中小學校體育工作的法治保障路徑研究

林曉萍

（福建教育學院，福建 福州 350025）

習近平總書記強調：“要堅持健康第一的教育理念，加強學校體育工作，推動青少年文化學習和體育鍛煉協調發展?！甭鋵嵾@一重要要求，需要進一步強化學校體育工作，強化體育課與體育鍛煉，讓體育成為一種健康的生活方式。近年來，中央和教育部高度重視學校體育工作，先后出臺《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》《關于深化體教融合促進青少年健康發展的意見》《關于進一步加強中小學生體質健康管理工作的通知》等文件，2022 年6 月24 日修訂通過《中華人民共和國體育法》（下文簡稱《體育法》）。當前中小學校體育工作現狀與國家對學校體育工作的預期仍有一定距離，如何提高中小學校體育工作質量是當前面臨的重大課題。

一、中小學校體育工作現狀及原因分析

（一）當前中小學校體育工作現狀

1.體育學科不被重視。全國九年義務教育學校各年級均要開設體育與健康課，從2022 年9 月起，其占總課時比例為10%-11%，僅次于語文（20%-22%）、數學（13%-15%）。從數據可以看出，體育是第三主科。［1］然而實踐中體育學科不被重視的現象仍然存在，正如有專家總結我國學校體育課的現狀是：文件里很重要、平日里被擠掉、升學時被砍掉。［2］又如福建省義務教育質量監測（2021）體育與健康質量監測結果報告指出，學生在校每天參加體育鍛煉的時長不足，與國家要求的“保障學生每天校內運動1 小時”還有很大距離。學校體育課被擠占說明了體育學科不被重視。根據福建省2022 年春季義務教育體育與健康教育質量監測所公布的情況，部分學校體育教師配備不足，部分學校存在兼職體育教師，器材設備配備不全、場地陳舊、器材老化。這也說明了學校體育工作不被重視。

2.體育教學質量不佳。習近平總書記指出，“現在孩子普遍眼鏡化，這是我的隱憂。還有身體的健康程度，由于體育鍛煉少，有所下降。文明其精神，野蠻其體魄，‘野蠻其體魄’就是強身健體?！苯逃哭k公廳《關于進一步加強中小學生體質健康管理工作的通知》等文件明確提出，中小學校要聚焦“教會、勤練、常賽”，學校體育課程要注重大中小幼相銜接。然而當前學校體育教育教學成效不足，如體育課不流汗，運動負荷太低，有的運動技能重復教學，有的運動技能從未教過，導致學生對體育課授課內容不感興趣。有學者指出，我們的大中小學采取的是‘三無七不’體育課，無難度、無強度、無對抗；不喘氣、不心跳、不出汗、不奔跑、不扭傷、不擦皮、不長跑等等。［3］學生未養成體育鍛煉習慣，超重肥胖、視力不良的學生依然不少。

（二）原因分析

中小學校體育工作的現狀可以從內因和外因予以分析。

1.內因：一些學校、家長對體育的重要性認識不夠。部分學校、家長以升學率、學業成績為重點，犧牲體育鍛煉換取考試高分，對學生身體健康與體育鍛煉之間的關系認識不夠到位。有的學校對體育工作重要性認識不夠，體育工作積極性不高，體育教師教學內驅力不足，不積極開展體育教育教學。有的家長對體育課具有享受樂趣、增強體質、健全人格、鍛煉意志的教育功能認識不夠，主觀上排斥體育課，對學校體育工作重要性認識不夠。

2.外因：學校體育工作法治保障不夠。學校體育工作面臨著體育學科不被重視、體育教學質量不佳等問題，進而導致學生體質健康狀況一般，不僅有學校自身的原因，還因為學校體育工作的法治保障不夠。一是學校體育法律體系不夠健全完善。當前出臺的《體育法》是學校體育工作的根本遵循，雖有專門章節制定了學校體育工作，但對學校體育工作的法律規范還不夠全面、明確、具體，完善有關學校體育工作的法律法規迫在眉睫。二是部分學校體育法律權責執行不到位。如體育教師的權益保障未能有效落地，體育教師被邊緣化，體育教師充分施展教育教學的動力不足、保障不夠。學校體育工作發展不力雖有相關法律責任的規定，但實踐中對體育工作開展不力的相關主體懲戒不夠，追責力度不夠，對相關責任部門、責任人甚至沒有追責。三是學校體育傷害糾紛存在救濟困境。學校體育傷害糾紛救濟不夠順暢，包括救濟時間長、救濟過程負面影響大，救濟效果不佳等。學校體育傷害事故過多歸責于學校和體育教師是當前學校體育發展中的一大困難。［4］在無過錯方的案件中，學校體育法律對體育傷害糾紛更多偏向維護受害學生的權益，而忽略了學校和體育教師作為無過錯方的權益。救濟困境導致了一部分學校和體育教師對體育教學中可能產生的體育傷害事故具有畏懼心理，進而導致對體育教育教學不夠積極。

二、體育法律對中小學校體育工作高質量發展的獨特作用

當前中小學校體育工作仍存在發展內驅力不足、部分工作成效一般、學校體育糾紛解決不盡人意等情況，解決當前的現狀，急需體育法律來予以規范和保障。新修訂的《體育法》強調了學校體育工作的重要地位，對學校體育工作作出一系列剛性、明確、具體、可操作的規定，為實現體教融合、提升學生體育素養等提供了切實的法律保障。［5］體育法律對中小學校體育工作高質量發展具有獨特的作用，表現在引領、規范和保障上。

（一）體育法律引領學校體育工作

《體育法》第十條明確規定，國家優先發展青少年和學校體育?！扼w育法》第三章專章規定了青少年和學校體育，明確規定，國家實行青少年和學校體育活動促進計劃?？梢妵乙苑蓷l文將學校體育工作提到了戰略性地位。體育法律指引學校體育工作的發展方向，強化各主體對學校體育的重視，具有強有力的告知、指導和評價作用。

（二）體育法律規范學校體育工作

法律本身就是一種行為規范，是由國家制定或認可、規定權利和義務、由國家強制力保證實施的社會規范。體育法律對學校體育工作具有規范作用，主要體現在明文規定體育行政部門、教育行政部門如何推進學校體育工作，以及學校體育工作如何開展?！扼w育法》第三章青少年和學校體育用了17 處“應當”、2 處“必須”，體現了法律作為一種行為的標準和尺度，具有判斷、衡量行為的評價作用，如明確規定各主體在學校體育工作中應當做什么、必須做什么，給學校體育工作提供了根本遵循。通過這種規范，影響學校體育工作中各主體的價值觀念和是非標準，從而達到指引各主體的行為的社會效果。

（三）體育法律保障學校體育工作

上文規范作用主要體現為法律要求行為主體如何行為，但實踐中有的主體并不按照法律規定作出行為，而法律還有另一個作用，即保障作用，主要體現在通過法律促使行為主體按照法律要求作出行為。在學校體育工作中主要體現正面教育和反面制裁。正如亞里士多德所言：立法者通過塑造公民的習慣而使他們變好。例如，對違法者的制裁可以教育人們，今后誰再作出此類行為也將受到同樣的懲罰。對合法行為的鼓勵、保護，可以對一般人的行為起到示范和促進作用。這就是唐代詩人劉禹錫《砥石賦》所說的“石以砥焉，化鈍為利;法以砥焉，化愚為智”［6］。通過體育法律保障學校體育工作高質量發展，但如相關主體違反體育法律，阻礙學校體育工作開展，那么相關主體必須受到法律的制裁，通過制裁加強法律的權威性，保護人們的正當權利，并推動各主體依法治體。

三、中小學校體育工作的法治保障路徑

下文從學校體育法律立法、執法、司法、守法等四個方面探尋學校體育工作的法治保障路徑。

（一）建立健全學校體育法律體系

1.修改完善《學校體育工作條例》?！秾W校體育工作條例》（下文簡稱《條例》）是學校體育工作開展的重要依據，1990 年發布實施，2017 年的修訂僅刪除了第十四條第二款，其他未作改動。該條例已存在一定的滯后和缺失，應加快修改完善?！扼w育法》是法律，《條例》是行政法規，法律是行政法規的上位法，《條例》在修改時應以法律為依據，并對學校體育工作做出更具體更明確的規定，將相關法律法規和政策文件內容轉換成《條例》條款。［7］

2.健全學校體育傷害救濟法律規范。我們建議應健全學校體育傷害事故專項法律規范，包括傷害事故認定規則，自甘風險原則的適用，明確規定學校體育中自甘風險規則的適用主體、適用情形等。也有專家提出，學校體育傷害事故糾紛適用“自甘風險”原則，雖有助于提高學生風險意識，推動學校體育工作開展，但可能帶來另一困境，即受害學生的救濟困難。［8］因此筆者認為應健全救濟法律規范，既讓受害學生、家庭及時得到救助，同時讓學校免于承擔無過錯的法律責任。其一是設立學校體育傷害保險機制，制定保險條款，規定學校強制責任險、學生意外傷害強制險等。其二是鼓勵設立學校儲備金，如上海市教委等一些教育行政部門成立了社會公益性的“學校體育運動傷害專項保障基金”。［9］讓保險、儲備金來補位無過錯方的體育傷害事故中的救濟，緩解學校、學生和家長關系，避免學校陷入冷冰冰的角色。完善學校體育傷害救濟法律規范，讓學校和體育教師不必因害怕體育意外事故而對體育教育教學畏首畏尾。

3.明確規定體育教師的權益。體育教師權益的保障應具體化、明確化，保障體育教師合法權益，明晰體育教師權責界限，理清責任界限，推進權益保障落地生效。學校體育工作在學校，在體育教師。學校體育工作要發展好，不僅需要法律保障、政策支持，更需要學校和體育教師的高效執行。法律法規是保障學校體育工作的外在因素，學校體育工作高質量發展更需要內在的動力，即學校要發展好體育教育，體育教師想教好學生體育。因此要提供給體育教師良好的育人環境、切實的權益保障，在法律條文中明確師生比例，優化體育教師職稱晉升路徑，暢通優秀退役運動員、教練員進入學校兼任、擔任體育教練員的渠道。

（二）嚴格落實學校體育工作督導和追責

現有體育法律對學校體育工作做出了明文規定，而實踐中仍存在不少未嚴格按照法律推進學校體育工作的現象，“令在必信，法在必行”，法的生命力在執行，因此應對學校體育工作進行督導，對違反法律規定的行為進行制裁、追責，前者是為了推動學校體育按照法律規定開展工作，后者是對未按照法律規定開展工作的責任主體予以追責。

1.嚴格落實學校體育工作督導?！扼w育法》第三十五條明確規定：各級教育督導機構應當對學校體育實施督導，并向社會公布督導報告。教育督導是學校體育工作的重要抓手，學校體育工作開展情況，體育教師權益保障、體育場地、設施、器材保障等更多的依賴于教育督導。因此教育督導應將體育法新修訂的要求、學校體育工作條例等細化納入督導內容。國務院教育督導委員會辦公室2017 年3 月制定印發的《中小學校體育工作督導評估辦法》第七條規定，地方各級政府和教育行政部門要將中小學校體育督導評估結果作為干部考核、學校問責和實行獎懲的重要依據。實踐中存在督導和督導結果應用兩張皮，因此應將督導評估結果的應用納入下一次教育督導的內容，若再違反應明確將追究相關法律責任。

2.嚴格落實學校體育工作追責。對違反體育法律的行為處以法律責任。關于法律責任，《體育法》明確規定，“學校違反本法有關規定的，由有關主管部門責令改正；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分”。但是對于違反本法有關規定在實踐中很難界定，學校法律責任形式單一，懲戒力度不足?！啊秾W校體育工作條例》中所規定的保證學生每天鍛煉時間不少于1 小時的規定也沒有得到很好地執行，那些沒有執行這一規定的校長們、各級體育行政主管部門也沒有被追責?！保?0］當前鮮少有因為違反體育法規定而受到政務處分的情況，可見負有責任的領導人員和直接責任人員對學校體育工作的高質量開展既沒有動力也沒有壓力。因此，實踐中應逐步改變此現狀，有關主管部門對學校違反規定又未對責任人員依法予以處分的應視為不作為，對該相關責任人處以法律懲戒，以此倒逼其嚴格落實學校體育工作追責制度。

（三）多元化學校體育傷害救濟途徑

公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有正向引領作用，是維護社會公正的最后一道防線。

1.擴大適用人民調解委員會。教育部、最高人民法院等五部門2019 年6 月聯合印發的《關于完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》提到，教育部門應當會同司法行政機關推進學校安全事故糾紛解決組織建設，市縣兩級行政區域內可根據需要設立學校安全事故人民調解委員會，對學校難以自行協商或協商不成的安全事故糾紛實現能調盡調。［11］人民調解相比訴訟而言，程序更為簡單，受限較少，且人民調解員可依據不能類型的糾紛進行合理調適，如遇到重大疑難案件，可引入體育專業人士、法律專業人員參加調解，從體育角度判斷是否符合體育教育教學常規，從法律角度判斷是否合乎法律規定。如遇簡單案件，可引入百姓調解員。擴大適用人民調解委員會，推進學校體育傷害事故更快更好得以解決。

2.轉變司法實踐的傾向。學校體育教育教學中學生傷害事故發生的救濟，法律其實都已明確規定學校在做好安全保障義務后可以免責，但司法實踐中仍然存在學校要承擔一定的補償責任，一是承擔補償責任以表現學校的關懷與擔當，二是減輕受害學生的經濟負擔。但依侵權責任的歸責原則而言，依據公平正義而言，如若學校無過錯，卻要承擔一定的補償責任，實則是一種道德綁架，在教育教學中的體育教師同樣會受到影響。因此司法實踐中應改變這一判決傾向，逐步轉向公平且合理判決，為學校體育工作保駕護航。正如前文所論述的，健全學校體育傷害救濟法律規范，依法判決，體現公平正義，學生的傷害救濟可由保險或其他救助金予以補償。這樣，中小學校在開展體育教學活動中不會因為考慮到風險帶來的損失而有過多憂慮，也可令在事故中受到傷害的學生獲得最大的經濟補助，以及精神上的安慰。

（四）普及學校體育法律精神

普及學校體育法律，其實就是普及人們對學校體育重要性的認識，以及遵從體育法律規范、體育政策要求。只要人們切實認知到體育法律所規范的內容，中小學校體育工作的高質量發展就有了強大的助推力。

1.加強宣傳教育。體育行政部門、教育行政部門應加強學校體育法律的宣傳教育，落實“誰執法誰普法”普法責任制，發揮法律工作者以案釋法的專業優勢，通過新媒體、進校園等多渠道強化宣傳，切實引導社會、學校、體育教師、家長、學生等將體育的重要性內化于心，外化于行。通過宣傳教育，提高家校高度重視體育重要性，推動學校、體育教師提高體育教育教學能力，推動家長、學生重視體育鍛煉，提升學生參加體育運動的體驗感。

2.推進全民守法。法立而不行，與無法等，世未有無法之國而能長治久安者。守法不僅是履行法律義務，更指享有和行使法律權利。一要發揮領導干部帶頭尊法守法。學校校長重視體育，學校體育工作就能做得好。學校校長要做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律，帶頭了解法律，帶頭厲行法治。二要推動全民自覺信法守法。實踐中，很多學校、體育教師、家長等認為體育法律沒有什么用，體育法律淪為未長牙齒的“軟法”，改變學校、體育教師、家長對體育法律無用論的認知。培育全民對體育法律的信仰，在社會營造體育重要性的氛圍，推動全民知體育法遵體育法，信體育法用體育法，弘揚法治精神，讓法治成為基本生活方式。