面臨的主要挑戰

在綜合分析眾多有關文件和建議基礎上，筆者認為國際環境治理結構或機制主要面臨著以下五方面挑戰。

(一)聯合國環境規劃署的地位需要進一步提高

作為聯合國環境事務主管機構，聯合國環境規劃署在推動國際環境法律和政策的制定和執行、全球環境狀況監測和評估等方面發揮著非常重要的作用，然而聯合國環境規劃署并不是聯合國專門機構，加之資金和人員不足等方面的制約，其作用和能力受到嚴重約束，特別是在協調聯合國系統內部環境活動的能力受到限制，對聯合國之外一些國際組織的有關環境活動影響力更小。近年來，聯合國環境規劃署雖然在資金和機構職能等方面得到一定加強，但其協調能力亟待進一步提高。因此，一些國家在國際環境治理改革討論中呼吁提高聯合國環境規劃署的地位[4]，或者設立更高層次的世界環境組織來協調全球環境事務。

(二)多邊環境條約之間的協調和合作以及聯合國系統內部環境活動協調有待加強

到目前為止，國際社會已制定了500 多個多邊環境條約或協議，很多條約比較注重解決某些領域的問題，與其它領域環境問題和更廣泛的社會經濟發展問題缺乏足夠的聯系，條塊分割問題較嚴重。另外，這些條約的議事和決策機構之間也缺乏足夠的協調與合作，許多國家在實際履約中也不太注重各項條約實施的協同增效。

自1992 年聯合國環境與發展大會以來，許多聯合國組織和機構將環境問題納入其工作范圍，并開展諸多解決本領域環境問題的活動。然而，由于內部缺乏統一協調，出現了活動重復、競爭有限資金等現象，因此聯合國在2001 年成立了聯合國環境管理小組 (UN Environment Management Group)[5]以協調聯合國系統內的環境活動。然而，由于聯合國環境管理小組的授權不夠明確，資金和人員嚴重不足等因素，導致協調能力嚴重受限，這些問題已引起了聯合國、很多國家和組織的重視，提出建設性建議并開展一些有益的嘗試，比如有關化學品管理的《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約?《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約?《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》已嘗試同時聯合召開締約方大會，為解決共同面臨的問題統一協調決策。另外，聯合國可持續發展高級別論壇(Highlevel Political Forum on Sustainable Development)和聯合國環境大會(the United Nations Environment Assembly)之間的相互協調支持仍需加強。

(三)發展中國家的資金支持、能力建設支持和科技等方面的支持嚴重不足

現有的資金支持機制和履行多邊環境公約所需的資金支持嚴重不匹配，特別是對發展中國家的資金、能力建設和科技等方面的支持嚴重不足，給國際環境治理效果帶來不利影響?？傮w來說，一些公約有專門資金機制，更多的公約沒有專門資金機制，有些公約即使有專門資金機制，資金需求量與實際供資也差距甚大，這就為發展中國家履行有關多邊環境公約和執行國際環境政策帶來嚴重挑戰，也成為許多環境公約履約有效性受到影響的主要原因。

(四)環境領域科學決策支持機制尚需加強和完善

目前，環境領域的科學支撐比較薄弱，需進一步加強科學和政策制定之間的聯系，設立新的科學決策支持機構或者增加科技投入，使有關決策過程更科學[6]。同時，充分利用現有的科技支持機構，如聯合國氣候變化政府間專家委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)、生物多樣性和生態系統服務政府間科學政策平臺(The Intergovernmental Science－Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，IPBES)等，基于其在環境問題上做出的科學評估和結論，加強有關政策和措施的制定和實施。

(五)全球環境治理的整個體系仍需加強

一是全球環境治理的法律體系需進一步完善[7]。雖然國際社會已經制定了500 多個多邊環境公約或協議，但是在解決一些重要環境問題上，比如在控制空氣和水污染、森林管理等方面仍沒有全球性的協議，聯合國也沒有專門機構來管理空氣和水等公共資源。雖然在第72 屆聯合國大會通過一項決議[8]，試圖制定一個涵蓋所有環境問題的全球環境協議即《世界環境公約?(Global Pact for the Environment)，然而從目前進展來看，其談判舉步維艱。另外，一些重要領域如國際貿易、投資和能源等對環境產生極為重要的影響，然而聯合國環境規劃署等國際組織對這些領域的環境問題討論和決策影響有限。二是國際環境治理結構日趨復雜。近幾十年來，參與各個層次環境問題的非政府組織、民間團體和其它利益攸關者數量增長飛快，一些重要國家集團如七國集團、二十國集團對國際環境問題也越來越重視，對解決這些問題進程施加了非常重要的影響。越來越多的機構和組織參與全球環境治理是件好事，但是如何讓它們更加有效參與并發揮作用，使國際環境治理結構運轉高效和協調，是加強全球環境治理面臨的一個重要挑戰。

三、有關國際環境治理機構改革的討論和嘗試

自1972 年聯合國環境規劃署成立以來，如何加強聯合國環境規劃署的作用，以及如何改革和加強國際環境治理機構的討論從未間斷過，特別是近二三十年來參與國際環境治理的組織和機構數量增長迅速，給國際環境治理帶來了前所未有的挑戰。因此，改革和加強國際環境治理機構呼聲越來越高，聯合國有關機構特別是聯合國大會和聯合國環境大會(2012 年之前稱作聯合國環境規劃署理事會)就國際環境治理機構改革進行了多次討論并取得了一定的成果。

(一)1997 年召開的聯合國環境規劃署第19 屆理事會，就加強聯合國環境規劃署的授權和作用通過了《內羅畢宣言?。作為聯合國改革的一部分，1998 年聯合國秘書長成立了環境與人居專門小組[9]，討論如何加強協調聯合國系統內的環境活動，該小組最后向聯合國大會提交了加強聯合國環境規劃署作用以及協調聯合國系統的環境活動等一系列建議，其中包括成立聯合國環境管理小組，協調聯合國系統的環境活動，聯合國環境規劃署成立全球環境部長論壇以加強聯合國環境規劃署理事會在協調全球環境政策方面的作用。2001 年聯合國環境管理小組成立[10]，由聯合國環境規劃署執行主任牽頭，聯合國50 多個組織和多邊環境公約機構成為該小組的成員，該小組主要以高級官員協調會議、專題管理小組和相關問題對話會等形式開展活動，這個小組為協調聯合國系統內部環境活動提供了一個可行的機制。

(二)2005 年聯合國首腦峰會之后，為響應有關加強國際環境治理建議的成果文件，聯合國大會成立了部長級非正式磋商小組，就加強聯合國系統環境活動協調機構框架提出具體建議。該小組聯合主席在多次磋商基礎上向第63 屆聯合國大會提交了改革選項文件(Options Paper)[11]，包括七個方面的建議。由于各國在一些重要問題上存在較大分歧，聯合國大會最終沒有形成決議，但建議聯合國環境規劃署理事會成立高級別小組繼續研究有關問題。2009 年聯合國環境署第25 屆理事會成立了國際環境治理部長級磋商小組，該小組經過幾次磋商討論提出了系統性改革和機構改革建議，并以書信的形式向聯合國大會主席報告了該小組討論成果(被稱為“內羅畢－赫爾辛基成果”)[12]。其中，系統性改革和機構改革建議包括加強科學和政策聯系、制定聯合國系統環境活動戰略、鼓勵多邊環境協議加強協同增效、制定環境能力建設戰略、加強政策制定與資金支持的聯系、加強聯合國環境署在區域層次的作用；機構改革建議包括提升聯合國環境署的地位、成立新的世界環境組織作為聯合國專門機構、成立一個統一協調可持續發展的機構、改革聯合國經濟及社會理事會和聯合國可持續發展委員會、理順和加強現有機構等。雖然聯合國大會沒有就這些建議形成決議，但是這些建議為2012 年聯合國可持續發展峰會有關討論提供了重要基礎，并在該峰會通過的成果文件《我們希望的未來?[13]中，各國就國際環境治理改革達成了三個主要成果: 一是聯合國環境規劃署理事會改為聯合國環境大會，對所有聯合國成員國開放(不再需要通過選舉產生理事會成員)，增加各國參與全球環境政策決策的機會；二是增加對聯合國環境規劃署的資金支持；三是成立聯合國可持續發展高級別政治論壇，替代聯合國可持續發展委員會，支持和審議聯合國《2030 可持續發展議程》的實施，推動經濟社會發展和全球環境治理的進一步融合。這次改革是近五十年以來力度較大的一次，為加強全球環境治理邁出了堅實的一步。

(三)2022 年第五屆聯合國環境大會結束后，為紀念聯合國第一次人類環境大會五十周年，聯合國環境規劃署舉行特別會議，會議通過一項政治宣言[14]，再次確認了聯合國環境規劃署作為聯合國主管環境事務機構的地位，呼吁加強聯合國環境管理小組協調聯合國系統環境活動的作用，繼續增加對聯合國環境規劃署的資金支持等。2022 年6 月，“斯德哥爾摩＋50”國際大會由瑞典和肯尼亞共同主辦，來自兩國的大會主席在會議總結中呼吁，加強聯合國環境規劃署的地位、加強聯合國系統和多邊環境條約之間的協調和合作等。需要指出的是，以上的政治宣言和主席會議總結在很大程度上只是呼應了前些年提出過的有關建議，沒有明顯的突破。國際社會沒有利用這一重要機會進一步加強國際環境治理，主要原因是發達國家在解決全球環境問題上的政治意愿減弱。

(四)第76 屆聯合國大會通過了聯合國人權委員會提出的“享有清潔健康的環境是基本人權”的提議[15]，該決議可能對今后國際環境治理產生一定的影響，由于這個決議對聯合國成員國沒有法律約束力，影響大小仍有待觀察。

四、國際環境治理機構改革設想

在分析國際環境治理目前結構現狀、面臨的挑戰以及過去改革歷程的基礎上，筆者針對如何進一步加強國際環境治理機構改革提出以下幾點設想。

(一) 應把國際環境治理機構改革和聯合國總體改革結合起來統籌推進

近幾年來，聯合國秘書長一直推動聯合國系統一體化管理和聯合國發展系統改革，目的是加強聯合國系統的協調和合作，將國際環境治理與更廣泛領域改革結合起來，有利于加強協調聯合國系統的環境活動。從機構改革方面，加強或提升聯合國環境規劃署的地位和能力，特別是支持發展中國家解決全球環境問題能力、履行國際環境公約的能力，同時加強聯合國環境管理小組的能力，進一步協調聯合國系統環境活動。同時還應加強聯合國機構行政長官協調理事會[16](UN System Chief Executives Board for Coordination)統一協調全球環境和可持續發展問題的領導作用。

(二) 加強有關多邊機構的協調和合作

首先，發揮聯合國經濟社會理事會(UN Economic and Social Council)協調作用，加強聯合國可持續發展高級別政治論壇(High－Level Political Forum on Sustainable Development，HLPF)和聯合國環境大會 (the UN Environment Assembly，UNEA)之間的協調合作，推動可持續發展三大支柱問題進一步融合。其次，加強多邊環境條約機構之間的協調和履約協同增效機制，集中有限資源解決共同面臨的問題并實現較大的履約效果，建立有效機制，支持并加強國家層面在履行相關公約過程中的協同增效。另外，國際貿易、金融、投資和能源等重要領域所涉及環境問題的討論和決策，盡量與其它國際環境政策、法律的制定相一致，讓有關聯合國機構和多邊環境公約機構參與有關問題討論和解決進程，發揮它們統一協調解決國際環境問題的作用。最后，參與國際環境治理的非政府組織和利益攸關團體也需要加強協調，使其更加有效地參與有關環境問題討論和解決，推動國際環境治理體系更加有效的運轉。

(三) 改革要切中國際環境治理的要害，切實解決國際環境治理面臨的實質問題

目前，國際相關法律條文和參與機構繁多，但相互之間缺乏協調合作，特別是缺少一個強有力的統一協調機構，影響了國際環境治理有效性。而更重要的問題是，由于提供的資金和能力建設支持等嚴重不足，發達國家的技術轉讓基本上沒有兌現等原因，造成國際社會制定的很多國際環境政策和法律沒有得到有效的執行，因此建議從如何加強資金支持、能力建設和技術支持等方面著手，建立更有效的機制，確保發達國家能夠向發展中國家提供更多的資金和技術支持。全球環境治理有關機構的改革或加強不只是在形式上提供解決相關問題的框架，更重要的是要解決增加資金和加強支持等實質性問題。為確保執行機制落地見效，可以考慮在區域和國家層面建立有效的相關機制，提高針對性、實用性和可操作性，為發展中國家提供更加直接有效的支持。

五、小結

國際環境治理面臨的挑戰是在其組織結構不斷發展壯大過程出現的問題，未來將隨著聯合國的總體改革而得到完善和發展。今后，應進一步提高國際社會特別是發達國家解決國際環境問題的政治意愿，加強現有機構協調合作，建立行之有效的執行機制，加大向發展中國家的資金和技術支持力度，發達國家要拿出更多的實際行動、以更大的力度支持履約行動和政策落實，為全球環境問題的真正解決和不斷改善帶來實際成效。