小微權力清單制度：本質解析、現實樣態與優化路徑

王春鑫 劉桂芝（東北師范大學政法學院，吉林長春 130117）

劉朵朵（東北大學文法學院，遼寧沈陽 110169）

一、研究緣起

小微權力是一種特殊的權力形態，它存在于國家治理體系中的官民銜接層域，在整個國家治理體系中具有基礎性地位，運行效能直接關聯國家治理的根基，小微權力掌握者也具有“非官非民、亦官亦民”的特殊屬性，權力行使擁有較強的自主性，同時具有正式體制性權力難以監督而民眾又無法有效監督的特質［1］。這為小微權力運行不規范埋下了隱患，導致出現諸如“派性斗爭”“權力濫用”“小官貪腐”等鄉村亂象，鄉村亂象呼喚正式制度規則入村，小微權力也要關進制度的籠子［2］。小微權力清單制度作為一項國家正式制度，創設初衷是限制小微權力，使小微權力運行規范化、制度化，以實現鄉村治理的“依法依規之治”，其核心要義是對村級組織的村務管理權力事項進行梳理并匯總為目錄清單，繪制權力事項流程圖予以公開，再配以相關保障機制的一套制度體系。

小微權力清單制度與地方政府權責清單制度（始稱“權力清單制度”）存在淵源。小微權力清單制度于2014 年由浙江省寧?？h率先探索（以下簡稱“寧海36 條”），是伴隨著政府權力清單制度推行而設立的。2013 年，各省份按照國家統一部署開啟了政府權力清單制度的推行，浙江、湖南、安徽等地還將權力清單制度推進到村級，對小微權力清單制度建設進行了積極而有益的探索。新時代以來，國家越來越重視小微權力清單制度建設。2018 年，地方探索經驗被寫入當年的“中央一號文件”——《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，“村級小微權力清單制度”首次進入國家政策框架，內含國家推行小微權力清單制度的戰略意涵。2020 年，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，指出要“編制村級小微權力清單”。2022年的“中央一號文件”強調要“推廣村級組織依法自治事項、依法協助政府工作事項等清單制”。國家戰略層面的諸多政策文件肯定了在鄉村治理中推廣小微權力清單制度實有必要，意味著完善小微權力清單制度建設成為推動實現鄉村治理現代化的重要舉措。

近年來，隨著權力清單成為學術界和實踐界的熱議主題，小微權力清單制度的相關研究成果也漸趨豐富。概言之，學者主要從以下四個方面進行研究：其一，小微權力清單制度建設的必要性。小微權力清單制度的推行能夠規范權力運行，防止權力濫用［3］，改變村級權力的分配格局與運作形式并重塑村級民主政治生態［4］，促進農村基層廉政建設［5］和鄉村有效治理［6］。其二，小微權力清單制度實施面臨的問題。一方面，當前小微權力清單制度面臨成本、效率、新的權力制衡、改革延續性、權力悖論等直接問題［7］；另一方面，小微權力清單制度是用行政方式實施的規則導入，給村莊治理帶來了官僚制特征，與傳統村莊治理形成了沖突［8］。其三，小微權力清單制度效能的影響因素。制度內生性需求、地方黨組織推動力、村莊的社會基礎及數字化智能平臺的應用均會對制度的治理效能產生影響［9］。其四，小微權力清單制度實施的路徑選擇。完善小微權力清單制度需要重塑村莊政治的公共性，加強農村基層基礎工作［10］，其編制和實施離不開政府的指導和公眾的參與［11］，要構建動態管理機制和立體化的監督體系，推進小微權力清單制度的標準化建設［12］。值得注意的是，學術界對小微權力清單制度的本質界定尚未統一，有學者認為小微權力清單制度是地方政府的制度創新［13］，也有學者認為小微權力清單制度不是政府治理的延伸和擴展，而屬于社會治理的創新［7］，其性質是農民依法自治的“說明書”［14］。

綜前觀之，從國家政策層面看，小微權力清單制度是伴隨著政府權力清單制度推行而創設的，在很大程度上可以說小微權力清單制度是地方政府制度再生產的結果；從學術研究層面看，學術界對小微權力清單制度研究進行了一些有益探索，但因小微權力清單制度具有特殊性，其性質界定還相對模糊，并且關于小微權力清單制度建設中沖突與張力的系統闡述相對匱乏，因此，本文首先從理論上對小微權力清單制度進行本質解析；其次，基于新制度主義政治學視角，從制度環境、制度構建、制度運行以及制度主體等四個維度映射小微權力清單制度建設中的現實樣態；最后，深入思考并提出小微權力清單制度建設的優化路徑。

二、延伸落地與鄉土生根：小微權力清單制度的本質解析

小微權力清單制度是對國家戰略的積極響應和鄉村治理現代化轉型的有效回應，旨在推進村級權力運行制度化、規范化。小微權力清單制度借助創新擴散機制實現領域與空間的拓展，是清單制在政府治理領域向社會治理領域的延伸，并落地生根于鄉村社會，這就致使小微權力清單制度與政府權力清單制度既存在共通之處，又具備獨特的鄉土特質。目前，各地紛紛開展小微權力清單制度實踐，積極成效雖已初步顯現，但相關理論研究仍存在不足，從理論上分析小微權力清單制度的本質則具有深刻意涵。

（一）政府權力清單制度的延伸：小微權力更加需要限制

限制行政權力是政府權力清單制度推行目的之一，旨在實現“法無授權不可為，法定職責必須為”。相較而言，我國相關法律法規對村級組織職責僅作出了原則性規定，可能導致一些村干部有意膨脹權力資源，對村民利益造成嚴重侵害，為此，小微權力則更加需要限制。首先，小微權力是一種特殊的權力形態。雖然小微權力的執掌者處于國家行政干部體制之外，但確實掌握著一定的治理權力，其權力類型主要由村黨組織的政治權力、村委會的自治權力和協助政府工作權力等構成。村黨組織的政治權力主要指政治領導權，村委會協助政府工作的權力主要是協助政府從事行政管理工作。需要指出的是，村委會的自治權力具有雙重屬性，基層群眾自治權本質上屬于社會公權力，相對于國家公權力而言，自治權力是一種“權利”，但相對于基層群眾個人權利而言，它又是一種“權力”［11］。有學者將基層群眾自治權分為個體自治權和社會自治權，認為社會自治權對于國家表現為一種權利，對于共同體成員則表現為一種公共權力［15］?？偠灾?，小微權力本質上屬于一種具有特殊性質的權力。其次，小微權力其實并不“微小”。村級小微權力的受眾主體是農村群眾，村級組織及村干部的權力直接面對村民，與村民的切身利益緊密相連，黨和國家一再強調“群眾利益無小事”。小微權力只是相對而言的，它是“處于國家行政體系‘神經末梢’的基層一線管理者行使的直接影響服務對象利益的小范圍微型公權力”［16］。站在權力本位上，小微權力也許是微小的，但轉換到權利本位上，小微權力其實并不微小。村級組織及村干部依法享有村級重大決策、重大活動、重大項目以及資金、資產、資源管理等村務管理權力，這些權力事項直接影響到村民切身利益，如宅基地審批、低保戶審批等。在此意義上講，村級組織及村干部的權力絕不是微小的。最后，小微權力難以被有效監督。從權力的來源來看，小微權力的行使主體角色既是國家行政權力的代理者，又是社會自治權力的掌握者，有著“非官非民，亦官亦民”的特殊屬性［1］。對于國家體制而言，他們不屬于正式的行政官員，未被納入正式的公務員隊伍進行監管，缺乏國家體制層面的制度規制；對于社會自治而言，他們又不同于普通村民，掌握著自治權力，難以為村民所制約。換言之，小微權力生于官民銜接層域，國家權力監督往往鞭長莫及，民眾參與監督也較為困難，致使小微權力得不到有效監督，在一定程度上陷入了“官監督不好，民監督不了”的窘境，為小微權力行使主體也留下了較為寬泛的謀利空間，極易產生“權力濫用”“小官貪腐”等問題，因此，亟須限制小微權力并使小微權力規范運行。

（二）小微權力清單制度的特性：基于規制權力性質的差異

小微權力清單制度不但是政府權力清單制度的延伸，而且本身還存在鄉土特質。小微權力清單制度與政府權力清單制度的推行目的均為限權明責，但二者同樣存在相異之處。換言之，小微權力清單制度具備自身獨特性質，根源在于兩種清單規制權力的性質不同，意即政府權力僅單指行政權力，小微權力則包含黨組織政治權力、政府委托的行政權力和村委會自治權力等三維權力。小微權力清單制度與政府權力清單制度的差異主要體現在以下兩個方面：其一，權力清單編制依據不同。政府權力清單的編制依據單一，小微權力清單的編制依據較為多元。具體而言，政府權力的設定不能根據政府規范性文件增設權力，必須嚴格遵循職責法定原則，按照法律法規編制權力清單內容，不能有所損益。小微權力清單與之不同，它的編制依據呈現多元化狀態，如法律法規、黨內法規或政府規范性文件，甚至還可以將一些非正式的“土政策”納入清單。換言之，小微權力清單內容構成不只是國家法律及黨內法規等“硬法”的全面梳理，還需要以“鄉規民約”“風俗習慣”等“軟法”作為補充。其二，權力清單制度的運作機理不同。政府權力清單作為一種行政自制規范，其編制和實施的目的屬于行政權力的“自我革命”［17］。因此，政府權力清單的編制和實施主體是政府及其職能部門，在現實中也即如此。運作程序一般是先由政府成立推行權力清單制度的工作組織、由組織編制模板、專家論證、選擇范本引領、開展培訓、具體部門編制、組織集中審核、合法性審查、公示征求社會意見、修改完善后經政府和部門網站公布并由政府實施［18］，政府權力清單的運作機理看似復雜，但實質上都是由政府及其職能部門編制并實施［19］。相較于政府權力清單，小微權力清單的編制和實施主體較為復雜。由于中國村莊眾多且現階段多數村莊的小微權力清單尚未形成統一標準，本文便以較為規范的“寧海36條”為例?！皩幒?6 條”在早期試點是由寧?？h紀委主導擬定整體框架，再由試點鄉鎮梳理具體流程，轉報縣級政府職能部門審核，最后由縣紀委進行全面協調梳理與匯編整合。而后縣委、縣政府介入，“寧海36 條”逐漸成型并在全縣進行推廣。具體運作過程可以從《中共寧?？h委關于推進農村“小微權力”規范運行的意見》中窺見：村級組織是推進農村“小微權力”規范工作的實施主體，鄉鎮做好指導、審核和把關工作，縣紀委組織協調和監督檢查，其他相關部門負責對口指導。由此可見，小微權力清單制度的運作機理是較為復雜的，需要多元主體協同發力，在“寧海36 條”的運作過程中，黨組織和政府起到了關鍵性作用。

（三）小微權力清單制度的功能：約束規制與賦能保障

系統解析小微權力清單制度的本質需要深入挖掘該項制度的功能與效用?！爸贫炔粌H是行為的約束，同時制度也會對行為者進行賦能，加強行為者的行動能力”［20］。在筆者看來，行為者即行為主體，制度不僅會對行為主體產生規制效應，還會對行為主體進行賦能。就小微權力清單制度而言，它不但能夠規制村級小微權力和理順權力運行流程，而且也能夠保障村民各項權益并同時為村民辦事提供便利，因此，小微權力清單制度功能可以從“規制性”約束和“賦能性”保障兩個方面予以闡述。

就“規制性”約束而言，小微權力清單制度的功能主要體現在以下三個方面：其一，權力規制，即制約權力濫用的“防火墻”?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法規對村級組織的職責闡述較為籠統，加之村干部的權力運行具有較大的自主權，可能會導致村級權力的濫用或膨脹。小微權力清單制度依據相關規定對村級權力清晰劃定，以限制小微權力并防止其任意拓展，解決權力濫用、以權謀私等問題，最終實現鄉村社會的“依法依規之治”。其二，程序規制，即規范權力運行流程的“路線圖”。小微權力清單不僅列明了小微權力類型和具體事項，還對小微權力的規范運行進行流程化設計，即在權力事項后逐一繪制具體的流程圖示。實質上，流程圖的設計便是對小微權力運作的程序化規制。在小微權力運行過程中，需要遵守程序步驟、辦事方式和辦理時限等規定，防止小微權力的“暗箱化”運行。其三，邊界規制，即防止權力越界的“基準線”。小微權力清單制度可以明確村級組織之間以及村級組織與政府之間的職責邊界：一是通過明晰村級組織的“應為之事”，有效確定了村級組織的“權力半徑”，消除“權力越界”等隱患，同時防范“一肩挑”面臨的“權力吸收”等潛在風險；二是依據法律法規和政策規定確定了村級組織和政府的職能角色以及行為區間，理順了政府與村級組織之間的互動流程，明晰了政府的“可為空間”，劃定了行政管理與村民自治的“警戒線”。

就“賦能性”保障而言，小微權力清單制度能夠加強行為主體的行動能力。該類功能主要體現在方便村民辦事、保障村民權益和促進政府公共服務有效延伸等方面。其一，小微權力清單制度是方便村民辦事的“便利貼”。小微權力清單制度將權力事項逐一列舉并配備相應的流程圖，讓村民明白辦事“找誰辦”和“怎么辦”，權力運行流程的公開透明極大地方便了村民辦理所需事項，同時提高了村級組織和村干部的辦事效率。其二，小微權力清單制度是保障村民各項權益的“防護盾”。小微權力清單作為一項法治工具，具備保障村民權利的功能［21］。小微權力清單制度運行的公開化與透明化，表明了制度在創設之初便被賦予監督問責的功能，有助于實現村民對小微權力運行流程和辦理結果的監督與評價，切實保障村民的各項權益。其三，小微權力清單制度是促進政府公共服務有效延伸的“聯動軸”。由于鄉村社會的特殊屬性，政府公共服務在運作機制上借助小微權力清單制度能夠更好地延伸到鄉村，其程序性設置使政府行政系統與基層自治系統能夠實現有機銜接，并將公共服務向鄉村社會有效延伸。

（四）小微權力清單制度的本質：黨建引領和行政指導下的村級組織自制規范

政府權力清單制度與小微權力清單制度的內容來源與運作機理存在差異，原因在于二者所規制權力的性質不同。毋庸贅言，兩種權力清單的本質屬性有著根本區別?，F階段，學術界對政府權力清單制度的本質屬性一直存在爭議，主要有四種觀點：一是行政信息公開說。該觀點認為政府權力清單是向公眾公開的政府信息，基本功能是讓行政權力公開透明［22］。二是行政規范性文件說。該觀點并不否認權力清單的信息公開作用，基于政府權力清單制定主體多元的特點，認為應該把政府權力清單認定為行政規范性文件［23］。三是規范性法律文件說。該觀點認為地方政府權力清單是規范性法律文件，具有明顯的法律屬性［24］。四是行政自制規范說。該觀點否認將其定性為規范性法律文件，認為政府權力清單屬于行政權的自我約束和行政系統的自律，在這個意義上講便屬于自制性的行政規則［25］。實質上，政府權力清單作為規范政府用權履責行為的制度性工具且由政府及其職能部門擔任編制主體，其本質理應定性為行政自制規范。

學者對政府權力清單制度的多元化認知也影響了對小微權力清單制度的本質界定。相較而言，雖然小微權力清單制度屬性的相關研究亟待深入，但由于小微權力具有復雜性和特殊性等特點，小微權力清單制度的本質屬性還是頗具爭議的。其一，有學者提出，從本質上來講，小微權力清單是對現有小微權力的總結和梳理，是對社會公權力的自我約束，也是社會成員的辦事指南［11］。其二，有學者認為，村級小微權力清單是具有行政指導性的政府信息公開，也是內部設定的行政規則［12］。其三，有學者指出，小微權力清單本質上是制度整合機制，也就是將散落在政府職能部門、鄉鎮政府和農村的非正式做法整合為統一規范［13］。其四，有學者強調，村級事務權力清單既不是行政權力的延伸，也不是村級事務權力的拓展和再造，實質上既是農村基層治理法治化的“說明書”，也是農村依法自治的“章程”［14］。其五，有學者指出，小微權力清單是農村公權力的制度授權機制和公開透明機制，內在本質為權力規訓，具有法治治理的根本內核［21］。與此同時，也有學者表明推行小微權力清單制度事實上是為了應對村級治理缺乏規范、村級組織及村干部隨意用權等問題而采取的策略［8］，目的在于讓權力合理合法地運行，減少隨意用權與權力失范現象［26］。

由此可見，學術界對小微權力清單制度的本質界定尚未達成共識。毋庸置疑，類似“公開欄”或者“說明書”等以便民利民為導向的說法是不可否認的，但筆者認為制度的本質解析不宜單純注重其外在功用，而是需要立足制度創設初衷。小微權力清單制度的創設初衷是規制小微權力，使權力運行規范化、制度化，更側重發揮“正衣鏡”的作用。因此，雖然小微權力清單制度具有方便村民辦事等外部化功能，但基于創設初衷和創制過程考慮，其具備自制規范的多種特征，將其定性為村級組織的自制規范更為確切。原因主要在于以下兩點：其一，小微權力清單的編制主體和實施主體均為村級組織。以“寧海36 條”為例，村級組織是推進農村小微權力規范工作的實施主體，村黨支部要充分發揮領導核心作用，負責制定權力清單和運行程序以及貫徹落實等工作，村委會、村經濟合作社負責小微權力清單中涉及村務、財務、便民服務等事項的梳理完善和貫徹落實工作。其二，小微權力清單制度的推行目的在于規制小微權力。其創設初衷是對小微權力進行有效規制，防止村干部任意擴張自身“隱性權力”，理順權力運行流程，促進小微權力規范化、制度化運行。換言之，小微權力清單制度的規制對象是村級組織及村干部，約束作用并不直接指向普通村民。這也是不能將其定性為自治規范或自治章程的部分緣由。在此意義上講，小微權力清單制度的本質宜界定為村級組織的“自制規范”。

值得注意的是，小微權力清單制度的本質超越了傳統意義上的“自制規范”，該“自制規范”的構建與運行始終以黨建為引領并兼具行政指導性質，這是傳統自制規范所不能及的。前文已述，黨組織和政府在小微權力清單制度的編制和實施過程中起到了引領和指導作用。在現階段的制度運行中，寧?？h又成立了以縣委書記為組長，縣委副書記、紀委書記、組織部長等任副組長的領導小組，將任務分解到縣委縣政府相關領導，進行頂層設計并構建了責任傳導工作機制。在國家政策層面上，2021 年，農業農村部、國家鄉村振興局發布的《關于在鄉村治理中推廣運用清單制有關工作的通知》也強調“要在黨委、政府領導下，加強對開展清單制工作的指導和支持，發揮好村級黨組織作用”。由此可見，黨組織和政府在小微權力清單制度建設上發揮了并將持續發揮至關重要的作用。

綜上所述，小微權力清單制度由村級組織負責編制和實施，在一定程度上屬于村級組織的自我控權，直接約束對象也是村級組織及其村干部，并不直接指向普通村民。雖然具備信息公開、便民利民等外向功用，但從創設初衷上講，規制權力、規范用權等內向功用更為凸顯，為此，宜將小微權力清單制度定性為一種自制規范。需要指出的是，黨委領導和政府指導的意涵也始終寓于小微權力清單制度建設之中。更為確切地講，小微權力清單制度的本質屬性是黨建引領和行政指導下的村級組織自制規范。

三、多重張力：小微權力清單制度建設的現實樣態

雖然地方早已對小微權力清單制度進行了探索，取得較為理想的實施效果并總結了諸多實踐經驗，但在具體推廣過程中，小微權力清單制度的執行效果不一，依然面臨制度有效性不足等問題，在制度建設中存在諸多張力［27］。作為當代政治科學的主導范式，新制度主義政治學持續推進制度分析議題的深化，為制度有效性研究提供了獨特的研究視角［28］。張力是矛盾的一種特殊情形，張力分析方法是矛盾分析方法的一種特定形式，它是一種雙向動態分析，力圖在不同因素之間建構互補共生的關系［29］。為此，下文選用新制度主義政治學中的制度有效性理論分析框架，運用張力分析方法，擬從制度環境、制度構建、制度運行和制度主體等四個維度探尋小微權力清單制度的現實樣態。

（一）在制度環境中鄉村治理制度化與鄉村社會自主性之間的張力

鄉村治理體系是國家治理體系整體架構的基石，持續推進國家對鄉村社會公共治理的制度化、規范化、程序化，是繼續完善國家治理體系的必然要求［30］。國家將鄉村治理的基本要求與期望貫穿到治理制度之中，通過制度實施來實現國家治理現代化的意圖［31］，使鄉村治理體系沿著國家治理體系的軌道越來越標準化、明晰化。傳統鄉村治理屬于“弱規則”模式，極易導致村干部不按規則行使權力，村級權力運行規范化不足，為此，需要將小微權力也關進制度的籠子。國家推行的小微權力清單制度對于村級權力運行規范化、程式化、標準化要求無疑耦合于實現鄉村治理的制度化意圖，但這可能會使鄉村治理制度化與鄉村社會自主性難以契合。其原因在于，國家對于鄉村社會治理主要通過制度建設使國家規則融入鄉村社會生活，雖然“村治”仍然處于國家政權組織體系之外，但其治理規則則被納入國家治理體系之中［32］。作為國家正式制度，小微權力清單制度的國家性和普遍性與村莊社會的地方性和特殊性存在張力［33］。鄉村社會并不會完全被動地接受國家的制度化改造，其在厚重歷史下業已形成一系列有效的內生性規則和地方性知識，本身存在自主性邏輯，村干部也具有一定的自主權力空間。當前階段存在的關鍵問題是在把小微權力關進制度的籠子之后，并沒有配套有效措施激發治理活力［27］。在具體實踐層面表現為規范化的復雜制度和靈活性的社會環境之間未能有效契合，實質上是在制度環境中鄉村治理制度化與鄉村社會自主性之間存在一定張力。

（二）在制度構建中制度化設計與碎片化結果之間的張力

“推行村級小微權力清單制度”“在鄉村治理中推廣運用清單制”等是國家層面作出的戰略抉擇，旨在推進小微權力清單制度化實施。制度化實施的關鍵在于強化制度設計。制度化設計需要對權力事項名稱、實施責任主體、事項政策依據、運行操作流程等清單關鍵要素制定相對統一的標準，雖然具體實施要緊密結合各地區的實際情況，但在關鍵要素方面統一標準必不可少?！盎鶎由鐣卫眍I域的清單制在很大程度上是地方政府制度再生產的結果”［34］，小微權力清單制度就是借助創新擴散機制實現空間和組織場域層次擴展，從市場治理領域和政府治理領域擴展到鄉村社會治理領域。清單制度隨著場域變化，其復雜性也進一步增大，各地實施的小微權力清單制度差異也較為明顯，尚未形成相對一致的標準。第一，在構建程序上，牽頭主體和編制程序均未標準化。一是各地牽頭主體各異，這主要體現在牽頭組織和部門的差異，例如，浙江省寧?？h是由縣紀委牽頭，湖南省桃江縣是由縣委組織部牽頭，浙江省岱山縣是由縣農業農村局牽頭，河南省欒川縣則是由縣紀委、組織部和民政局聯合牽頭；二是編制程序也未標準化，各地尚未形成統一的編制程序，而是由各地基層按照實際情況自行編制。第二，在構建結果上，權力事項和構成要素均未標準化。例如，浙江省“寧?？h村級權力清單三十六條”將權力事項分為村級重大決策事項、村級采購事項、陽光村務事項和服務村民其他事項等十一大類（共計三十六條具體權力事項），構成要素分為權力事項名稱、流程圖及漫畫講解；廣東省“南澳縣村級權責清單”將權力事項分為村級重大決策事項、村級招投標事項、村級財務管理事項、村級工作人員聘用（任用）事項等十大類（共計六十四條具體權力事項），構成要素分為權力事項名稱及流程圖；陜西省“合陽縣農村‘小微權力’清單目錄”將權力事項分為重大決策類事項、日常管理類事項、便民服務類事項等三大類（共計四十二條具體權力事項），構成要素包含權力事項名稱及清單運行流程；河南省欒川縣“村級‘小微權力’事項清單”將村級權力事項劃分為村級重大事項和村級日常性事項兩大類（共計四十三條具體權力事項），構成要素包括權力事項名稱、村級班子責任事項以及事項辦理流程圖。此外，清單網上公布的形式也各有所異，有些是以動態網頁形式（無須下載）呈現，還有部分是以Word 版本（需下載查看）呈現。以上例言均可說明，雖然小微權力清單制度在國家推動下進行了諸多制度化探索并獲得諸多有益成果，但并未形成建制化規范。換言之，制度化設計與碎片化結果仍存較大張力。

（三）在制度運行中權力清單靜態展現與權力事項動態變化之間的張力

制度的生命力在于執行，在制度執行過程中，相關制度保障完備與否對制度執行成效起著至關重要的作用。小微權力清單制度作為一項限制小微權力、規范權力運行、明確組織邊界以及保障村民權利的制度，理應具備權威性和合法性。由于任何一項制度都具有一定的適用環境，制度設計和運行之初的有效性必然會隨著環境的動態變化而出現效用損耗，因此，為了保證制度的活性及有效性，應及時對制度進行優化調整。動態管理機制是確保權力清單能夠實現自我調整更新，保證制度兼具穩定性與時效性的重要保障，其關鍵作用不言而喻。為了保證小微權力清單制度的權威性、時效性與實用性，應采取動靜結合的運行模式［35］，但在考察中發現，只有少數地方對業已公布的小微權力清單或村級權力清單進行了修訂，如浙江省“寧?？h村級權力清單三十六條”根據實施情況不斷進行迭代升級，較多地方均未發布修訂版本或相關修訂內容，這就說明諸多地方還存在動態管理機制缺失抑或亟待完善的情形，容易導致權力事項、權力依據或流程圖示等本應隨環境變化而進行動態調整的內容處于靜態之中。隨著鄉村振興戰略的穩步推進和鄉村社會經濟的快速發展，村級管理事項和服務事項必將處于動態變化狀態，相應的，村級組織的實有職能或權力運行流程也會有所變化。清單動態管理機制不完善，動態調整不及時，可能會將“小微權力進清單，清單權力無遺漏，清單之外無權力”的要求置于空中樓閣，最終影響小微權力清單制度對規范村級權力運行的實際效用。由此可見，小微權力清單制度在一些地區仍然處于“動靜失調”的狀態，嚴重影響著制度的運行成效，制度運行中的動態管理機制亟待補齊。

（四）在制度主體中相關者應然角色與實際行為之間的張力

基于小微權力清單制度的本質屬性，制度建設的相關者理應包含黨組織、政府、村級組織以及村民等，但多元主體的角色與行為之間存在張力。小微權力清單制度建設的多元主體在理論上應該分別扮演如下角色：一是黨組織在社會治理創新中具有總攬全局與協調各方的領導核心作用，在小微權力清單制度建設中扮演著引領者角色；二是政府承載著貫徹執行“國家意志”的功能，是小微權力清單制度建設的責任者和指導者；三是村干部居于國家與社會之間，具有“政府代理人”和“村莊當家人”的雙重身份，是小微權力清單制度的實施者；四是小微權力清單制度的實施方便了村民辦理所需事項，惠及民生福祉，村民作為最大受益者，理應成為小微權力清單制度建設的參與者和監督者。但現實情況卻有些不盡如人意，主體角色和行為之間存在巨大張力，例如，一些地方將制度建設作為“政治錦標賽”中新的制度資源項目，政府一旦“用力過猛”便容易出現“父愛式政府創新”［36］現象。具體而言，小微權力清單制度創新的政治收益圖景容易導致制度建設成為政府的“獨角戲”，往往采用“強勢推進”的方式利用自上而下的制度化約束機制實現小微權力清單的“強制性下沉”［13］；權力運行制度化在一定程度上制約了村級組織及村干部的權力空間，村級組織及村干部容易處于“坐等令來”和“消極怠工”的狀態；村民對制度效用理解不透徹，可能會持“事不關己”的態度。由此，作為有益于村級權力運行制度化、規范化的一項創新制度，若各相關制度主體未明晰自身角色，極易造成“角色離場”或者“行動偏移”等不利境況。

四、調適均衡：小微權力清單制度建設的優化路徑

小微權力清單制度作為一項國家推行的創新型正式制度，具有約束規制與賦能保障等制度功能，在規范村級權力運行和理順辦事程序等方面起著重要作用，承載著促進鄉村治理現代化的基礎功效。由于在小微權力清單制度建設過程中依然存在多重張力，導致制度效用未能充分發揮，小微權力清單制度需要進行“韌性”建設。制度只有具備靈活適應、剛柔并濟、主動變革等“韌性”品性［37］以及行動主體的積極踐行，制度優勢和效用才能得到進一步彰顯，否則小微權力清單制度即便設計得再精良，也難以轉化為鄉村治理效能，甚至還會演變為鄉村發展的制約因素。

（一）提升小微權力清單制度的環境適應性

在鄉村社會中，任何政策或制度的成功都離不開與鄉村實際情況的結合，自上而下推動的制度執行對于鄉村社會而言是一種外力嵌入，忽視制度對鄉村環境的適應性則無法發揮實際作用。小微權力清單制度是復雜制度在鄉村社會中的嵌入，旨在通過制定標準化、程式化、專業化的清單目錄為鄉村工作提供指南，促使小微權力規范化運行。國家的正式制度供給并不必然使社會力量按照制度規范良性運行，在小微權力清單制度實踐過程中，復雜化的制度設計與簡約化的治理期望之間存在巨大的張力，這主要是由于程式的固定化、標準化與鄉村工作的自主性、靈活性之間存在難以調和的矛盾［27］。實際上，這種巨大張力致使小微權力清單制度在具體落實過程中存在“貌合神離”現象，嚴重影響該項制度功能的有效發揮。

國家推進鄉村治理現代化的總體方向是要打破“簡約治理”模式，強化國家對鄉村事務的介入能力，實現國家規劃秩序對基層社會自然秩序的替代［38］。值得注意的是，規范化的復雜制度與自主性的鄉村社會環境并不是“非此即彼”的關系，為此，需要平衡權力運行規范化與鄉村社會自主性之間的張力。一方面，為了遏制鄉村自主性過剩導致的村級權力濫用等問題，必須推行小微權力清單制度等剛性制度規范限制村干部的自身權力，明確村級組織的職責范圍，規范權力運行程序，建立以制度為基礎的國家權威與規范秩序；另一方面，由于鄉村社會治理需要一個能夠協調各方利益的非正式緩沖空間，保留村干部適當的自主性確有必要。在鄉村社會中，很多事項均是根據日常生活、社會關系以及地方性知識操作的，國家制度政策的執行與落實也要尊重鄉村社會本身的內生規則，適當保留村干部的自主行為空間，能夠使國家政策和制度更好地落地、扎根、生效。因此，要特別注意提升小微權力清單制度的環境適應性，正如賀雪峰教授所言，重建具有活力的基層組織要加強國家對基層治理的規范化，既要將權力關進制度“籠子”里，又要在制度“籠子”里保留一定自由空間，建立互補與平衡機制，使權力行使具有主動性、積極性和靈活性［39］。

（二）推進小微權力清單制度的標準化建設

“九層之臺，起于累土”，基層實踐與創新是頂層設計的來源依據，同時基層實踐與創新更要頂層設計來把握方向。由于缺乏頂層設計中的整體性考量，小微權力清單制度推行動力不足，有些基層政府和村級組織怠于推行或懈于執行，難以達到制度創設的初衷。當前，各省份實施的小微權力清單制度存在較大差異，尚未形成統一標準，如牽頭主體、編制程序、權力事項及構成要素等。若要使小微權力清單制度更好地發揮效用，可以在比較分析和研究既有經驗的基礎上，從差異中總結出同質性，對小微權力清單制度進行頂層設計，為基層實踐指明方向。

其一，明確小微權力清單的基本架構。應根據村級小微權力的權力構成，完善小微權力清單中的基本架構，可將其基本架構分為黨務管理事項、依法自治事項、依法協助政府工作事項以及其他服務事項等四大類。其二，明確小微權力清單的構成要素。在確定基本架構后，還應明確各類事項中的構成要素，宜由權力事項名稱、實施主體、權力依據、操作流程等要素組成，涉及協助政府工作的權力事項還應增加政府指導部門以及職責權限等要素。其三，明確小微權力清單的編制主體及程序?？煽紤]由村級組織對自身權力事項進行初步梳理并征求意見，縣級政府職能部門和基層政府依法依規指導村級組織全面梳理小微權力事項并做好把關工作，而后交由編制部門和法制部門進行審核，確認無誤后予以發布實施，提升小微權力清單的合法性及權威性。需要注意的是，在對小微權力清單制度進行優化設計過程中，要時刻注意結合鄉村社會基礎，尊重村民的內生性需求，推動頂層設計“落地生根”。各地應堅持探索與總結并重，探索得到的良好經驗應通過新聞媒體或網絡平臺等方式進行宣傳推廣，發揮典型經驗的輻射帶動作用，國家還應根據地方實踐經驗對小微權力清單制度進行頂層再優化，而后落于基層再次實踐，最終形塑“設計—實施—反饋—優化”的良性互動格局。

（三）完善小微權力清單制度的動態管理機制

制度具有時效性，在環境變化后仍然堅持原初制度就會帶來問題與風險［40］，為此，應跟隨時代發展和環境變化及時進行制度優化。作為動靜結合的“刻度尺”，清單制度公布后并非一勞永逸，而應實施動態管理［41］，小微權力清單制度更宜如此。從當前小微權力清單制度建設情況來看，清單一經公布便止步于“貼在墻上”“印在紙上”“掛在網上”，進入“靜止”狀態。隨著鄉村振興戰略的穩步推進，對小微權力清單制度提出了更多新的要求，清單也需要根據時代發展保持同步更新。換言之，小微權力清單制度優化需要做到“動靜結合”，保持穩定性與調適性有機統一。一方面，小微權力清單的基本架構形式要相對穩定，一般情況下無須經常性修改，有利于保持權力清單制度的權威性，如權力事項分類等；另一方面，其構成要素要進行適時更新，如具體權力事項、權力依據等，增強小微權力清單制度的調適性。

具體來講，完善小微權力清單制度的動態管理機制需要做到“三個及時”，即“及時呼應”“及時適應”“及時回應”。一是及時呼應法律法規以及各級政府政策的立改廢釋。職責法定是我國政府依法行政的根本性要求，與政府權力清單不同，小微權力清單的權力事項不僅僅要根據法律法規和黨內法規予以設定，各級政府涉農政策也是權力事項設定的主要依據。一旦立法機構對法律法規進行立改廢釋或者涉農政策出現更新變化，那么相應調整結果就必須及時投射到小微權力清單上。二是及時適應機構和行政體制改革。在政府機構和行政體制改革中，機構整合以及簡政放權等措施勢必對原有政府機構、職能結構、權責關系等產生重大影響。政府各職能部門是小微權力清單制度建設的對口指導者，政府職能部門的各種變化也勢必影響小微權力清單制度的建設，這些新的變化一定要及時體現在小微權力清單的內容調整上。三是及時回應村民需求。正如政府權力清單制度的創設目的不是“做樣子”而是“辦實事”［42］，小微權力清單制度必須具有便民利民的功能?？h級政府職能部門、鄉鎮（街道）政府、村級組織及其工作人員都需要在不同階段吸納相應的公眾感知與評價，主動回應日益增長且日漸復雜的公共訴求，及時根據公共訴求和公眾感知對小微權力清單進行優化升級。

（四）明晰小微權力清單制度的主體角色定位

鄉村治理內含多元主體共同參與的深刻意蘊，小微權力清單制度作為一項涉及多方利益的創新型制度，是推進鄉村治理現代化的有效舉措，也同樣需要多元主體共同建設。受制于鄉村治理中的行政化趨向與內生動力不足的現實狀況，小微權力清單制度在建設過程中容易出現多元主體角色偏離問題。改變這一局面，亟須培育鄉村社會的公共精神，使鄉村治理制度建設的多元主體擺正位置、明晰角色［43］，具體而言，要繼續發揮黨組織的領導核心作用，強化行政主體的權責意識，增強村干部的制度內化意識以及激活村民的“主人翁”意識。

首先，必須發揮黨組織的領導核心作用。作為中國政治發展中最為重要的行動主體，黨組織在小微權力清單制度建設過程中扮演過倡導者、設計者、推行者、優化者和監督者等角色，發揮了極其重要的領導作用。因此，要通過黨建引領將各相關主體整合到共同行動體系中。其次，行政主體要樹立正確的權責觀。小微權力清單制度建設在一些地方存在政府“收權而不擔責”的窘境，縣級政府及其職能部門和鄉鎮政府是小微權力清單制度的指導主體和責任主體，但這絕不能作為“權力回收”的理由。因此，要不斷加強行政主體的責任自覺，使其履行好指導把關等職責。再次，增強村干部的制度內化意識。村干部作為小微權力清單制度的實施主體，在一些地方存在執行動力不強等問題和“變通執行”等情形，癥結在于某些村干部存在抵制態度，無法將制度要求切實轉化為內在行為規范。為此，要結合小微權力清單制度對原有行為規范進行充實和完善，使其成為村干部的行為指南。最后，激活村民的“主人翁”意識。小微權力清單制度建設不能完全依靠黨組織、行政組織、村級組織等主體，村民也是多元行動主體中的一員，換言之，普通村民在制度建設中不應出現“坐享其利”意識和“角色退場”行為。因此，要通過入戶講解、網絡推送等方式加大宣教力度，培養村民的“主人翁”意識并不斷提升參與能力，使村民積極主動地憑單監督并評價反饋。