論農村超占宅基地有償使用制度的公私法配置

郭 潔,姜 欣

(遼寧大學,遼寧 沈陽 110036)

一、問題的提出

從根本上解決農村宅基地超占問題是國家宅基地制度改革的重點之一,其中宅基地有償使用是“激活閑置宅基地和空置農房”的財產價值,合理引導農戶有序退出和有效利用的關鍵性制度(1)參見《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》。。截至目前,全國已完成了第一輪宅基地制度改革試點工作(2)2015年2月,十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》,授權在試點地區暫停實施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定,啟動了農村土地三項制度改革試點工作。全國33個試點縣(市、區)名單為:北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內蒙古自治區和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區、黑龍江省安達市、上海市松江區、江蘇省常州市武進區、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區、廣西壯族自治區北流市、海南省文昌市、重慶市大足區、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區曲水縣、陜西省西安市高陵區、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區平羅縣、新疆維吾爾自治區伊寧市。,2020年第二輪改革試點正推進(3)2020年6月,中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》;同年9月,中央農辦、農業農村部召開深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議,新一輪農村宅基地制度改革試點在104個縣(市、區)和3個地級市啟動,其中包括了北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區。中央農辦秘書局局長吳宏耀在2021年2月國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上介紹,“新一輪農村宅基地制度改革試點的核心是要探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式,同時通過探索宅基地使用權的流轉、有償使用、抵押、自愿有償退出等,來增加農戶的財產性收入”。其中,兩輪改革試點地區關于超占宅基地有償使用制度的內容以及部署要求基本相同,本文以兩輪試點中部分代表性地區制度為研究對象。。在試點地區,有償使用制度運行的一般做法是按照原國土資源部2015年提出的“對歷史原因形成的超標準占用宅基地和一戶多宅等情況”,由試點地區政府探索出臺規范性文件,確定適用的對象、收費標準、收取辦法和收費主體等制度要素,村集體經濟組織通過自治程序落地實施。此外,部分試點地區加入了因繼承農房超標占用宅基地與改變宅基地居住用途等情形。宅基地超占問題具有深刻的歷史原因。鑒于宅基地制度的保障功能和財產權益的雙重屬性,《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》再次強調,要“穩慎推進農村宅基地改革”,對宅基地有償使用制度改革提出了精細化和妥當性的要求。

目前,法學界對超占宅基地有償使用的研究沿著公法與私法兩個路徑展開。在公法路徑方面,有學者認為,應將有償使用費規范為土地地價稅,將宅基地有償使用費納入稅收監管體系[1]。另有學者以一般超占宅基地行為作為討論對象,認為應區分超占行為的不同情節,對情節較輕的超占行為,由村集體經濟組織收取使用費;對情節較重的超占行為,由縣級以上人民政府責令退還非法占用的土地[2]。在私法路徑方面,學者討論主要圍繞超占部分宅基地的權源認定和完善村集體自治的角度展開。部分學者提出,由集體經濟組織與宅基地使用人建立宅基地法定租賃關系[3];另有學者提出,由農戶對超額部分一次性向集體經濟組織支付土地使用權對價,以獲得與宅基地使用權的同等權能[4]。綜合來看,現有研究對超占宅基地有償使用制度的公法與私法結合研究不足。雖有學者提出宅基地有償使用收費“應完全屬于集體內部事情”,由政府決定有償使用存在法理上的悖論[5],但宅基地的使用若完全脫離公權力的約束,不僅違反宅基地使用權這一特殊用益物權的社會屬性,也脫離了試點地區私權利與公權力混合介入宅基地有償使用關系的客觀事實。

超占宅基地有償使用以土地的集體所有權與成員公平使用權的私法關系為基礎,制度配置的關鍵在于界定私權利與公權力的行使領域,由此確定兩類制度的配置關系和限度,實現宅基地“三權分置”政策下保障集體經濟組織財產權和成員權的改革目標。本文通過分析試點地區超占宅基地有償使用制度的特點,從公法與私法配置協同的角度,提出強化村集體經濟組織的私權權能、合理化政府公權力介入的制度方案。

二、試點地區超占宅基地有償使用制度公私法配置的特點

考察兩輪試點地區政府規范性文件可以發現,地方政府管理超占宅基地等社會公共事務制發的公文,具有普遍規范性特征,運用公法規則對宅基地私權法律關系加以調控,從而使私法自治受到公權力的限制,呈現出明顯的公法與私法混合配置屬性。

(一)政府強制與集體自治方式結合的調整模式

1.試點地區多以強制性規范與行政指導規范設定有償使用的收費依據。

第一,多數試點地區以縣區政府規范性文件的形式規定超占宅基地適用收費規則,并明確了有償使用的適用情形、起征面積、收費標準、收取方式和費用管理等制度要素。例如,河南長垣縣以出臺《辦法》的強制模式設定制度要素,規定起征面積按照167平方米或根據村內確權登記面積的平均值確定,嚴格限制起征面積不得超過0.5畝,同時明確超出標準面積1～100平方米、101～200平方米等部分計費標準分別為5元和10元每平方米等(4)參見2022年《長垣縣農村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》第1條(有償使用)。;山東禹城市覃塘區規定宅基地超標占用居于全市農村地區宅基地占用的44.46%,地方政府采用“地方行政機關主導、村集體經濟組織或村委會負責實施”的方式[6];山東省巨野縣政府甚至確定了唯一的計費標準(5)參見2020年《巨野縣農村宅基地有償使用管理辦法(試行)》第7條、第10條和第13條。,突出體現了政府意志介入改革的剛性。

第二,少數試點地區政府通過指導性意見,建議集體經濟組織按照指導意見的標準或者在給定幅度內決定集體經濟組織收費事項。如安徽泗縣出臺指導辦法,在規定220平方米的起征面積基礎上,對本集體經濟組織成員與非本集體經濟組織成員分別制定了1000元/畝和5元/平方米的收費參照標準,村集體經濟組織亦可通過村民大會自行擬定收費金額(6)參見2021年《泗縣農村宅基地有償使用指導辦法(試行)》第5條、第9條。;四川成都郫都區對本村集體經濟組織成員超標占用面積部分與非本村集體經濟組織成員占用全部面積擬定了5～10元/平方米的收費參考標準,并允許村集體經濟組織“經民主決策程序自主決定本集體經濟組織內宅基地有償使用收費標準”(7)參見2018年《成都市郫都區農村宅基地有償使用指導意見(試行)》第7條、第9條。。

2.收費要素的強制性程度決定了村集體經濟組織不同的自治空間。貴州遵義正安縣、安徽東至縣、湖南汨羅川山坪鎮和江西萍鄉武功山風景名勝區等地(8)參見2020年《正安縣楊興鎮農村宅基地管理工作實施方案》第(3)項;2021年《東至縣農村宅基地有償使用、流轉、退出管理暫行辦法》第二章第3條;2022年《川山坪鎮農村宅基地有償使用、退出暫行辦法實施方案》第3項、第4項;2021年《萍鄉武功山風景名勝區農村宅基地有償使用和退出暫行辦法》第(4)項、第(5)項。,均以強制性規范形式固定了大部分制度標準,采用一刀切的收費標準,村集體經濟組織自治權范圍較小,主要體現在收費幅度上。如浙江義烏對超標占用宅基地的本村集體經濟組織成員,按照宅基地基準地價0.15%收取占用費,允許村集體經濟組織依據此標準在上下10%的范圍內調整確定(9)參見2017年《義烏市農村宅基地超標準占用有償使用細則(試行)》第6條。;廣東佛山南海區區分了宅基地分配和歷史違規形成的有償使用情形,允許村集體經濟組織按照民主程序,合理確定有償收費標準與方式(10)參見《佛山市南海區農村宅基地制度改革試點工作領導小組辦公室關于明確農村宅基地有償使用費收取及使用有關問題的通知》(南宅改辦[2022]號)第1條第(2)項。,賦予了村集體經濟組織完全的自治空間。

(二)有償收費決定權以政府決定為主導形式

兩輪試點改革中,絕大部分地區的強制性規范賦予了地方政府收費決定權。廣西覃塘區規定了起征面積、繳費適用情形與收費對象,以300元/平方米的收費標準要求各村一次性收取有償使用費(11)參見2021年《覃塘區農村宅基地有償使用、流轉和退出的暫行辦法》第一章。;安徽金寨縣雖提出“應遵循政府引導、集體主導”原則,但在規范其他內容上對收費對象、起征面積、收費標準等均做了強制性規定,包括“一戶一宅超標準占有使用宅基地、一戶多宅、非本村集體經濟組織成員占有使用宅基地應當繳納有償使用費”等(12)參見2016年《金寨縣農村宅基地節約集約和有償使用辦法》第4條、第8條、第9條。。此外,還有極少數地方政府規定,村集體經濟組織可自行決定超占宅基地是否收費(13)如海南文昌市通過地方立法規定,“因歷史原因造成的超標準占用宅基地或一戶多宅等情況,經農戶申請,村集體同意,向集體經濟組織繳納一定數額的有償使用費,獲取其超占宅基地使用權”,即尊重農戶自愿意愿,賦予村集體是否收取費用的最終決定權。參見2022年《文昌市農村宅基地有償使用指導辦法》第2條。。

(三)收費性質的公法與私法屬性并存

依據收費性質定位的不同,試點地區的規范性文件可以分為處罰類、稅費類、征地補償類和地價類四種。在法律屬性上,前三種具有公法性質的規制屬性,第四種屬于宅基地使用權的對價,兼顧宅基地的私法財產特性?；谑召M的性質不同,收費的計費標準也相應采用不同標準。

1.收費公法規制的具體表現

第一,絕大部分試點地區采用了累進制階梯式收費標準,即超占面積越多、收取費用越多;同時,對非本村集體組織成員成倍收取費用的規則,體現了有償使用費的懲罰性特征。以河南新鄉縣為例,對超出標準面積1～100平方米的農戶,按照5元/平方米收取費用;下一檔即超出標準面積100～200平方米,增至按10元/平方米計費(14)參見2020年《新鄉縣農村宅基地有償使用流轉和退出暫行辦法》第(4)項收取標準。。廣西北流市對超占農戶的懲罰性更為明顯,即按照超占每50平方米為一檔位,依次以10元/平方米、20元/平方米、40元/平方米標準收取;超過151平方米的部分,則陡增至100元/平方米,且不設上限(15)參見2017年《北流市農村宅基地退出、有償使用和流轉暫行辦法》第5項(1)有償使用標準。,對農戶的懲罰性畸高。上述收費趨向于強制定價,村集體無任何自治權。

第二,一些地方立法采用稅費模式的計取宅基地收費標準。如遼寧海城市政府規定,對超占宅基地的收費,按照“每年當地土地使用稅的20%～30%收取”;變更宅基地用途、從事經營活動的,按當地土地使用稅的50%收取計征,具體幅度視超標占用情形和是否為本村集體經濟組織成員確定。超標越多、繳納比例越大(16)參見2018年《海城市農村宅基地有償使用、流轉、退出暫時辦法》第4條。。這種收費除稅費類規制外,又帶有懲罰性特點。

第三,在第二輪改革中,部分試點地區以當地政府農地征收的補償標準,作為宅基地使用費計費依據,由政府主導確定標準后,強制農戶向村集體經濟組織履行繳費義務。如貴州貴陽息烽縣政府規定,有償使用費標準以當年縣政府耕地征地補償為基準,由村集體經濟組織一次性收取;對面積超標5%～30%的自住農戶,按照一倍計收;對面積超標30%～50%的農戶,按照1.5倍計收;對面積超標50%以上的農戶,按照2倍計收,封頂計收標準為當年耕地征地補償標準的3倍(17)參見2021年《息烽縣農村宅基地及農房歷史遺留問題處理暫行辦法》第13條。。

2.以宅基地使用權的對價作為收費基礎

部分試點地區探索以宅基地基準地價作為基礎,結合當地建設用地市場情況配比不同系數,確定收費標準。該做法的代表性地區有海南文昌和浙江義烏。海南文昌市有償使用辦法規定,宅基地使用費“參照所處位置住宅用地的城鎮基準地價的40%進行核算”;浙江義烏市于2017年首推宅基地基準地價體系,將試點地區分為九大均質區片,區片宅基地價格從最高25870元/平方米到最低的2870元/平方米,有償使用費按照每年每平方米宅基地基準地價的0.15%收取。筆者按此換算,該收費標準的有償使用費區間約在4.5～38元/平方米,且每36平方米為一檔,每上升一檔在原基礎上增加20%的收費標準。相對公法屬性的收費標準,上述收費標準加入了土地市場因素,地價每年動態調整,充分體現了宅基地使用的財產行為屬性。

三、試點地區超占宅基地有償使用制度公法與私法要素配置存在的問題

(一)對村集體經濟組織宅基地私權保護效果不彰

1.強制收費違背宅基地使用權的私權屬性

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)“物權編”第362條規定,“宅基地使用權是農村村民依法在集體所有的土地上建造住宅及其附屬設施并保有其所有權的用益物權”,即宅基地使用權是集體經濟組織土地所有權之上設定的用益物權。宅基地使用權收費是集體經濟組織行使所有權的表現,其來源于所有權的處分權和收益權的私權權能。由此決定,宅基地使用權收費應當遵守權利保護、私權自治、所有權自由的原則。宅基地超標占用行為,屬于對集體土地所有權的侵權行為,從法益保護角度分析,該行為侵害的是村農民集體經濟組織的私權。相對于國家利益和其他集體、私人的利益而言,特定集體的利益是該集體的私利[7],“只要他物權的設定主要涉及當事人雙方的私人利益,而不過多地關涉國家利益和公共利益,法律沒有必要對當事人的決策作出過多的干預”[8],不需要政府公權力的介入。如果占有行為構成違法占用耕地,面臨違反《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)用途管制的行政法律責任,才發生公權力介入規制的法律后果。

根據有償使用費收取的私權屬性,試點地區對宅基地收費予以公法規制會產生如下問題。

第一,強制規定收取有償使用費,侵害了集體經濟組織的所有者決定權;強制限定收費標準和收費要素,侵害了集體經濟組織團體自治權。

第二,在現行農村土地稅收體制上,我國并不存在土地保有稅的稅類,試點地區以土地使用稅收費,違反了稅收法定原則。有學者提出,以村集體經濟組織或者村委會作為稅費的公法征收主體進行制度設計,可以強化村集體組織的公法強制力[9]。雖然此種收費方式借用稅收征管權,能發揮強化收費的效果,但是村集體代替稅收機關行使征稅權,容易滋生村集體利用公權力尋租的行為。

第四,部分學者認同階梯式收費的懲罰性立法設計,認為“超占宅基地不僅構成行政違法,同時也侵犯了農村集體的土地所有權,宅基地超占使用費既可看成是行政處罰,也可看成是侵權賠償”;如果強調宅基地分配的公平,“宅基地超占使用費就應當作為超占者對農民集體的侵權賠償”[11]。本文認為,這種觀點值得省思。首先,當侵占集體土地行為發生責任競合時,民事責任與行政責任基于不同的啟動機制。民事責任實施需要權利人行使對侵權人的請求權,請求權關系發生于相對人之間,而非外部的強制。其次,根據2021年修正的《中華人民共和國行政處罰法》的規定,行政處罰權需要法律、行政法規對行政處罰機關進行明確的授權。村集體經濟組織對超占宅基地以收費行使行政處罰權,無《土地管理法》等現行法律、行政法規的依據。最后,公權力主體行使處罰權,應依據比例原則,確定是否處罰以及處罰的形式與限度,而非單一的征收有償使用費。

2.強制收費不符合宅基地改革“三權分置”的政策導向

按照法政策學的原理,每項法律規范都承載著該規范所確立的政策[12]。政策目標應通過法律之工具加以轉換,最終以法律規范體現目的之價值。2020年6月30日發布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈深化農村宅基地制度改革試點方案〉的通知》中提出,宅基地改革要守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線。中央宅基地改革的政策導向,是以維護集體經濟組織財產權不受損為首要原則,以保護農民權益為基礎,實現宅基地的賦權擴能?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出,“保障農村集體經濟組織成員家庭作為宅基地資格權人依法享有的權益,防止以各種形式非法剝奪限制宅基地農戶資格權”。因此,宅基地改革要以尊重財產權自由和集體組織自治為核心。在改革的具體實施環節,2020年農業農村部《宅基地制度改革試點工作指引》強調,探索宅基地集體所有權的行使機制,“在充分聽取集體和農民意見的基礎上,提出有償使用的原則意見”(18)參見農業農村部《宅基地制度改革試點工作指引》(農辦經〔2020〕8號)第二部分第(6)項。,指導集體經濟組織通過民主協商確定有償使用的標準和方式。部分試點地區采用強制收費方式,顯然有悖于保護農民集體土地所有權的改革精神。

3.強制收費與使用費歸屬于集體經濟組織的產權邏輯相左

各試點地方均規定,收費所有權和使用權歸屬村集體經濟組織,按照村民自治程序決定其使用和支配方向,這與我國在90年代首次探索農村宅基地有償使用制度中推行的行政性收費有根本性差別。2015年開始的兩輪宅基地改革中,國家均部署試點地區的村集體經濟組織收取宅基地使用費,并采用專戶管理或村賬鎮管,以保障村集體所有權的經濟實現。在使用權限定上,試點地區一般規定將收取的使用費優先用于村莊公益事業和基礎設施建設,盈余作為集體財產向村民分配。如河南新鄉規定,宅基地收費“主要用于村莊改造、基礎設施建設、宅基地退出補償、務工補助等,也可用于對在法定面積標準內節約使用土地農戶的獎勵”;海南文昌宅基地收費“主要用于本集體經濟組織基礎設施建設、民生保障、公益事業、公共支出、宅基地有償退出回購等”。即使采用稅收標準確定使用費的地區,如遼寧海城市,也未采取財政收費管理的方式,而是規定村集體經濟組織享有收費的所有權。由此,宅基地收費的產權行使邏輯,應遵循私權的權利取得和權利行使方式。采用強制收費的制度模式,會產生李代桃僵的制度錯位。

(二)公權力過度介入導致市場失靈

有償使用制度以促進宅基地節約集約利用為目標,而集約利用需要土地要素按照市場規律進行最佳組合[13]。經濟學理論認為,市場行為的目的在于增進經濟福利和配置效率。在理想狀態下,完全競爭能達到市場效率的帕累托最優。但市場運行機制受資源配置方式、信息獲取、制度供給和市場主體有限理性等多種因素的制約,影響了帕累托最優的實現[14]。宅基地市場因受成員身份性限制無法完全開放,但集體內宅基地供求關系則宜引入市場機制。在內部市場欠缺競爭元素時,公權力有必要合理地介入,以便紓解市場公共物品的供給不足,消解上述困局。目前,試點地區對宅基地收費關系的公權力過度介入,卻制約了宅基地的“市場化”配置。

1.導致宅基地資源配置效率降低

作為宅基地供應方的村集體經濟組織和需求方的超占用地農戶,并未按照各自的邊際收益和邊際成本決定土地供應量和需求量,而是在地方政府的定價指導下,按照強制、統一的收費價格供應宅基地,導致村集體經濟組織參與市場決策低,價格機制弱化。即如果政府定價高于集體經營性建設用地租金,則會超出農戶的接受能力,不利于穩慎推進宅基地的退出;如果低于集體經營性建設用地租金標準,則無法對超占行為形成退出激勵。

本研究中順鉑誘導的急性腎損傷小鼠模型在經過大黃制劑灌腸聯合參麥注射液治療后，可以明顯緩解腎組織中氧化應激損傷，我們認為具有重要的臨床意義，可以將該方法臨床推廣應用。

2.存在社會福利損失

政府的統一定價實則否定了在無償分配農戶宅基地之外,集體經濟組織在宅基地市場通過“招拍掛”方式出讓集體建設用地的權利,進而不能以最優價格形成集體財產收益,同時也會發生降低入市集體經營性建設用地數量的連鎖反應。目前,各地存量的集體經營性建設用地限于既有的廢棄鄉鎮企業用地,數量十分有限,只有通過整理退出的宅基地,才能形成經營性建設用地成片的規劃條件。政府統一定價,并沒有考量整理退出土地的實際成本,集體經濟組織自然欠缺引導超占宅基地退出的動力。

3.政府強制干預導致集體建設用地市場信息失真

政府強制定價適宜宅基地儲量適中、宅基地供需平衡的地區。此類地區的宅基地流轉相對封閉,內部市場信息較為單一,無法對占地使用費進行公平的評估。但政府強制定價對兩類主要的農村區域不甚適宜。第一類是地理環境優越、配套設施較為完善、建設用地稀缺的地區。該類地區集體建設用地區位地價高于平均地價,且同一村內不同宅基地地塊也有地理位置優劣的差異,此時村內農戶更愿意通過競價方式取得宅基地,甚至愿意在宅基地限定標準面積內,支付對價而取得宅基地的使用權。此時,政府部門擬定的收費標準可能低于村莊實際“市場化”定價,無法促進超占用地退出。第二類是地理區位較差、配套設施不足、建設用地供應充足的地區。該類村莊人口外流量大,區位地價往往低于平均地價,地區集體建設用地供大于求,村內待分配宅基地較為充足。因歷史遺留原因,超占的宅基地有償收費在村集體經濟組織與農戶中,均存在經濟動力不足的問題,只能因地制宜、循序漸進。政府的盲目定價脫離了土地市場真實的供需關系。

按照市場競爭規律,價格機制發揮著均衡供給和需求的作用。同時,土地市場價格在供給與需求的共同作用下,才能使供需雙方的交易處于相對公平、對等的地位,形成以均衡價格、供給均衡為表征的穩定供需結構[15]。由此,宅基地收費在確定其使用權對價屬性之后,收費定價應取決于市場,政府的強制定價會發生價格失靈、供需失衡、閑置宅基地退出激勵缺失的負面效應。事實上,一些試點地區已經突破了宅基地有償使用改革的政策范圍,引入了競爭機制,將宅基地置于市場供需關系之中,并形成收費定價和獲取機制。比如浙江義烏探索了有償選位制度,規定對農村更新改造中新申請宅基地的農戶和退出原有宅基地、有新建農房需求的農戶,由村級組織統一進行投標選位。這種探索排除了公權力外部介入的剛性,保證了集體成員對宅基地權利的處分權,實現了集體內部按照財產價值配置宅基地的公平性。

(三)村民委員會決策代替村集體自治

在試點地區,村級組織、村集體經濟組織、村民委員會、村民事務理事會等村內不同組織主體的表述,常被混用于同一制度文件。由于各主體之間的外延重復、職能交叉,導致村民委員會代行村民自治的結果,村民委員會的公法人主體代行集體權利。例如,《義烏市農村宅基地超標準占用有償使用細則》第4條規定“有償使用費在鎮人民政府(街道辦事處)的統一組織和指導下,由村級組織收取”,此處村級組織主體指向不明確,村集體經濟組織與村民委員會,都可能落在村級組織概念涵射范圍內;其他試點地區,如廣東龍門、廣西北流、江西余江和安徽東至等地,地方政府甚至拓展了主體模式,由村集體經濟組織或村民委員會授權村民理事會作為執行主體。上述方式因主體模糊、授權范圍不清晰等問題,使村民自治主體及其內部監督主體、集體經濟組織產權主體混淆,行政權與財產權交錯,不利于村集體事務的政經分離。事實上,我國《民法典》已明確規定村集體經濟組織屬于特別法人,在宅基地收費改革中,村民委員會并非當然具有財產決定權。只有村內沒有設立村集體經濟組織,或村民委員會得到村集體經濟組織的明確授權時,村民委員會才能代行其權利(19)《民法典》第101條規定:“未設立村集體經濟組織的,村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”。。同時,村民理事會是在村民小組基礎上成立的村民自我組織與管理的組織形式,是村委會的內部組織,無對外代表權[16]。

四、超占宅基地有償使用制度公法與私法配置的優化方案

穩慎推進宅基地改革,需要優化公法與私法要素的配置,以私法為基礎,適配公法制度,由此實現宅基地有償收費制度的優化。

(一)以村集體經濟組織的私權權能為核心構建宅基地收費制度

1.宅基地有償使用關系以私法配置為基本原則

按照《土地管理法》規定的“一戶一宅”原則,在法定標準范圍內,農戶對集體宅基地享有無償使用權。在此意義上,宅基地已經完成了農戶居住保障使命。集體成員超出法定面積標準或者非集體成員占有宅基地,則應以宅基地的財產權能為主導,考量其法律關系。權能即主體依據其享有的權利,實施各種外部行為的可能性[17]。主體依據權利實施的行為,都屬于權能的范疇。以宅基地集體所有權為基礎,集體與集體成員之間構成的邏輯關系是:所有權人即村集體依據對內的土地所有權處分自己的土地財產,將宅基地使用權出讓于集體成員,基于所有人收益權,農民集體享有宅基地收費權;同時,宅基地所有權為集體公有制基礎上的成員集體共有,承載著集體成員的公有利益。依據集體經濟組織的團體特性和成員自治的法定規則,集體的收益權,需要通過村民自治程序達成行權合意。

2.宅基地有償收費制度私法要素配置

第一,集體經濟組織享有有償收費的決定權。在厘清超占宅基地行為的私法屬性基礎上,處理村集體與成員的法律關系,應遵循法無禁止即自由的私法原則?！锻恋毓芾矸ā肺唇辜w經濟組織對超占宅基地設置收費規定,集體土地所有權人享有有償收費的決定權。

第二,收費各制度要素通過村民自治決定。集體經濟組織決定有償收費的具體規則,包括收費主體、收費對象、收費標準和標準的變更、繳納時間、繳納方式、減免情況、使用費的管理和分配。地方政府僅需以指導意見的形式,明確超占宅基地有償使用制度的適用情形,以促進中央宅基地改革政策的落實。政府應通過制度供給,對“歷史原因形成超占宅基地”“因合法行為取得宅基地上農房所有權形成一戶多宅”“改變宅基地居住用途”等行為的法律內涵進行準確界定,以防止集體經濟組織收費權濫用。

第三,明確收費規則適用超占宅基地的不同情形。首先,因歷史原因形成的超占問題,應依據村集體自治程序,向農戶收取有償使用費。其次,因合法繼承農房占用宅基地情形,應區分繼承人是否為本村集體經濟組織成員,確定不同的收費規則:繼承人為本村集體經濟組織成員時,繼承農房面積與原有宅基地面積合計不超過標準的,免收使用費,超過部分按照實際超標面積計算;繼承人非本村集體經濟組織成員,按照繼承農房實際占地面積繳納有償使用費。由于占地原因行為的合法性,為了促進其自愿退出宅基地,村集體經濟組織可根據實際情況,予以一定期限內的收費減免優惠。最后,使用人利用宅基地從事經營的,使用行為的本質屬于利用宅基地實現增值收益。有學者建議將此種行為與宅基地流轉后形成的增值收益一并規制,農戶繳納了集體宅基地收益金后,集體就不再享有收益權能,在收益金涵蓋的年限內,土地使用者不需要再向集體繳納有償使用費[18]。筆者贊同此觀點,同時認為,有償使用費的收取原則是規制以居住為目的超標占用行為,旨在減少宅基地的閑置;在宅基地從事經營活動的,在兼顧居住利益時,可以按照宅基地的多功能加以考量,核定一定比例的有償收費標準。所以,針對存在經營行為的農戶,有償收費應以宅基地增值收益金替代,經營人向村集體繳納收益金后,無需另行繳納有償使用費;若農房停止了經營性活動,則應以有償使用制度規制。

(二)按照比例原則適配公權力

1.公權力介入以耕地保護為目標

維護公共利益是公權力介入私權關系的基本原則。在土地法治領域,宅基地上的公共利益是落實耕地用途管制,保障糧食安全。理論上,公共利益是地方政府進行耕地保護的理論“元點”。因此,政府不僅要自身行使耕地保護規制權,還要促進集體成員積極參與耕地保護,抑制、消除違法占地行為。對于超占宅基地損害耕地的行為,《土地管理法》設置了行政規制體系,賦予地方土地行政執法主體法定職權及行政法律責任。公權力介入超占宅基地關系時,應當根據行政權比例原則,區分宅基地占用耕地和違法占用集體建設用地兩種情形。第一,宅基地占用耕地或永久基本農田的,應當根據占用行為發生時是否存在村莊規劃分情況處理。我國村莊規劃制度長期缺失,宅基地空間布局失于規劃,導致占用耕地現象突出。實施國土空間規劃后,隨著村莊實施性規劃的陸續出臺和耕地保護紅線的劃定,大量超占宅基地處于一般耕地和基本農田保護區域。故根據行政法信賴利益原則,對歷史原因形成的宅基地占用耕地現象,農業農村主管部門有權對此做出占用宅基地退出的強制性規定;同時,應按照妥當性原則,重新為無地建房農戶批準新的宅基地,并給予適當的經濟補償;對于村莊規劃實施后,違反規劃侵越耕地保護紅線、占用耕地建房的行為,自然資源主管部門和農業農村主管部門應適用《土地管理法》關于未經審批、非法占用行為的規定,追究其行政責任。第二,對于超標宅基地占用集體建設用地的,應作為侵害集體土地財產權的行為,由集體經濟組織按照團體自治程序和村規民約的規定加以解決。

2.以行政指導方式引導集體經濟組織制定有償收費規則

相較于傳統行政強制的公權力規制,行政指導是激勵性規制的重要方式。因為超占宅基地現象在我國農村具有相當的普遍性,基于歷史原因和多元利益的交織,強制性干預必將產生較高的社會成本,引發政府管制失靈。激勵性管制是處理復雜管制問題、協調政府管制與市場利益的平衡途徑,其特點是采用靈活多變的非強制性手段,引導行政相對方為或不為某特定行為,在實現私人目標的同時,有助于實現行政目標,從而兼顧公益與私益[19]。行政指導用于宅基地有償收費,能激活社區民主、基層自治的內在動力,也符合有償收費私法關系的本質。試點地區中,安徽泗縣和成都郫都區都采取了行政指導模式,在政府提供收費價格參考標準的基礎上,允許村集體通過自治程序決定有償使用費收取標準,尊重了村集體定價權的自愿性。上述做法值得借鑒。具體來講,筆者認為宜從如下方面入手,構建超占宅基地收費的行政指導制度:第一,明確縣(區)一級農業農村部門行政指導主體地位;第二,行政指導以法律法規、國家宅基地改革政策為依據;第三,行政指導一般為抽象性和具體性行政指導相結合。在宅基地收費改革中,行政指導宜采用抽象的行政行為方式,地方政府出臺類似指導性意見文件,引導和調動集體經濟組織集約利用宅基地制度的積極性,并對集體經濟組織侵害村民合法權益的行為進行必要的監督。

3.政府搭建地區地價平臺,促進宅基地定價機制的生成

農村宅基地市場具有地域性和壟斷性的特征。因受所處地域、地方經濟發展程度和自然環境等綜合因素的影響,各地區宅基地市場呈現動態性特點,信息失靈、信息扭曲并存,市場主體獲取價格信息將發生較高的信息成本。2022年1月國務院辦公廳印發的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》要求,健全包括土地要素在內的資源全要素市場治理,“完善要素市場化交易平臺”?；趦r格的公共信息特點,政府應承擔該類公共物品供給義務。對此,可借鑒浙江義烏市推出的宅基地基準地價體系的有益經驗,通過地方政府整合宅基地交易數據,搭建集體經營性建設用地交易平臺,為宅基地有償收費提供定價參考;同時,為農民住房財產權抵押、宅基地退出補償等關聯制度提供價格依據。

4.運用村規民約的社團罰則,協調成員與集體間的權利沖突

經村民自治形成的超占宅基地收費規則,屬于村民內部的團體自治規范,宜適用社團罰的原理,賦予其適度的強制力。村規民約可規定成員違背宅基地收費規范的不利后果。當成員侵犯村集體收益權時,可以規定對遲繳、未繳、漏繳、少繳的人員實施制裁;也可以利用社團內部的聲譽機制,用村內批評、剝奪或取消違規成員參加某類活動的資格等處罰方式,迫使其履行繳費義務[20]。

五、結語

解決歷史遺留的宅基地超占問題,不宜采用“父愛主義式”的公權力主導模式。在私法基礎上,優化私法與公法配置結構,是建構宅基地有償使用制度的必然選擇。宅基地收費的本質,是以集體土地所有權和成員權為主體的私法關系,其制度目標是將收費決定權還權于民,將收費定價權還權于市場。而單純的私法配置,則忽略了耕地保護的公共利益目標和土地市場公共物品的特殊需求?；诘胤皆圏c改革的制度經驗,私法要素配置的主要表現,是集體經濟組織有權通過村民自治程序,決定是否收費、收費標準以及收費條件;而公權力介入的強制性規定,限于保護耕地的立法目標。對集體經濟組織的宅基地收費,應尊重村民自治,并采用行政指導的激勵規制方式。