“一網統管”下城市運行監測關鍵指標體系構建初探

蔡恒?鄔倫?童云海

一、引言

城市是現代文明的標志，城市治理是城市管理的全新階段，在國家治理體系中具有舉足輕重的地位。城市運行管理是城市治理的重要組成部分，包含了管理部門、市場與社會等多方參與主體，圍繞城市公共產品與服務供給及多方主體相互作用的復雜過程，具備典型的復雜巨系統特征。

伴隨著我國城市管理發展歷程，城市運行經歷了從早期狹義的城市管理到城市綜合管理，其概念和內涵也隨著城市功能和綜合管理的需要逐步深化和擴展。習近平總書記指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準?！?021年12月，中央網絡安全和信息化委員會印發《“十四五”國家信息化規劃》，把“一網統管”模式作為城市治理重大任務和重點工程，上升為各級政府數字化轉型的一項重要任務。城市運行管理作為這一變革趨勢的最前沿任務，已經成為我國城市管理領域中具有戰略性、全局性的重要組成部分。

如何以天候、地理和人口為約束條件，以政府、企事業單位和市民為城市運行服務主體，面向城市公共空間、生產空間和生活空間，構建適用于全市尺度到社區網格尺度，擺脫現有以事件和部件為主的運行監測路徑依賴，研究構建常態與非常態相結合，面向多主體、多層級，具有實時動態更新能力的城市運行關鍵指標體系，是實現“一網統管”下的城市運行管理科學化、精細化和智能化的重要抓手。通過對關鍵指標體系的梳理，可幫助城市運行管理部門及時、準確掌握城市運行總體情況，為進一步探索“一網統管”下城市運行的評價體系和評價方法提供有益參考。

二、從狹義城市運行到“一網統管”下的城市運行

城市運行概念源于以網格化管理為代表的信息化城市管理模式。2004年，數字化城市管理模式在北京市東城區誕生。此后，網格化管理模式得到中共中央認可，并寫入黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件，城市管理、社會管理和公共服務等多領域被各地納入網格化管理，形成了城市管理中“多業務網格并存”的局面。2022年3月，住房和城鄉建設部印發《關于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，要求各地城市運行管理要以“一網統管”為建設目標。

回顧整個發展歷程，城市運行管理經歷了由需求、實踐、理論化、再實踐不斷迭代升級的過程，并推動城市運行在理念、監管方法以及配套的體制機制方面逐步完善，以適應快速發展的城市治理現代化需求。新一代信息技術作為關鍵要素在城市運行管理中的地位與作用愈加顯現，大數據、人工智能等前沿技術在助推城市運行管理貫徹新理念、構建新機制、實現新場景，推進城市高質量、可持續發展方面起到不可替代的作用。

（一）“一網統管”下城市運行管理的新特征

1．整體治理?！耙痪W統管”下的城市運行是新一輪科技創新驅動與城市高質量治理需求緊密結合的必然產物，城市運行的理念將城市視為一個多主體共同參與運行的有機整體。其中，政府公共管理部門，將“以人民為中心”作為城市運行管理的出發點和落腳點，以城市整體運行效能為導向，以城市運行多個部門的協同組織為切入點，以信息技術為核心手段，以多部門協調、技術嵌入為運行管理機制，從而能夠有效克服條塊分割、各自為政的現象，提升城市整體運行效能和管理效能，實現“人民城市為人民”的高質量公共服務。

2．多元共治?！耙痪W統管”下的城市運行監測中，強調城市運行監測評價不能僅僅依靠政府公共部門，還要發揮企業、社會組織、市民等多元主體的作用。其運用互聯網大數據等手段，充分調動社區基層和市民等最終受益者的力量及資源，參與城市運行治理，實現城市運行服務效能的多方反饋和閉環促進，同時也是堅持以人民為中心，提升城市運行管理精細化精準化水平的重要補充。

3．精細服務。精細化城市運行服務是“一網統管”下城市運行的重要內涵。精細化的城市運行管理基于多年來各地網格化城市管理實踐基礎，已初步實現從全市、區縣、街鎮、社區網格等多尺度的精細化運行服務能力，在“一網統管”下實現“多網融合”“多格合一”的精細化城市運行監測成為必然趨勢。

4．科技賦能?！耙痪W統管”下的城市運行需要充分發揮新一代信息技術、人工智能、大數據等技術優勢，充分利用好智慧城市建設成果，提升城市運行數據采集與匯集能力，將城市運行部門采集、企事業單位匯集、社會組織反饋和公眾熱線評價等多主體數據作為主要評判依據，提升城市運行監測的動態性、客觀性和代表性。

（二）“一網統管”下城市運行監測指標體系的主要需求

城市運行監測指標體系是精準量化城市運行服務的管理效果，助力城市運行管理部門高效運行，暴露城市運行中服務能力或服務效果問題的重要技術手段。2008年北京奧運會期間北京市率先建立了城市運行體征監測系統，實現了對城市運行體征的總體監測。北京市西城區城市運行監測預警平臺在城市運行監測中加入應急響應功能。吳昉等采用層次分析法構建了包含基礎設施、環境、市場、公共服務、公共安全5個方面的城市運行評價指標。清華同方提出“城市運行體征”的概念，從基礎設施、公共安全、監測評價、綜合服務和績效考核5個方面描述城市運行狀態，城市運行體征在上海、濰坊等城市逐步得到推廣應用。隨著物聯網技術的成熟，國內開始通過集成城市物聯網技術增強城市運行監測能力，柴彥威等開創性地通過大數據提取城市體征作為城市運行狀態的指征，并成為近年來的研究新熱點。

在上述研究基礎上，本文嘗試在“一網統管”城市運行管理以人民為中心、整體治理、多元參與、精細服務和科技賦能的特征下，以天候、地理和人口為約束，以政府、企事業單位和市民為城市運行服務的主體，構建適用于全市尺度到社區網格尺度、支持常態與非常態相結合、多主體、多層級、具備動態更新能力的城市運行關鍵指標體系。

三、“一網統管”下城市運行監測指標體系的構建

（一）指標體系設計目標

遵循“共建共治共享”的建設原則，以滿足“一網統管”的城市管理部門和協同處置部門的數據匯聚、業務協同和信息聯動的要求，同時滿足支持城市運行監測管理的業務重塑、流程再造和效能釋放，形成可適用于不同城市運行監測指標的共性關鍵指標體系，為城市運行管理服務平臺構建“一網統管”的技術需求給予必要支撐。

（二）指標體系維度特征

1．跨部門特征

本研究參考北京、上海、青島、寧波等“一網統管”城市運行管理方面實踐，在市域治理尺度上分析“一網統管”下的城市運行監測的主要跨部門特征，目前相關的部門主要包括市政、公用、園林、環衛、執法等部門，未來可根據城市產業特點進一步擴展?？绮块T獲取的數據應具備客觀性、定量性、可比性，同時所采集數據指標優先考慮群眾切身利益以及“一網統管”業務協同要求。

跨部門決定了需要從各部門獲取各自業務領域的城市運行監測數據作為主要數據來源，跨部門數據的匯集指向“一網統管”的協同與共享的內涵。由于跨部門監測數據存在客觀不一致性，大量的實踐經驗證明，需要在統一的時空參照系下，采用空間坐標對齊和統一規則對指標數據進行編碼。編碼后的數據既可作為指標體系的輸入，也可為多部門進行數據溯源和共享指標體系結果提供唯一標識。

2．多層級特征

“一網統管”下城市運行監測的多層級特征體現在可覆蓋全市、區（縣）、街道、社區（行政村）、網格等層級，根據自頂向下方式對行政層級評價內容逐級細化，下層級行政單元城市運行評價時，可部分沿用上層級的全局性城市運行指標。

例如，全局性指標可使用行政劃分、空間分割、匯總組合等方法實現自頂向下逐級分解。城市運行管理監測指標中可在精細化區域，如社區網格層面直接獲取的指標，可考慮按照行政從屬、空間拓撲、統計規則等方法實現自底向上逐級匯總。

3．多參與主體特征

“一網統管”的城市運行，其多主體特征主要包括城市運行主管部門、企事業單位、多層級行政管理部門、社會公眾等城市運行參與者。多主體特征的加入，使得“一網統管”下城市運行的服務對象、服務能力和服務效果可面向多參與主體進行構建、評價和反饋，最終實現以“以人為本”的城市運行服務能力和城市治理效能。

（三）構建方法

1．指標體系的構建原則

基于文獻分析和實地需求調研，總結出指標體系構建原則為：（1）系統性。作為城鎮公共安全的指標體系框架，選擇的指標必須要系統全面地刻畫城鎮運行特征。（2）層次性。層次性是事物組織的基本方式，也是系統組成的基本特點。通過分層指標體系可以使指標的選擇更具有針對性。（3）代表性。城鎮公共安全的刻畫具有多視角特征，選取的指標應該能夠反映城鎮運行和應急態勢的基本特征，即具有代表性。（4）易獲取性。通過可以獲取的指標數據將區域間和區域內不同的特點區分開來。為了不損失應用性，選取的指標必須要具有可獲取性。（5）時間有效性。城鎮公共安全事件的發生與演化具有時序性，城鎮公共安全指標的選擇需要具有一定的時間有效性。通常情況下，實時數據指標不易獲取，可以選擇一定的替代性指標，但替代性指標至少應該滿足態勢分析的時效性要求。

2．構建方法

指標體系構建基于指標數據獲取主體的確定。通過城市運行主體模型作為參考，以統一地理空間參考的地理信息系統（GIS）為底層支撐，包含多種城市運行參與主體，確定四類主體：P（自然資源與環境、城市的基礎設施：各類建筑設施所構筑的城市公共空間、城市基礎功能及衍生功能的運行）、G（政府公共管理機構）、B（各類企事業社會單位等市場、社會運營責任主體、運營實體等）、C（市民、社區等社群、社區治理參與主體）。主體中還包括影響城市運行的外部環境要素，包括天候要素、人口要素、城市地理環境等。

四、“一網統管”下城市運行監測指標體系框架

指標體系按照“主題層—領域—要素”三級設置。其中主題層劃分以城市運行服務的基礎環境、城市服務能力、城市服務效果為主題設置依據，具體將其劃分為基礎情況、服務能力和服務效果三大類。

主題層進一步細分為多個領域。其中，基礎情況從天候、地理和人口三個子領域對城市的基本情況進行刻畫。服務能力則根據交通出行、城市生命線、市政服務、執法、園林、環衛六個方面進行指標梳理。服務效果方面突出“以人民為中心”的服務效果，按照便利性、宜居性、多樣性、安全感和公正性五個小類進行劃分，通過“12345”市民服務熱線、互聯網等渠道收集城市居民對城市服務的反饋作為指標數據來源。

綜上，得出“一網統管”下的城市運行監測指標體系框架如圖1所示。

指標體系整體架構頂層設計為城市基礎情況、服務能力和服務效果三大方面的指標體系構建?；谖墨I閱讀和調研結果，將“一網統管”下城市運行監測指標自上而下分為主題層、指標層、子指標層和感知要素層四大類。二級和三級分類的內容及實際指標可以結合不同區域實際情況和已有監測系統情況進行選取。該指標體系框架具有綜合性、全面性和可擴展性等特點。

五、結語和展望

“一網統管”下城市運行監測指標體系構建的最終目標是客觀評價在“一網統管”下的城市運行狀態，擺脫現有以事件和部件為主的運行監測路徑依賴，為城市管理部門、企事業單位以及社區市民提供城市運行服務能力和服務效果的評價依據，為進一步探索“一網統管”下城市運行的評價體系和評價方法提供有益參考。對于該指標體系，目前國內外仍處于探索階段，需要通過多個城市對比分析，吸收行業經驗，研究其適應性和可用性，進一步擴展和完善指標判據和隸屬閾值體系，并增強其完備性。

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（責任編輯：趙立杰）