拜登政府非法移民政策改革及前景

歐 歌 李永輝

內容提要：拜登政府致力于非法移民政策改革。拜登上任后采取放松非法移民執法、恢復完善庇護制度、實施移民區域管理戰略、推動移民改革立法等措施，全方位推行非法移民“新政”。改革取得了一定成效，但相對寬松的政策造成邊境非法移民激增，并引發人道主義危機。同時，改革面臨共和黨的猛烈抨擊與邊境州的堅決抵制。而拜登政府在相關政策上的遇挫“回擺”又招致移民派的不滿。在社會矛盾疊加、兩黨惡斗不斷、“文化戰爭”勃興的背景下，拜登政府的非法移民政策改革或將引發更大爭議，陷入長期震蕩，非法移民問題也會持續困擾并進一步撕裂美國。

作為一個由移民建立并因移民而興的國家，移民問題卻成為當下美國社會的一大爭議問題，而非法移民（illegal immigration）又是其中最核心、最棘手的問題?！胺欠ㄒ泼瘛币脖环Q為“無證移民”（undocumented immigrants），主要指沒有經過邊境移民執法官員檢查非法進入美國，或者是在臨時簽證逾期的情況下繼續在美國國境內逗留的非美國公民。①關于“非法移民”的稱呼在美國存在爭議。移民權利倡導團體不愿意使用“非法移民”一詞，認為該詞存在貶義，他們傾向于使用“無證移民”或者“未經授權的移民”；堅持使用“非法移民”的一派則認為，該詞清晰、簡短、準確且描述性強，“無證移民”掩蓋了法律事實，因為很多“非法移民”并不是“無證”，他們有出生證明、護照、美國駕照、社會保障卡或學生證，但他們缺乏進入美國的合法程序和途徑。本文使用“非法移民”一詞不帶有任何感情色彩，僅僅是為了指代的完整和表述的準確性。

圍繞應該如何對待這些非法移民，美國社會大體分成了兩大對立的陣營。以前總統特朗普為代表的保守派，主張堅決抵制非法移民。特朗普認為，非法移民是對美國的“入侵”，其任內對非法移民采取了“零容忍”的態度，如：修建阻擋非法移民的隔離高墻，指示執法部門大量逮捕并驅逐非法移民，推行導致非法移民子女與其父母強制分離的邊境執法政策等。而以拜登為代表的自由派則主張寬容對待非法移民，給予他們融入美國的機會。拜登在2020 年總統大選期間，批評特朗普政府的移民政策“很不美國”，承諾當選后會努力建立“公平、人道和有序的移民制度”。本文旨在梳理拜登政府執政后非法移民政策改革的具體舉措，并對其改革效果進行初步評估，同時展望拜登政府改革及美國非法移民問題解決的前景。

一、改革的基本內容

拜登正式入主白宮后，致力于在非法移民政策上實現“去特朗普化”。為此，拜登政府采取行政快速主導、立法配合推進、內外同步并重的方式，全方位推行非法移民“新政”。

（一）放松非法移民執法

針對非法移民的執法在美國一直備受爭議。過于嚴格的執法容易招致移民派①“移民派”泛指在美國主張接納移民（包括合法移民和非法移民，至少對非法移民持同情態度）的群體。對“過度執法”的詬病，過于寬松的執法則又會給非法移民傳遞“有機可乘”的信號。如何平衡非法移民執法的松緊成為“老大難”問題。拜登政府摒棄了特朗普時期的“鐵腕執法”政策，推行相對寬松的執法尺度。

拜登政府終止了特朗普時期實行的多項具有爭議性的執法政策。特朗普為阻止非法移民入境美國，下令在美墨邊境修建隔離墻，以封堵非法移民進入美國的通道。由于民主黨占優的國會拒絕為此撥款，特朗普更是為此不惜宣布國家緊急狀態令，調用防務資金用于隔離墻修建，并揚言“縱使關閉政府，也要建造高墻”。截至特朗普離任時，美墨邊界已經修建了約725 公里的隔離墻，其中約450公里是特朗普任期內新建或改造的。隔離高墻阻擋了非法移民從美墨邊境進入美國的傳統路線，不少“追夢人”只好選擇冒險翻越高墻，或者另辟險徑，甚至為此付出了生命的代價。拜登政府認為隔離墻“不是一個嚴肅的政策解決方案”，因而其就職首日即簽署行政令，暫停美墨邊境墻修建，并撤銷了特朗普政府為此宣布的國家緊急狀態令。特朗普政府時期還曾在邊境執法中推行將非法移民子女與父母強制分離的“骨肉分離”政策。雖然在法院裁決和輿論壓力之下，特朗普隨后叫停了這一政策，但始終未就如何讓被拆散家庭團聚采取具體措施。拜登執政后，立即宣布設立家庭團聚特別工作組（Family Reunification Task Force,FRTF），要求美國政府各部門密切合作，幫助在邊境失散的非法移民家庭重新團聚，并宣稱工作組的目的是“重建美國為有需要的人提供避風港的聲譽”。

同時，拜登政府調整了針對非法移民的大規?！肮ぷ鲌鏊鶊谭ā保╓orksite Enforcement)行動。非法移民來到美國后，其目的主要在于能夠獲得更高的收入，美國的經濟結構與部門利益又為非法移民的存在提供了可能。①陳積敏：《美國非法移民的治理及其困境》，載《美國研究》，2012 年第2 期，第122 頁。大多數進入美國的非法移民會尋找可以為其提供工作機會的工廠、農場、餐廳等作為落腳點。因此，針對接受非法移民工作場所的執法行動，往往可以起到釜底抽薪的作用。但國土安全部長亞歷杭德羅·馬約卡斯（Alejandro Mayorkas）批評“工作場所執法”僅僅指向非法移民工人，忽視了對“剝削性雇主”的約束，而這些雇主正是利用雇員的非法移民身份和害怕被執法驅逐的心理，侵犯其基本勞動權利，如壓低工資、設置極端工作環境、取消工作福利等。馬約卡斯在一份備忘錄中表示：“這些高調的行動錯誤地分配了執法資源，成為雇主恐嚇甚至報復配合執法行動員工的工具?！雹赨.S. Department of Homeland Security, “Worksite Enforcement: The Strategy to Protect the American Labor Market, the Conditions of the American Worksite, and the Dignity of the Individual,” December 10, 2021,https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/memo_from_secretary_mayorkas_on_worksite_enforcement.pdf, 訪問日期：2022 年11 月17 日。馬約卡斯指示執法部門將“工作場所執法”的重點轉向剝削非法移民的“無良雇主”，并保護非法移民工人在檢舉工作場所違反勞工標準后免受任何報復或執法。

此外，拜登政府增加了針對非法移民的執法范圍限制。特朗普政府時期對非法移民采取“零容忍”態度，執法部門針對美國境內的非法移民實施無差別執法，導致大量非法移民權益受到侵犯。2021 年2 月18 日，美國移民和海關執法局（ICE)根據拜登總統提出的“公平有效的移民執法”原則，發布了新的臨時移民執法指南，將執法范圍限定在構成國家安全風險、被判犯有嚴重罪行的人，同時限制針對特定人群、特定地點和特定情況的移民執法。如ICE 官員被指示不要在法院或其附近進行執法，不能對懷孕、產后或哺乳期的婦女以及以犯罪受害者身份申請庇護的非美國公民采取執法行動。①U.S. Department of Homeland Security, “Interim Guidance: Civil Immigration Enforcement and Removal Priorities,” February 18, 2021, https://www.ice.gov/doclib/news/releases/2021/021821_civil-immigrationenforcement_interim-guidance.pdf, 訪問日期：2022 年11 月15 日。同時，該局擴大了被稱為“敏感地點政策”②“ 敏感地點政策”原則上禁止執法部門在學校、醫院、宗教機構等公共場所和葬禮或婚禮等公共儀式上進行執法。的范圍，禁止在所有醫療或精神保健設施、兒童聚集場所（如游樂場、校車站等）、社會服務機構以及救災和應急響應場所或其附近實施執法行動。

（二）恢復完善庇護制度

抵達美國邊境的非法移民文化素質普遍不高，經濟條件有限，很難通過一般的移民申請獲得合法身份。為了擺脫“非法”身份，很多非法移民寄希望于通過申請庇護獲得一定期限內留在美國工作和生活的權利。但特朗普政府認為，美國的庇護制度是在變相鼓勵非法移民，并發布了“庇護禁令”③“ 禁令”指示移民法官和庇護官員拒絕向以下人員提供庇護：在到達美國之前途經兩個國家以上，或者在到達美國之前已在另一個國家中停留了14 天以上；曾經沒有繳納稅款，遲繳稅款或沒有向國稅局報告任何收入；在申請庇護之前在美國非法停留一年以上?！敖睢蓖瑫r列出了其他幾項庇護標準：指示移民法官在決定是否準予庇護時，將申請人非法入境美國的行為作為“重大不利因素”；如果庇護申請的申請表被發現為“惡意造假”，該申請人將永遠不會在美國獲得任何其他移民福利。參見：U.S. Department of Homeland Security, “Procedures for Asylum and Withholding of Removal; Credible Fear and Reasonable Fear Review,” June 15, 2020, https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2020-06-15/pdf/2020-12575.pdf，訪 問 日 期：2022 年11 月17 日。，全面收緊非法入境美國的移民庇護申請，導致大量抵達美國邊境的非法移民被遣返。

拜登政府解除了特朗普執政時期的“庇護禁令”，并清除了庇護審批的一些法律程序障礙。2021 年3 月22 日，美國國土安全部發布了一項臨時規則，將部分非公民的庇護申請審批權下放給美國公民及移民服務局（USCIS），而不再需要移民法院審理。④U.S. Department of Homeland Security, “Asylum Interview Interpreter Requirement Modification Due to COVID–19,” March 22, 2021, https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2021-03-22/pdf/2021-05872.pdf, 訪問日期：2022 年11 月18 日。拜登政府表示，此舉可將庇護申請的平均處理時間從此前的五年多縮短到幾個月，以加速解決庇護申請積壓問題，提高庇護制度的效率和公平性。另外，司法部長梅里克·加蘭（Merrick Garland）推翻了特朗普政府時期“不能以擔心家庭暴力或幫派暴力為由尋求庇護”的法律意見。這一改變的效果相當顯著，在該項法律意見撤銷之前的五個月（2020 年12 月至2021 年5 月），移民法庭的平均每月庇護批準率為30%，但在之后的五個月（2021 年7 月至2021 年12 月），這一比率攀升至49%。①相關數據參見：“Immigration Courts Asylum Decisions,” Transactional Records Access Clearing House,https://trac.syr.edu/phptools/immigration/asylum/，訪問日期：2022 年11 月18 日。

拜登總統還授權恢復并擴大了“臨時保護身份”（TPS）②TPS 由國土安全部指定，標準為認為該國存在暫時阻止該國公民安全返回的條件：持續的武裝沖突；環境災難或流行??；其他特殊和臨時情況。一旦獲得TPS，個人也不能因其在美國的移民身份而被國土安全部拘留。有關TPS 具體介紹可參見美國公民及移民服務局網站：https://www.uscis.gov/humanitarian/temporary-protected-status，訪問日期：2022 年11 月18 日。的適用國家。國土安全部將在特朗普政府時期被取消TPS 的海地、索馬里、敘利亞和也門重新賦予了其權利，同時新增緬甸和委內瑞拉。根據拜登和民主黨人提出的全面移民法案，符合一定條件的TPS 接受者還可以申請綠卡，成為合法永久居民。此外，拜登政府重啟了在特朗普政府時期被暫停的“童年入境暫緩遣返”（DACA）政策。③DACA 是一項由奧巴馬政府在2012 年通過行政命令創建的一項移民政策，旨在為某些未成年非法移民（又被稱為“夢想家”）提供暫緩遣返和工作授權的臨時救濟。與聯邦立法不同，DACA 不為接收者提供永久的法律身份地位，需要每兩年更新確認一次。拜登在備忘錄中指示，國土安全部要與司法部積極協商，根據法律采取一切適當行動保護和加強DACA 政策。盡管此舉遭遇聯邦地方法院的司法挑戰，拜登總統仍決心運用行政權力繼續執行DACA 政策，同時呼吁國會通過為DACA 政策提供永久保護的立法。

（三）實施移民區域管理戰略

抵達美國邊境的非法移民主要來自中美洲國家，為了緩解日益緊張的邊境移民危機，拜登總統委派副總統卡瑪拉·哈里斯( Kamala Harris) 全權負責處理中美洲移民事務，以建立持續有效的移民區域管理合作。

美國境內的大規模非法移民是歷史造成的，主因是美國和拉丁美洲的移民輸出國經濟和社會發展水平差距太大。④張文宗：《美國特朗普政府的移民政策及其影響》，載《當代世界》，2019 年第11 期，第63 頁。拜登政府意識到，如果不解決中美洲地區就業機會缺乏、社會治理薄弱、政治經濟腐敗等根源性問題，就無法解決邊境非法移民帶來的根本挑戰。2021 年7 月29 日，拜登政府發布《美國解決中美洲移民問題根源的戰略》（U.S.StrategyforAddressingtheRootCausesofMigration inCentralAmerica），列出“改善經濟不平等、治理腐敗、尊重人權、打擊犯罪、反對性別暴力”五大支柱內容。①The White House, “U.S. Strategy for Addressing the Root Causes of Migration in Central America,” July,2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/07/Root-Causes-Strategy.pdf, 訪問日期：2022 年11月20 日?！秴f作遷移管理戰略》（CollaborativeMigration ManagementStrategy）進一步指出：“美國在促進安全、有序和人道的移民方面有著強大的國家安全、經濟和人道主義利益。通過加強人道主義支持、地區保護和投資移民管理，美國將幫助建立一個更穩定的地區，增加移民合法途徑，減少非法移民?！雹赥he White House, “Collaborative Migration Management Strategy,” July, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/07/Collaborative-Migration-Management-Strategy.pdf, 訪 問 日 期：2022 年11 月25 日。拜登政府致力于從以下三個方面實現上述目標。

第一，加大對中美洲地區的官方發展援助（ODA）。2021 年11 月4 日，美國國際開發署（USAID）宣布了一項為期五年、耗資300 億美元的“中美洲地方倡議”（Centroamérica Local Initiative），旨在增強薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯的當地組織實施推動促進可持續和公平經濟增長、打擊腐敗、保護人權、改善安全治理等計劃的能力，以解決非法移民前往美國的驅動因素。拜登總統還要求國會在四年內撥款40 億美元，用于向上述三個國家進一步提供發展援助。

第二，爭取私營部門的投資。作為對政府官方援助的有益補充，拜登政府呼吁私營部門利用獨特的資源和專業知識，通過加入“中美洲伙伴關系”（The Partnership for Central America）倡議為中美洲地區的包容性經濟增長作出貢獻。該倡議重點聚焦該地區改革議程、數字和普惠金融、糧食安全和氣候智能型農業、氣候適應和清潔能源、教育與勞動力發展以及公共衛生等領域的長期發展。拜登政府同時呼吁世界各地的私營部門，共同加入這一倡議當中。

第三，注重與有關國家的外交協調。2022 年4 月19 日至20 日，美洲移民問題部長級會議在巴拿馬舉行，包括美國在內的共計20 國代表參會。拜登政府派出國務卿安東尼·布林肯和國土安全部長馬約卡斯高調赴會。布林肯在會議上強調“沒有一個國家能夠獨自解決非法移民這樣復雜的挑戰”，呼吁加強區域合作。同年6 月，美洲峰會通過了旨在合作解決美洲移民問題的《洛杉磯移民與保護宣言》（LosAngelesDeclarationonMigrationandProtection），提出合作應對移民的四大支柱：一是促進移民目的地、始發地、過境地和回返地接待社區的穩定與援助；二是增加合法移民的途徑，并保護難民；三是實施更加人性化、協調的邊境管理制度；四是確保共同努力應對緊急情況。①The White House, “Los Angeles Declaration on Migration and Protection,” June 10, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/10/los-angeles-declaration-on-migration-andprotection/, 訪問日期：2022 年11 月25 日。同時，拜登政府還召集日本、韓國、以色列、加拿大和歐盟等盟友向中美洲地區國家提供援助，以建立支持中美洲地區發展的全球伙伴網絡。

（四）推動非法移民改革立法

拜登政府的非法移民政策改革主要以行政命令的方式推動，旨在回應邊境面臨的緊迫性危機，但始終沒有放棄通過國會立法鞏固改革成果，解決美國面臨的長周期非法移民問題。

2021 年2 月18 日，美國參眾兩院正式推出拜登綜合移民改革提案《2021 年美國公民法》（U.S.CitizenshipActof2021）。該法案的核心是為數百萬在美國生活、工作的非法移民創造獲得美國公民身份的新途徑。法案支持美國政府立即向TPS 和DACA 獲得者發放綠卡。但共和黨人始終堅持認為，涉及移民改革的法案不可以“簡單多數通過”（Simple Majority），而必須得到60%的支持率，為法案的通過設置了一道難以逾越的“門檻”。拜登政府于是把移民改革立法寄托在《重建更好未來法案》（BuildBackBetterAct）上。法案的初始版本中納入了移民改革條款，計劃為大約700 萬非法移民提供資格申請驅逐出境保護、工作許可證和駕駛執照，一定程度上實現移民身份的合法化。但在兩黨妥協之下，這項雄心勃勃的龐大支出法案最終以嚴重縮水的版本通過，且未能加入移民條款。

另外，涉及移民改革的《夢想與承諾法案》（TheDreamandPromiseAct）和《農場勞動力現代化法案》（FarmWorkforceModernizationAct）于2021 年3 月18日在眾議院（第117 屆國會）表決通過。其中《夢想與承諾法案》為大約400 萬獲得DACA 的“夢想家”提供了永久居留美國的圓夢路徑：DACA 獲得者可在先后完成至少兩年大學學習、兩年部隊服役和三年工作后申請綠卡。法案同時還為總計超過40 萬TPS 持有者和具有“延遲強制離境”（DED）②DED 由美國總統酌情授權指定，作為憲法賦予其外交權力的一部分，DED 雖然不是一種特定的移民身份，但DED 所涵蓋的個人在指定的時間段內可免于被驅逐出境。資格的個人無條件提供永久合法居留權?！掇r場勞動力現代化法案 》則計劃為超過150 萬“黑戶”農場工人創造獲得公民身份的途徑。這些工人主要是來自墨西哥的非法移民，由于缺少進入美國的合法程序，只能選擇在條件極其惡劣的農場勞作，不僅沒有勞動保護，還時刻面臨被驅逐出境的風險。根據《農場勞動力現代化法案》，這些“黑戶”農場工人只需在過去兩年中從事農業工作的天數達到180 天，就有資格獲得“認證農業工人身份”（CAWS），可免于被驅逐出境。獲得CAWS 的農場工人在滿足一定條件的情況下還可以申請綠卡。①需要滿足的條件是：外國工人須成功保持CAWS 八年以上（或保持CAWS 四年以上且擁有十年以上的農業工作經驗）；保持CAWS 期間每年至少進行100 天的農業工作；繳納1000 美元罰款并支付申請費用；繳納相應的聯邦稅以及滿足其他特定要求。法案具體內容可參見美國國會網站：https://www.congress.gov/117/bills/hr1603/BILLS-117hr1603rfs.pdf，訪問日期：2022 年11 月25 日。但上述兩項法案隨后都在參議院受阻，持反對意見的共和黨議員認為，法案一旦生效，會刺激、鼓勵更多拉美裔非法移民鋌而走險，加劇美國邊境的緊張局勢。第118 屆國會任期開始后，民主黨人嘗試再次將上述兩項法案提交國會審議，考慮到共和黨已在眾議院占優，法案的命運難言樂觀。

二、改革面臨的困境

拜登政府的非法移民政策改革取得了一定的成效，如減少了被逮捕、拘留和驅逐的非法移民的數量，清除了一些尋求庇護申請的法律程序障礙，擴大了人道主義保護范圍。然而，改革也產生了一系列負面效應，面臨多重困境。

（一）造成非法移民激增并引發人道主義災難

拜登政府持有更溫和的移民政策，吸引了大量的非法移民試圖涌入美國，形成了“非法移民潮”。一些中美洲民眾將拜登政府的改革視作“有利于越境入美的新希望”，紛紛長途跋涉北上“碰碰運氣”。由于拜登政府實行了較為寬松的移民執法和庇護程序，甚至出現了非法移民在美國邊境口岸排長隊向執法人員“自首”的現象。美國海關和邊境保護局(CBP)的數據顯示，2022 財年，執法人員在邊境攔截了近240 萬人次非法移民，這是有史以來的最高數字，比2021 財年高出37%，是2019 財年記錄數量的兩倍多。具體來看，2020 年10 月至2021 年1月，邊境執法人員每月在美墨邊境攔截的非法移民數量在8 萬人次之間。拜登正式就任總統后的次月攔截人數開始驟增：2 月份超過10 萬人次，3 月和4 月分別超過17 萬人次，7 月份則超過21 萬人次。①相關數據參見美國海關和邊境保護局網站：https://www.cbp.gov/newsroom/stats/cbp-enforcementstatistics，訪問日期：2022 年11 月26 日。盡管這些數字可能會被夸大（因為一些在邊境被拒絕入境的移民會試圖再次越境，因此，同一個人會因多次越境嘗試而被重復計算），但仍反映了邊境非法移民激增的嚴峻事實。據統計，2021 年1 月，美國非法移民人口為1022 萬，比2019 年同期減少了近126 萬。然而，到2022 年1 月，美國非法移民人口急劇反彈至1135 萬。②“US Undocumented Immigrant Population Estimates,” ProCon.org, June 22, 2022, https://www.dhs.gov/immigration-statistics/nonimmigrant, 訪問日期：2022 年11 月26 日。這意味著拜登總統就職以來的一年中，非法移民人口增加了100 多萬。

激增的非法移民超出了邊境地區的收容能力，導致大量的非法移民得不到妥當安置，引發人道主義危機。滿懷希望的非法移民們在抵達邊境后，不僅要面對極端的天氣狀況、擁擠骯臟的環境、食物和飲用水短缺、衛生基礎設施薄弱等困難，甚至還要面臨被美國邊境執法人員暴力執法的風險。2021 年9 月，美國邊境執法人員騎馬鞭笞驅離海地非法移民的畫面被傳出，引發美國國內和國際社會的強烈批評，人權組織批評拜登政府在邊境造成了“事實上的現代奴隸”。美國海地問題特使丹尼爾·富特（Daniel Foute）向國務卿布林肯遞交辭呈表達不滿。拜登政府還被曝，在美墨邊境拘留所超期關押大量無人陪伴的未成年非法移民。由于創紀錄的非法移民人數超過了邊境部門的收押能力，許多未成年移民被關押在狹小擁擠的空間內達到120 小時以上，遠超72 小時的法定限制。邊境非法移民的爆炸式增長，加上美國執法部門的應對不力，曾經的“逐夢之旅”很可能變成“亡命之途”。據哥倫比亞廣播公司新聞(CBS News)報道，2022 財年（2021 年10月1 日至2022 年9 月30 日），至少有853 名非法移民在試圖越過美墨邊境時死亡，超過2021 財年546 名的記錄，再創歷史新高。③“At Least 853 Migrants Died Crossing the U.S.-Mexico Border in Past 12 Months — a Record High,”CBS, October 28, 2022, https://www.cbsnews.com/news/migrant-deaths-crossing-us-mexico-border-2022-recordhigh/, 訪問日期：2022 年11 月26 日。美國海關和邊境保護局局長克里斯托弗·馬格努斯（Christopher Magnus）在重壓之下于2022 年11 月向拜登總統提交辭呈。

（二）遭致共和黨的猛烈抨擊與邊境州的堅決抵制

共和黨人猛烈抨擊拜登政府的移民政策，控告聯邦政府過度干涉邊境部門執法，漠視社區安全問題。時任眾議院共和黨領袖凱文·麥卡錫（Kevin McCarthy）將邊境非法移民危機完全歸咎于拜登政府，并稱之為“拜登邊境危機”。得克薩斯州州長格雷格·阿博特（Greg Abbott）批評“拜登邀請非法移民，并在得克薩斯州制造人道主義危機”，認為正是拜登政府有關移民問題的新舉措讓更多拉丁美洲人冒險越境，并引發了諸如毒品走私、人口販運等犯罪問題。一些共和黨議員將拜登政府的移民政策與美國國內的芬太尼泛濫相勾連，指責拜登政府“開放邊境”導致大量芬太尼走私美國，助長了國內的芬太尼危機。

除了輿論攻勢，共和黨主政的邊境州還通過實際行動對拜登政府的改革予以抵制。一些受陸路非法移民沖擊的邊境州采取“公共汽車戰略”，即向包括華盛頓特區在內的“庇護城市”（Sanctuary Cities）①“庇護城市”作為美國移民政策術語，一般指遵循某些庇護非法移民警察程序的市政管轄區。這些地區不允許將市政資金或資源用于促進聯邦移民法執行，且通常不允許警察或市政雇員詢問一個人的移民身份?！氨幼o城市”主要集中于東西海岸及部分中西部農業州，如加利福尼亞州、科羅拉多州、伊利諾伊州、馬薩諸塞州、新墨西哥州、俄勒岡州、華盛頓州和華盛頓特區等地。發送滿載非法移民的包車來緩解本州非法移民安置壓力，同時借此表達對拜登政府的不滿。2022 年9 月14 日，得克薩斯州州長阿博特派出兩輛載滿移民的大巴車抵達華盛頓特區“海軍天文臺”（副總統官邸所在地）。阿博特在一份聲明中寫道：“大巴會把非法移民們載往民主黨人所吹噓的可以獲得豐富城市服務及住房的地方，我希望他們兌現承諾，張開雙臂歡迎所有非法移民，以便讓不堪重負的邊境城鎮能夠得到救濟?！雹凇癎OP Governors Sent Buses of Migrants to D.C. and NYC — With No Plan for What’s Next,” NPR, August 6,2022, https://www.npr.org/2022/08/05/1115479280/migration-border-greg-abbott-texas-bus-dc-nyc-mayors, 訪問日期：2022 年11 月27 日。亞利桑那州也于2022 年5 月開始將非法移民通過包車送往華盛頓特區。華盛頓特區被迫于2022 年9 月宣布進入公共緊急狀態，甚至要求國民警衛隊“幫助城市管理移民潮”，但遭軍方拒絕。根據移民政策研究所(Migration Policy Institute)統計，短短數月中，得克薩斯州和亞利桑那州通過300 多輛公共汽車將大約13000 名非法移民運送到了民主黨主政的城市。③“Busing and Flights of Migrants by GOP Governors Mark a New Twist in State Intervention on Immigration,” Migration Policy Institute, September 28, 2022, https://www.migrationpolicy.org/article/migrantasylum-seeker-busing, 訪問日期：2022 年11 月27 日。

佛羅里達州則承受著來自海路非法移民的巨大壓力。2022 年9 月14 日，佛羅里達州州長羅恩·德桑蒂斯(Ron DeSantis)采用“包機服務”，把大約50 名非法移民空運到了馬薩諸塞州海岸附近的瑪莎葡萄園島。該島常住人口大約有2 萬，風景秀麗，條件優越，是富人們的度假勝地。值得注意的是，作為“放寬邊境”支持者的前總統奧巴馬被曝于2019 年花費近千萬美元在此購入一座海濱別墅。小島畢竟資源有限，非法移民的涌入帶來了前所未有的挑戰，很快被迫宣布進入緊急狀態。但由于這些非法移民大部分來自委內瑞拉，且多是反對派領導人胡安·瓜伊多（Juan Guaido）的支持者，屬于“政治難民”，因而不能隨意遣返。德桑蒂斯頗為得意地表示“這僅僅是一個開始”，今后還會用飛機把更多的非法移民運送到民主黨主政的州和城市，以便“分攤”照看非法移民的負擔。共和黨人對此拍手稱快，民主黨人則斥之為“卑劣的政治陰謀”。

（三）移民派指責拜登政府的改革不夠徹底

與共和黨抨擊拜登政府非法移民政策改革過激相反，移民派卻認為拜登政府相關改革拖泥帶水，不夠徹底，抱怨拜登政府為美國的移民制度“除了增加了一點兒人性，幾乎沒有其他東西”。

一是質疑拜登政府廢止“移民保護協議”（Migration Protection Protocols，MPP）的決心不夠大。MPP 是2019 年1 月特朗普政府根據移民和國籍法 (INA)第235(b)(2)(C)條啟動制定的一項政策。根據該政策，從墨西哥進入或尋求進入美國的外國個人，因非法或缺少有效文件在美國面臨移民訴訟時，會在訴訟審理期間被遣送回墨西哥等待，墨西哥政府將在逗留期間為他們提供適當的人道主義保護。但移民派認為，MPP 是美國政府用來阻擋移民進入美國的“工具”，也是引發大規模人道主義危機的罪魁禍首。拜登上任伊始曾明確表示反對MPP，國土安全部按照總統指示于2021 年6 月1 日發布了一份備忘錄，宣布終止MPP。但同年8 月13 日，得克薩斯州北區地方法院在“得克薩斯州訴拜登案”(Texas v.Biden )中裁定，國土安全部發布的“終止MPP 備忘錄”不符合法律程序，要求國土安全部 “真誠地實施 MPP”。拜登政府對這一判決提起上訴，最終經過多輪司法“攻防”，聯邦最高法院于2022 年6 月在“拜登訴得克薩斯州案”(Biden v.Texas)中最終裁定聯邦政府擁有終止MPP 的法定權力。然而，拜登政府在獲得最高法院許可后，卻始終沒有給出終止MPP 的時間表和具體細節，引起移民派不滿，他們指責拜登政府在MPP 的廢止上“沒有表現出該有的決心，讓不少移民失去了希望”。截至2023 年9 月底，拜登政府仍未正式終止MPP。

二是指責拜登政府變相維持“第42 條邊境條款”（以下簡稱“第42 條”）?！暗?2 條”是特朗普政府在新冠肺炎大流行期間頒布的一項公共衛生令。該條款基于維護公共衛生安全的目的，賦予美國移民執法部門可不經過任何司法程序在邊境立即驅逐尋求庇護者的權力。但移民派認為，該條款“遏制新冠是假，阻止移民是真”。拜登政府于2022 年4 月宣布，將在同年5 月終止“第42 條”，共和黨領導的多州隨即提出法律挑戰，“官司”又一路打到聯邦最高法院，最終首席大法官約翰·羅伯茨（John Roberts）于2022 年12 月27 日作出暫時保留“第42條”的決定。白宮表示遵守最高法院的命令，但強調“第42 條”是一項公共衛生措施，而不是移民執法措施，不應無限期延長。2023 年5 月11 日，拜登政府正式終止了“第42 條”，不再授權邊境執法部門以遏制新冠肺炎大流行為由對越境移民進行驅逐。但在“第42 條”終止的同時，另一項新規正式生效，這條早在2023 年2 月23 日就由國土安全部和司法部共同擬定的新規規定：禁止途經其他國家但未在途經國家申請庇護的非法移民進入美國后申請庇護。執法人員可通過“加速驅逐”程序遣返這些非法越境移民，并在5 年內禁止他們進入美國，反復非法越境者還可能面臨重罪指控。①Department of Homeland Security, Department of Justice, “Notice of Proposed Rulemaking,” February 23, 2023, http://public-inspection.federalregister.gov/2023-03718.pdf, 訪問日期：2023 年5 月25 日。拜登政府稱新規旨在“鼓勵移民利用合法、安全和有序的途徑進入美國”。但實際上，新規在某種程度上比“第42 條”更為嚴苛，因為大多數非法移民的最終目的地都是美國，根本不會考慮在途經國尋求庇護，而新規因此完全剝奪了他們尋求庇護的資格。移民派將新規視為特朗普時期“庇護禁令”的翻版，認為拜登政府的移民政策正在“開倒車”。

三是批評拜登政府重啟美墨邊境墻修建違背競選承諾。拜登政府非法移民政策改革的標志性內容之一即是暫停特朗普政府啟動的美墨邊境墻建設。但隨著非法移民的持續涌入，拜登政府在是否有必要修建邊境墻這一問題的立場上似乎開始松動。自2021 年4 月以來，國土安全部以建設防洪堤壩、生態修復等為由先后多次重啟部分邊境墻修建工作，不過始終強調相關舉措并非重啟美墨邊境墻建設，而是出于國家安全和移民生命安全考慮進行的修復清理工作。2022 年7 月28 日，美國國土安全部授權美國海關和邊境保護局完成特朗普政府啟動的位于亞利桑那州尤馬莫雷洛斯水壩(Morelos Dam)附近的一段美墨邊界墻工程的缺口填補工作。此段是途經墨西哥的非法移民越境進入美國的重要通道，也是特朗普政府大力推進的邊境墻建設重點工程之一。拜登政府叫停邊境墻的建設后，一些未完工墻體之間留下的缺口成為非法移民入境美國的“方便之門”。國土安全部在一份聲明中表示，這一工程反映了行政當局“優先考慮部署現代、有效的邊境措施并改善西南邊界一代的安全”。①Department of Homeland Security,“DHS to Address Life, Safety, and Operational Requirements in the U.S.Border Patrol’s Yuma Sector,” July 28, 2022, https://www.dhs.gov/news/2022/07/28/dhs-address-life-safety-andoperational-requirements-us-border-patrols-yuma-sector, 訪問日期：2022 年11 月27 日。但移民派批評拜登總統已經背棄了“執政期間不會再新建一英尺墻”的競選承諾，一些環保組織也致函國會，要求調查國土安全部恢復邊境墻建設的決定。

三、改革的前景展望

拜登政府的改革遭遇困境絕非偶然。為了應對非法移民問題，數十年來美國國會相繼提出了多項相關的移民政策法案，但真正落地的寥寥無幾，歷屆政府的改革也都無法擺脫“人走政息”的困境，拜登政府恐難以例外。究其原因，美國非法移民問題暗含經濟社會發展、兩黨政治斗爭、文化身份認同三重邏輯，而當下無論從哪個邏輯來看，美國社會都難以達成共識。

（一）非法移民對美國經濟社會發展的利弊爭論不休

非法移民對美國經濟社會發展的利弊始終處于爭論之中。移民派認為，非法移民通過增加稅收、擴大低成本勞動力資源、增加流通資金等，使美國經濟受益。來到美國的非法移民主要以青壯年為主，處于勞動力年齡的黃金時期。他們并沒有搶奪美國工人的“飯碗”，因為他們到達美國后主要從事農場勞作、家政服務、餐飲和賓館服務等多數當地美國人不愿意干的工作，反而有效彌補了這些行業面臨的勞動力短缺問題，促進了經濟的發展，是在為“美國夢”作貢獻。例如，非法移民占美國所有農場雇傭工人的比例將近50%，他們不僅吃苦耐勞，而且成本低廉，是美國農場經濟成功繁榮的關鍵。相關研究表明，非法移民是美國經濟的重要經濟貢獻者。他們一般沒有資格獲得大多數聯邦福利，卻一直是稅收、醫療保險和社會保障計劃的凈貢獻者。以墨西哥籍非法移民為例，僅2019年，墨西哥籍非法移民的家庭收入接近920 億美元，繳納了98 億美元的聯邦和州稅，他們還擁有超過822 億美元的消費能力。①“Examining the Economic Contributions of Undocumented Immigrants by Country of Origin,”New American Economy, March 8, 2021, https://research.newamericaneconomy.org/report/contributions-ofundocumented-immigrants-by-country/, 訪問日期：2022 年12 月4 日。

非法移民的反對派則認為，非法移民給美國帶來了沉重的經濟社會負擔。首先，大量的非法移民涌入美國后，美國工人必須與“無欲無求”的非法移民競爭工作崗位，整體上拉低了特定行業的工資水平和工作條件。其次，大多數非法移民并不會對稅收作出實質貢獻。美國移民改革聯合會（FAIR）的一項研究顯示，聯邦、州和地方納稅人每年為非法移民需要支出的凈成本高達1160 億美元，遠遠超過了非法移民支付給聯邦和州政府的稅收，成本與稅收比約為7∶1。②“New Fair Study: Illegal Immigration Costs $116 Billion Annually,” Federation for American Immigration Reform, September 27, 2017, https://www.fairus.org/press-releases/new-fair-study-illegal-immigration-costs-116-billion-annually, 訪問日期：2022 年 12 月4 日。再次，非法移民對住房、教育、醫療保健和其他服務的現實需求將擠占有限的資源，影響美國人獲取相關服務的質量。例如，得克薩斯州、新墨西哥州、亞利桑那州和加利福尼亞州的數十家醫院就因為聯邦政府規定的計劃要求向非法移民提供免費急診室服務而被迫關閉或面臨破產。最后，非法移民還會產生嚴重的社會治安問題，使得社區安全環境進一步惡化，讓執法部門不堪重負，一些恐怖分子還可能會藏匿在非法移民當中，威脅國家安全。

非法移民對美國經濟社會發展利弊爭論的背后實際上是以非法移民為中心的經濟利益分配沖突。以勞動密集型產業和少數族裔權益組織為代表的支持、同情非法移民為一派，以廣大藍領工人及其工會組織為代表的反對、抵制非法移民為一派，形成了對立的兩大利益集團?？梢灶A期，未來只要雙方之間的利益沖突繼續，圍繞非法移民的利弊爭論就不會停歇。

（二）非法移民已經并將繼續淪為兩黨政治博弈的工具

長期以來，非法移民問題因其巨大爭議性成為兩黨政治博弈的焦點，歷屆政府的非法移民政策都具有鮮明的黨派色彩。一般來說，共和黨普遍不歡迎非法移民，主張通過“軟硬兼施”限制非法移民入境。③“軟”指針對非法移民的限制性立法，“硬”指針對非法移民的強力執法行動。民主黨則主張更多地接納非法移民，實施更為人道主義的邊境政策。兩黨在非法移民問題上尖銳對立，相互否決。兩黨截然不同的態度源于各自不同的選民基礎。民主黨的選民基本盤主要有女性、少數族群、高級知識分子等。長期以來，這些選民群體，尤其是拉美裔選民希望美國政府在移民問題上更加寬容，對背井離鄉追尋“美國夢”的非法移民有更多同情。①張文宗：《美國為何出現史上最長的政府停擺？》，載《世界知識》，2019 年第3 期，第51 頁。大量美國白人藍領工人因在全球化進程中利益受損而轉向共和黨，他們自覺受非法移民沖擊更大，反對非法移民的情緒也最強烈，有力推動了共和黨在非法移民問題上的強硬趨向。

選舉政治的考量和政黨政治的裹挾，使美國非法移民問題變得更加復雜難解。近年來，兩黨為了鞏固各自的選民基礎，激發選民投票熱情，越來越依靠非法移民議題動員選民。2016 年總統大選期間，特朗普大肆炒作邊境危機，宣稱非法移民是對美國繁榮與穩定的巨大威脅，并承諾當選后要在美墨邊境修建隔離墻，以此收割了大量的“本土主義”選民選票。但特朗普執政后過于極端的移民政策遭到國內外的廣泛批評，產生了反噬效應。2020 年總統大選期間，拜登更加人道的邊境移民政策承諾獲得了多數自由派和廣大中間派選民的支持，幫助其成功入主白宮。但拜登執政后的相關改革效果不佳。2022 年中期選舉期間，共和黨充分利用非法移民問題為選情加分，如佛羅里達州州長德桑蒂斯通過包機遣送非法移民展現強硬立場，贏得了佛羅里達州廣大保守派選民的支持，最終以大幅優勢贏得了州長連任。

圍繞非法移民問題的兩黨博弈并沒有隨著中期選舉的塵埃落定而偃旗息鼓。在共和黨確定拿下眾議院后不久，眾議院司法委員會的共和黨成員就立即著手就美國邊境問題對國土安全部部長馬約卡斯開啟調查。眾議院議長麥卡錫公開呼吁馬約卡斯辭職，要對其啟動彈劾程序。2023 年4 月26 日，美國眾議院移民誠信、安全和執法小組委員會的共和黨成員以“拜登的邊境危機”為主題舉行聽證會，要求拜登政府為邊境危機負責，并繼續炒作非法移民“入侵”與芬太尼之間的聯系，民主黨人則指責共和黨散布恐懼和傳播錯誤信息。5 月11 日，拜登政府正式終止“第42 條”當天，國會共和黨人推動《2023 年保護邊境法案》（Securethe BorderActof2023）在其控制的眾議院獲表決通過，法案內容包括要求恢復特朗普時期的多項標志性強硬移民政策，如修建邊境墻、收緊移民庇護審批等。雖然法案在民主黨控制的參議院獲得通過的機會非常渺茫，但可能會成為兩黨圍繞新一輪移民政策改革的“談判起點”。隨著2024 大選的不斷臨近，兩黨圍繞非法移民問題的纏斗恐將繼續升級。

（三）非法移民引發的身份認同危機和文化價值沖突還會加劇

作為一個典型的移民國家，美國人口結構隨著移民的進入不斷發生變化。2020 年，美國人口普查局（U.S. Census Bureau）的統計數據顯示，非西班牙裔白人（以下簡稱“白人”）占全美人口的 57.8%，西班牙裔和拉丁裔美國人是最大的少數族裔，占全美人口的18.7%，非裔美國人占全美人口的12.1%。①統計數據參見美國人口普查局網站：https://www.census.gov/newsroom/press-releases/2021/populationchanges-nations-diversity.html，訪問日期：2022 年12 月8 日。過去十年間，美國經歷了前所未有的多種族人口增長。截至2020 年，白人仍然是美國的多數種族，但相比2010 年減少了8.6%。預計到2045 年，白人人口將降至50%以下，2060 年則會進一步下降到44.3%，不再占據多數。②“3 Ways That the U.S. Population Will Change over the Next Decade,” PBS, January 2, 2020, https://www.pbs.org/newshour/nation/3-ways-that-the-u-s-population-will-change-over-the-next-decade, 訪問日期：2022年12 月8 日。

美國人口結構的多元化趨勢引發了部分白人的身份焦慮，并在一定程度上引發了身份認同危機。塞繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington )在《我們是誰？美國國家特性面臨的挑戰》一書中指出，移民帶來的種族多元化沖擊了美國的國家特性和身份認同，并警告美國正面臨民族屬性走向終結、人種淡化模糊、語言兩杈化的危險。③塞繆爾·亨廷頓：《我們是誰？美國國家特性面臨的挑戰》，程克雄譯，新華出版社，2005 年版，第234—236 頁。誰是美國人？何為美國？美國又是誰的美國？對于這一連串問題的不同認知在美國社會形成了對國家認同迥乎不同的兩派：自由派堅持種族多樣性和文化多元主義，而保守派則堅持美國須由以盎格魯撒克遜裔白人新教（White Anglo-Saxon Protestant, WASP）的主流價值及文化主導。

這種理念認知上的差異也導致美國社會種族矛盾不斷激化，身份政治悄然興起，并投射到對移民的態度上來。自由派認為，對移民的接納構成美國價值文化的基礎，移民帶來了思想觀念、文化習俗和生活方式的多樣性，在多元文化的學習和碰撞中有益于增強社會的活力與創造性。保守派則將移民視作對傳統主流共識的威脅，是對美國國家認同的解構，普遍釋放一種“國將不國”的擔憂和恐懼。④陳肖生：《美國大選移民政策爭論背后的價值難題》，載《當代美國評論》，2020 年第3 期，第44 頁。這種分歧在非法移民問題上體現得更為具體和明顯：前者對處于為弱勢地位的非法移民持同情態度，鼓勵給予他們更多、更寬松獲取公民身份的途徑；后者強烈抵制非法移民，認為他們是“沉重的負擔”和“國家的危險因子”；前者批評后者是赤裸裸的種族主義者，后者則抨擊前者背叛傳統主流文化。兩派在價值理念上的尖銳對立，激烈沖突，且越來越朝著“文化戰爭”的方向演進。

四、結語

從下令停建美墨邊境墻到嘗試廢除MPP，再到宣布結束“第42 條”，拜登政府非法移民政策改革的決心很大。但由于對現實估計不足，改革屢屢碰壁，相關政策難以貫徹到底，甚至出現反復。改革似乎陷入了一個無解的困局：完全推翻特朗普政府時期的政策，但隨之而來的邊境“非法移民潮”代價難以承受，同時面臨共和黨的猛烈抨擊和邊境州的堅決抵制，改革寸步難行；相反，有所保留又會招致移民派的不滿，被斥改革不力，違背競選承諾，可謂“兩邊不討好”。

2022 年中期選舉后，民主黨失去了眾議院的控制權，又為拜登政府的改革增添了阻力。第一，拜登政府提出的移民改革立法會持續受共和黨制約。第二，共和黨占優的眾議院可利用在撥款問題上的主動權，限制拜登政府推進相關政策議程的能力。第三，共和黨議員可就非法移民問題發起一系列調查追責，對拜登政府造成司法和輿論上的壓力。邊境現實困境和政治周期變化促使拜登政府在相關政策上有所“回擺”，從上任伊始的“放開手腳”逐步過渡到如今的“穩扎穩打”。未來在2024 大選臨近的背景下，拜登政府的非法移民政策或將繼續趨向保守化。當然，這并不意味著相關政策會回歸特朗普時代，而是拜登政府出于選舉的考量，會采取更加全面、謹慎穩妥的態度對待非法移民問題。但拜登政府也面臨如何在態度截然相反的移民保守派和進步派之間做好政策平衡甚至取舍的挑戰。從更長遠的角度來看，非法移民因其經濟上利弊爭論不休、政治上兩黨極化加劇、文化上價值理念沖突不斷，還將長期困擾并進一步撕裂美國。