創新黨建引領社區自治和共治發展路徑研究

［摘 要］ 社區作為國家與社會的接口，是國家治理能力現代化的關鍵。打造共建共治共享的社會治理格局是推進以黨建引領基層治理的發展路徑。通過對廣西柳州市社區黨建與治理進行實證分析，探索以“黨建帶群建促社建”，協調助推政府、社會組織、居民等多元治理主體間的良性互動，歸納總結其創新性的探索黨建引領社區自治和共治的整合模式。即以完善“四級聯動”組織格局，構建黨組織有效“在場”的智慧大黨建格局體系，實現黨組織對社區組織的“制度嵌入、政策嵌入和人事嵌入”確保黨建引領人才的堅強有力，提升城市基層組織覆蓋力。推行“網格化”黨支部建設，成立“建制性”小區黨支部，建設創立“兼合式”小區黨支部，將黨組織和黨員干部“嵌入”社區網格化管理，推進參與主體的組織化，進一步提升社區服務水平精細化，培育全科社工，并依托社區服務中心探索打造社區、社會組織、社會工作專業人才的“三社聯動”的四個維度，為推進基層社會治理體系和治理能力現代化提供優化方案。

［關鍵詞］ 黨建引領；社區自治；共治

［基金項目］ 柳州市哲學社會科學規劃研究重點研究課題“構建黨建服務體系推進柳州城鄉治理現代化”（20BRL06）；教育部人文社會科學研究規劃基金項目“西南邊境地區意識形態安全體系構建研究”（22YJA710044）

［作者簡介］ 齊自琨（1982— ），廣西柳州人，中共柳州市委黨校黨史黨建教研室副教授，副主任，研究方向：政黨理論。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45－1357/d.2023.04.009

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理”[1]，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1]。進一步“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動”[2]38－39。由此，在社會治理重心和服務進一步下沉的背景下，本文以廣西柳州市為例，探討黨建引領社區自治和共治的具體路徑，以期為推進黨建引領基層治理，打造共建共治共享的社會治理格局提供借鑒。

一、體系構建：構建智慧大黨建格局

“嚴密的組織體系是黨的優勢所在，力量所在?！盵1]廣西柳州市在探索組織體系構建時以街道大工委為中樞，社區大黨委為支柱，社區駐地單位為結點，并創新黨建引領工具和技術，運用互聯網、大數據和云計算等新技術，形成黨組織有效“在場”的智慧大黨建格局，提升城市基層組織覆蓋力。

（一）完善“四級聯動”組織格局

完善組織格局使組織力提升，是全面加強基層黨組織建設的重要方向。提升黨組織覆蓋力，就是要推動黨的組織有效嵌入社會基層組織，使黨的工作有效覆蓋社會各類群體。柳州市為加強基層黨建，探索構建“市—城區—街道—社區”四級高效聯動的管理組織架構。實施“四聯四創”新模式，即組織聯建共創，實現區域統籌；黨員聯管共創，有效發揮先鋒模范作用；資源聯動共創，為黨建提供足夠的人財物保障；事務聯商共創，提升基層治理能力。市、城區、街道、社區四級聯動，擴大了組織覆蓋率，同時通過制度安排推行推動在職黨員到社區報到，聯建單位黨員干部交叉雙向任職等舉措，實現了政府依法治理、社會參與共治、基層群眾自治，在黨的全面領導下互動共贏。在社區設置“社區黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—單元黨員聯系點”四級基層治理組織體系。把黨建工作向基層延伸，激活組織“神經末梢”，連接每一個黨員“細胞”。為了織密組織體系，推動黨的組織有效嵌入基層各類社會組織，廣西柳州市開展社區黨支部建設攻堅行動，采取單獨組建、派員聯建等措施，在社區內的每一個居住小區建立黨支部、黨小組并設在樓棟里，目前柳州市已經形成織密基層黨組織的牢固格局 ，提升黨的基層組織的組織覆蓋力。

（二）設立“一屏全面感知”的社區智慧指揮運行中心

《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出：“推動各地政務服務平臺向鄉鎮（街道）延伸，建設開發智慧社區信息系統和簡便應用軟件，提高基層治理數字化智能化水平，提升政策宣傳、民情溝通、便民服務效能，讓數據多跑路、群眾少跑腿?！盵3]廣西柳州市助推城市“智慧黨建”依托“智慧街道”“智慧社區”的建設，引領基層智慧治理?，F市城區基層黨建大部分實現了網格化管理，并依托“智慧指揮運行中心”，打造城區“黨建指揮中心”，在城市治理層級末梢即社區設立智慧指揮中心依托，實現“一屏全面感知”。建立物聯感知體系，通過智慧指揮運行中心電子指揮屏實時獲取、呈現，實現社區各方面動態信息，包括治安、交通、消防、環保等的全覆蓋。同時信息雙向互動，小區黨支部和網格員也可以將收集到的意見建議，通過手機及時發送到指揮中心，中心再根據職能直接向部門“派單”，并可在網上跟蹤工作落實情況，有效提高了“街社派單、部門解單”效率。進一步建立“多網合一”的綜合信息指揮平臺，實現社會治理、基層黨建和公共服務三位一體，橫向把黨務管理系統、綜合治理信息系統、數字城管、司法行政基層工作管理平臺、數字化民生平臺等網絡系統整合起來。

（三）培養提高黨組織書記為重點的“領頭雁”工程

習近平總書記強調：“社區工作很重要，一是要抓好黨的建設，使黨組織真正成為社區的領頭人，把各方面工作帶動起來?！盵4]廣西柳州市將社區黨組織作為社區建設的領導核心，在推薦提名社區黨組織領導班子成員候選人時 “一盤棋”考慮，實施社區“領頭雁”工程，選好配強黨組織書記。如無合適人選，可從市、區、街道（鄉鎮）機關或其他社區選派得力的黨員干部到社區黨組織任職。同時，落實公開招錄社區黨組織書記解決事業編制的常態化機制，在考試內容上突出體現平時工作能力的權重，并以黨委政府委派的形式、合理合法的組織程序將其留在社區擔任書記，最大限度培養用好自有人才。建立社區黨組書記晉升機制，注重將德才兼備、實績突出、群眾公認的社區黨組織書記通過競爭性選拔等方式選拔到街道（鄉鎮）領導崗位，拓寬職業上升空間。廣西柳州市通過黨組織對社區組織的“制度嵌入、政策嵌入和人事嵌入”確保黨建引領人才的堅強有力，穩固其社區自治中的權威領導地位，確保黨建引領在社區實踐中的實施力度。

二、組織嵌入：打造功能嵌入型黨建

從內在本質上看，社區黨建工作內容的核心是做好群眾工作，擴大中國共產黨在城市基層社會的政治影響力和凝聚力，夯實黨在社區的組織基礎和群眾基礎，不斷鞏固黨執政的社會基礎。建立黨建引領下的社區居民委員會、業主委員會、物業服務企業協調運行機制，改變社區民眾對黨建的刻板印象。著眼基層黨建與居民日常生活相切合、與社區治理連接，將社會性和服務性有機融合滲入社區自治體系，使黨建能更好地發揮其對社會“動員”和“服務”的作用。讓黨群共情內化于心，將黨建工作外化于行，改善黨群關系。

（一）推行“網格化”黨支部建設，以“網格化治理”提升社區治理精細化水平

網格作為政府管理基層社會的單元，實現黨建職能在基層的有效落實的重要抓手。廣西柳州市在建立區、街道、社區、網格扁平化四級治理服務體系下，全面推行網格化管理，配齊配強網格力量。按照1名社區“兩委”成員、1名社區黨務工作者、1名網格黨支部書記的構成配備網格員，同時吸收社區“大黨委”單位聯絡員積極參與網格管理。推動城鄉各個街道成立黨建辦，負責統籌網格資源配置，把公共服務、社會服務、市場服務、志愿服務等各方面資源下沉到具體網格，投送到各個家庭，實行“雙向認領”，實現在網格發現需求、在網格采集信息、在網格排查隱患、在網格化解矛盾、在網格開展服務、在網格解決問題，打通治理服務“最后一公里”。

同時，全面推行“街道派單、部門解單”工作機制，規范運行流程，壓實工作責任，完善五個環節，即“發現問題—分析問題—派單—解單—反饋”?！芭蓡谓訂巍眹栏癜凑瘴宀搅鞒踢\行，每一個環節、步驟抓實，每一項措施抓細，充分體現黨建引領基層治理的實際效果。首先，問題事務清單按照權責對等劃分“大事”“小事”“私事”?！按笫隆笔侵刚芾硎马椇突竟卜盏葐栴}，要由街道向城區上級職能部門報告或者向轄區單位派單聯動解決；“小事”一般指社區內部的公共公益服務等事項，由街道組織社區、物業、社會組織等協商解決；“私事”指居民個人事務等，由街道社區引導居民自行解決。其次，在機制運行過程中突出問題導向，切實做到“群眾發現的問題，我們必須解決；群眾發現不了的問題，我們發現了也必須解決”。最后，針對收集的問題或群眾訴求，構建三級分析研判機制，即“網格黨支部初步分析—社區黨總支二次研判—綜合執法中心最終把關”，確保派單科學、合理、精準，時刻追蹤派單落實情況，層層傳導壓實工作責任。

（二）成立“建制性”小區黨支部，推進參與主體的組織化建設

充分整合社區治理的各方力量，完善多元主體的治理是社區治理的難點。廣西柳州市探索在退休黨員較多的老舊小區成立黨支部，指導業主委員會和物業成立黨支部，推動具備業主身份的小區黨總支委員兼任小區業委會成員，依法依規推薦小區黨總支書記為業委會主任，實現小區黨組織與業委會雙向進入、交叉任職，形成“網格黨支部—小區黨支部—樓道黨小組—黨員中心戶”的小區黨建格局。根據各個小區實際，分別設立小區秘書、小區兼職“六小員”“六小號”：警察、城管、醫生、律師、文體、教師。，推行“四方聯席會”“五通治理法”“五通治理法”：入戶調查—通民情，梳理意見—通民憂，征求意見—通民意，廣泛座談—通民信，解決問題—通民心。，發揮小區黨支部和黨員作用，將黨建工作外化于行的嵌入基層治理，使社區各方力量、資源聚合，推動小區自治。

同時，黨組織堅持群眾路線，從群眾中來、到群眾中去，并探索建立群眾訴求收集和反饋機制。首先，堅持以基層黨組織為核心，構建規范化、制度化基層治理的組織框架，構建完備的群眾利益維護體系，做到“三定”——定人、定時、定點，即以鄉鎮（街道）領導干部、相關職能部門負責人和村（社區）黨組織書記組成與群眾直接聯系團隊；即明確每周一天時間專門駐點與群眾直接聯系；即在村（社區）辦公場所設置與群眾直接聯系工作室。其次，在鄉村建立縣、鄉、村三級社情民意征集網絡，各級黨組織可以很便利地收集本轄區各種難題隱患和群眾建議，堅持每季度召開一次工作推進反饋會，及時有效解決群眾集中反映的一些熱點、難點問題，從源頭上推進社區治理方式的創新。

（三）創立“兼合式”小區黨支部，實行“雙向認領”凝聚各方黨員能量服務居民需求

社區黨組織要統領多元主體協同治理，為多元主體提供服務并實現需求的滿足度，進而有效調動其參與社區治理的積極性。廣西柳州市探索在在職黨員較多的新小區成立發揮議事功能的“兼合式”黨支部，推動在職黨員利用業余時間參與小區建設，進一步延伸其參與基層治理的廣度和深度。通過“群眾需求”和“服務資源”與黨員服務的精準匹配，將黨員聯系群眾的常態化制度化，借助“黨員包戶”，推動小區“紅色業委會”“紅色物業”的組建，打造小區“黨建服務站”“黨建同心圓”。利用“三熟”工作法，找熟悉的人，管好“自家事”；進熟悉的門，溫暖“百家心”；做熟悉的事，解決“難問題”。健全“政府治理、居民自治、社區共治”三治工作機制，主導解決小區設施維護、物業收費等問題，實現居民群眾“安居在社區、友愛在社區、和諧在社區、歡樂在社區、幸福在社區”，提升黨組織在基層的領導力和凝聚力。

廣西柳州市為了加快民意響應速度，暢通群眾訴求渠道，推行“直連群眾”的工作機制，實現民情“收集”。一是通過居住小區黨支部和網格黨支部黨員、樓棟長日常與居民溝通聯系；二是通過街道、社區干部收集；三是通過在各街道、社區設立了黨代表工作室和黨代表工作站收集；四是通過市級黨代表定期開展“黨代表接待日”活動，充分了解群眾的需求和訴求。將收集到群眾訴求和基層治理急需解決的問題，統一上報所在轄區的街道黨工委。根據訴求性質及問題緊急程度，可分為常規單、緊急單、重點單三種。其一，在7個工作日內由轄區所在的街道、社區及相關駐區單位辦理完成“常規單”；其二，30分鐘內要求相關職能部門趕到現場及時處理涉及群眾利益的“緊急單”；其三，由轄區專責小組逐級上報并在市級層面協商辦理“重點單”。為有效推行“派單解單”機制，柳州市同時在街道一級整合公安、應急管理、城管執法等部門資源，建立起一支上下聯動的響應隊伍，分別由相關部門指派執法專員參與社區基層治理，由街道派單，部門到現場“解單”。這個機制的運行，及時有效解決了社區群眾反映強烈的基層治理問題。

三、社區微自治：打造“三社聯動”社區服務新機制

社區建設應該以民生取向為價值選擇，以社區自治為發展方向，以社區組織為重要力量，以社會工作為重要載體，以公共服務為常態任務[5]。就此，廣西柳州市在各社區探索“居委會＋社區服務中心”模式，即依托社區服務中心探索打造“三社聯動”三社：社區、社會組織、社會工作專業人才。，實現“1+1+1＞3”的社會治理資源有效整合。只有“動”才可能有“聯動”，極大發揮“社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才”為支撐，“三社”相互支持、協調互動覆蓋社區自治全過程，真正實現“三社”有效聯動對接的“動”，增強社區共同體意識。

（一）“盤活+導入”激發并整合社區內、外社會組織的活力

黨建引領社區治理并不意味著黨組織及其成員事事親力親為、包辦代替，而是黨組織要發揮全局性、動態性、協調性的引領作用，與社區內、外社會組織形成共建共治共享的社會治理格局。

一方面，盤活原有社區服務資源，激發內在社會組織活力。廣西柳州市將職業化、專業化、知識化作為社區工作者隊伍建設的重要目標，面向社會公開招聘城市社區專職工作者，擴大來源渠道，鼓勵大中專畢業生、社會工作者、復退軍人、大學生村官等優秀人才應聘專職社區工作者，確保每個社區至少配備1名專職黨務工作者或社區黨建組織員。優選機關職級干部加入社區志愿者服務隊，發揮其懂政策、有威信、經驗豐富、組織協調能力強的優勢助推社區工作。優化社區工作者隊伍結構，加強黨組織帶頭人隊伍建設，努力培養骨干型社區后備人才，培育青苗型年輕社區干部。并由組織部牽頭評選“金牌書記”、“十佳”社區工作者、“資深社工”等，激發和鼓勵社區工作者創先爭優的工作熱情。在“兩代表一委員”的推選中提高社區工作者的入選比例，推薦表現突出的優秀社區工作者作為市級以上優秀共產黨員、勞動模范、三八紅旗手等先進典型的人選，并享受工會會員相關福利，進一步增強社區工作者的職業榮譽感，盤活、調動社區工作者扎實工作、干事創業熱情。

另一方面，導入社區外專業社會組織資源，有效整合社區外服務委托專業的社會組織力量，將社區自治中無法做好的服務委托專門機構完成，進一步增強社區治理的專業能力為居民提供優質專業服務。廣西柳州市某區有效利用社區外服務委托機構，將社區自治中無法做好的服務委托專門機構完成，推行“百姓點菜、政府買單、社會力量參與”的政府購買服務活動，進一步增強社區治理的專業能力，并向居民提供優質專業服務?！坝苫鶎狱h組織主導整合資源為群眾提供服務”，“實施政府購買社區服務，鼓勵社區服務機構與市場主體、社會力量合作”[3]。進一步推動社區自治和共治的互嵌、互融、互動的基層社區治理新模式。

（二）社區居委會探索建立“領頭雁黨員+特邀委員制度”，打造在場牽頭的居民自治

一是社區居委會通過激發先鋒模范的帶頭作用，培育群眾領袖是使民眾積極參與到社區治理的有效途徑。廣西柳州市部分社區聘請該社區有代表性的“能人”擔任社區特邀委員，通過合法程序擔任或兼任一些下屬委員會的負責人協助居委會開展工作。每年定期開展社區各類評選表彰及展示活動建立激勵機制，通過電視、報紙、新媒體等媒介加大對社區特邀委員工作貢獻及重要性的宣傳，提高市民對其工作的認同感，打通社區居民自治的內循環和良性互動。同時，加大“網格黨支部—小區黨支部—樓道黨小組—黨員中心戶”的聯動，形成上下貫通、左右聯動的組織體系。

二是創新黨員、社工“自主認領志愿服務崗位責任制”的機制，解決社區居民“微需求”。建立“領頭雁黨員”聯系群眾的常態化、制度化、生活化運作機制，選拔社區居民中的優秀志愿者，通過履職培訓擔任義務社區助理，協助社區兩委處理居民“微需求”的工作。以黨建服務中心和社區服務中心為依托，將觸角延伸到區域單位的黨員和在職黨員中間，形成了“退休+在職+區域單位黨員+社區居民”的共建力量，帶動居民們共同參與志愿服務。通過“領頭人”牽頭的模范力量帶動社區中積極熱心人士自主自覺地參與，有利于社工在社區活動中增進了解并挖掘社區能人激發其責任感，增強社區共同體意識，進一步促成更多社區成員投入社區建設。

（三）德治塑魂法治固本，激發基層善治活力

一是德治塑魂增強“軟實力”。立足黨組織的 “市區街社”四級聯動的組織體系，以文化服務型黨組織來提供黨建吸引力，激發黨建生產力。運用潛移默化的方式化人育人，強化道德引領，將黨的元素、黨的文化等進一步向基層延伸。統一黨群服務中心黨誓坊、公益坊、議事坊、書香坊、遠教坊、家風坊等“6F”功能設置，構建“黨建服務中心—站—點”的文化標識功能，挖掘不同區域的紅色基調、歷史文化項目。使黨群服務中心成為對外黨建成效的宣傳窗口，對內是周邊街道社區、商圈企業黨組織開展黨組織生活的紅色陣地。以紅色家風為主題，在社區設立“家風家訓展示墻”進而培育良好家風，傳遞道德力量。進一步增加其吸引力和有效性，形成柳州黨建工作與商圈、樓宇經濟、社區發展互融共贏的紅色局面。二是法治固本提升“硬實力”。社區可依托黨群服務點輻射的1.2平方公里范圍內，在房前屋后、綠化帶、步行路段等沿線，選用與居民生產生活密切相關的法律條文、以案釋法、法律知識問答、漫畫等內容，設立“民法典之路”“普法長廊”，最大限度使社區居民受到法治文化的熏陶，并逐步養成尊法、學法、守法、用法的良好行為習慣。法治和德治的緊密結合，使社區“自治”出社會和諧，“自治”出經濟發展，“自治”出百姓幸福。

四、全科社工：提升社區服務水平精細化

加強社區工作者隊伍建設對于提升“政社互動”，構建新時代黨建引領社區自治，推進社會治理共建共治共享治理格局具有重大意義?！叭貉愀唢w頭雁領”，廣西柳州市將社區工作者隊伍建設納入地方人才發展規劃，建立社區工作者隊伍再教育、再培訓機制。推動社區工作者隊伍朝著知識化、專業化、職業化的方向發展，提升服務能力和水平為更好實現社區黨建與社區自治、共治之間的無縫對接提供人才支撐。

（一）探索“3+”融合模式，建立社區工作者社會化培訓機制

社區工作者是基層黨建資源整合的保證。廣西柳州市通過在各級黨校、高等院校建立社區工作者培訓基地等專業平臺，形成系統化職業技能教育體系。在培訓形式上采取“正規教育+短期培訓”“學歷教育+培訓教育”互補結合的模式；在培訓內容上以“社會管理能力+政治理論”為主，運用互動式教學，推行體驗式培訓。逐步建立和完善起專職社區工作者培訓體系，并在專家指導下開設以社區具體問題為導向、社區工作人員參與的案例課程“微課堂”，形成社區實務操作成果指南。

（二）制定專業社區工作者培養標準，規范社區工作者職業資格

提升社區工作者專業化水平，應當從提升學歷、獲取職業資格等方面著手，鼓勵持證上崗。廣西柳州市為鼓勵社區工作者在職提高學歷水平，縣區政府和街道辦事處對相關培訓費用進行合理的分擔；為鼓勵社區工作者考取職業資格證書，提升專業技能，由各市人才專項經費負擔其培訓和考試費用。對于新進社區工作者，要求持有社會工作者職業水平證書。對獲得職業證書的，根據等級發放相應的職業津貼。同時，申請在廣西柳州市設立考點，為考生提供支持和方便。爭取用三年的時間使其社區工作者取得社會工作者職業水平資格證書的比例提高到40%以上。

（三）推行“全科社工”培育制度，做到“一窗辦理”

社區工作者承擔著上傳下達、組織協調的重要作用，是黨聯系群眾、服務群眾的中堅力量。社區工作者大部分工作時間要用于處理行政性事務，服務群眾的時間精力明顯不足。因此，廣西柳州市進一步規范行政事項下沉，推行“全科社工”服務模式，設置“全科社工”服務崗位，實現“進一門、找一人、辦全事”、受理“一站式”、服務“一條龍”的服務群眾工作機制。將“全科”集訓與實踐“幫帶”相融合，舉辦“全科社工”服務模式培訓班，并在社區業務工作辦理的崗位實踐中運用“幫帶模式”，達到學習互助、取長補短的目的，實現一人能辦計生、民政、綜治等多項業務，培養“一人數崗”“一專多能”的復合型社工人才。對于一些政策性、專業性較強的業務，采用全科社工接待辦理、專職社工審核監督的“專職+全科”的“雙社工”模式。通過“全科社工”服務模式，可以解放出大量人力資源，從而將其充實到社區管理服務中，更好掌握社情民意，成為化解社會矛盾的“減壓閥”，高效和精準將“懸浮式”服務向“落地式”服務轉變，打通社會治理“最后一公里”。

結語

新時代黨建引領社區自治和共治的創新發展路徑研究是一個充滿挑戰且具有現實意義的主題。黨建引領社區自治和共治是黨在基層治理工作中先進性的彰顯，是社區治理能力現代化體制機制的創新。文章通過廣西柳州市以大黨建格局的系統化規制體系構建，激活多元主體的作用，從“治理清單、服務供給、組織能力和治理單元”等，打造“三社聯動”社區服務新機制微自治與提升社區服務水平精細化同步等實證分析，說明社區自治與共治要發揮良性作用，必須始終堅守黨建引領，立足社區實際，以居民的基礎性公共需求為出發點。這就要求黨組織，要高效整合政府各部門內外部的資源，形成政府、企業、社會組織和居民個體之間的同頻共振，共同實現優化公共服務的目的。通過激活基層黨建這枚“子”，下好社區自治這盤“棋”，從“有形無神”到“有形有神”實現社區的有效治理，為推進基層社會治理體系和治理能力現代化提供創新思路。

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[責任編輯：廖潔玲]