依法治校視域下高職院校 內部控制體系建設的路徑

陳 露

黨的十八屆四中全會對行政事業單位實施內部控制提出了明確要求，將建立和實施內部控制確定為建設法治政府的重要內容。內部控制也成為了高職院校深入推進依法治校、規范運行與管理的有效抓手。在依法治校背景下，如何有效推進內部控制體系建設，使內部控制建設真落地、見實效，是高職院校面臨的難題，也是高職院校提升治理能力、全面推進依法治校的應有之義。

一、高職院校內部控制的內涵及其體系建設的意義

高職院校內部控制是指高職院校緊緊圍繞學校辦學目標和事業發展規劃，堅持服務于學校高素質技能人才培養，通過對學校全部業務活動和內部權力運行的規范管理、有效控制、追責問效、防范風險，將內部控制建設貫穿于治校育人全過程，從而支持學?？沙掷m、高質量發展的過程。新時代高職院校加強內部控制體系建設的意義主要體現在以下兩個方面。

（一）國家政策法規驅動的客觀要求

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 指出：“強化內部流程控制，防止權力濫用?！弊源?，行政事業單位的內部控制適用范圍從主要聚焦于控制經濟活動，逐步拓展到強化權力運行監督。黨的十九大、十九屆四中全會對強化權力運行的制約和監督提出了更高要求，要求行政事業單位內部控制建設主要落實到規范權力運行、有效防范風險、提升內部治理能力和水平上，需要在全業務領域加以實施，實現對單位全業務、全方位、全過程的內部控制，從而有效提升單位內部治理效能。高職院校作為事業單位的重要組成部分，建立健全內部控制體系是貫徹落實國家政策、執行國家有關內部控制建設法律法規的客觀要求，也是高職院校辦學治校應當承擔的責任。

（二）高職院校治理能力提升的內在需求

2019 年以來，國家先后發布了職業院?！半p高計劃”、職業教育“提質培優行動計劃”、《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》等，推動高職院校向高水平、高質量的目標邁進，提出建設中國特色高水平高職學校和專業群，打造職業教育優質資源和品牌，推動現代職業教育高質量發展。這一系列政策、文件的發布標志著我國職業教育全面進入了“提質培優、增值賦能、以質圖強”的新發展階段。高職院校要全面提升高素質技術技能人才培養質量和服務高質量經濟發展的能力，實現高質量發展，其治理能力和治理水平也面臨著新的要求。

加強高職院校內部治理體系建設，提升院校治理能力，是新時代推動高職院校高質量發展的迫切需求和必經之路。高職院校要提升治理能力就必須深入推進實施依法治校。內部控制與內部治理、依法治校在目標、舉措等方面存在著互利共生的邏輯關系。內部控制以內部治理結構為支撐，以合法合規的制度設計為基石，融合在高職院校依法辦學治校的全業務、全過程中，通過梳理治理結構、崗位職責與業務權限，確定關鍵風險點，建章立制、規范流程、抓好落實，能夠規范權力運行、強化內部監督，有效保證辦學目標的實現，是當前高職院校推進依法治校的重要抓手。

二、高職院校內部控制體系建設的挑戰

（一）學校章程在內部控制建設中的引領作用發揮不充分

學校章程是高職院校的根本制度，是學校一切業務活動開展的根本依據和行動指南。高職院校進行內部控制建設，應體現學校章程的價值和精神實質。在實際執行中，存在高職院校內部控制建設與學校章程規定脫節的問題。從學校管理層面來看，缺乏貫徹落實學校章程精神的自主意識。一方面，一些學校的章程制定之后便擱置一邊，沒有根據國家和地方教育政策、職業教育發展趨勢與時俱進進行修訂，使得章程無法起到引領學校內部控制建設的作用；另一方面，一些學校在內部控制建設過程中，僅注意校內各項業務管理規定的修訂、完善，忽視了對學校章程精神內涵的貫徹，特別是對重要制度的修訂、對重要問題的處理，更多的是考慮是否符合上級會議精神和文件要求，較少考慮到是否符合學校章程。

（二）內部治理結構不夠合理

內部控制建設涉及學校業務的方方面面，需要各個業務職能部門協同發力。因此，在建設過程中協調難度大，需要建立科學的治理結構、明晰的權責體系作為基礎。當前，多數高職院校內部法人治理結構還不夠科學、規范。一是學校內部機構設計不夠科學，部分職能部門、業務崗位的職責邊界模糊導致機構重疊、職能交叉，造成做事推諉、效率低下，一些關鍵崗位缺失控制和監督，產生控制風險；部分業務審批、決策權限劃分不夠清晰，導致審批職責履行不到位，決策機制運行不暢，最終責任被層層上移給上級管理人員。二是校院兩級管理權責不清，學校與二級學院的責權利關系沒有充分理順。一方面，管理職能和權限沒有真正下放，二級院系發展的自主權很??；另一方面，對于如何“接好權用好權”，二級院系也尚未做好充分準備，工作習慣于上傳下達，二級管理動力不足。

（三）內部控制制度運行機制不夠暢通

內部控制理論在我國高職院校的應用相對較晚，管理者對內部控制建設的業務范圍、控制舉措、落實保障等方面認識和理解還不夠到位，在進行內部控制建設時缺乏頂層設計，沒有遵循學校章程引領原則，未能形成完善的內部控制制度體系。制度的制（修）訂流于形式，通常是為制（修）訂而制（修）訂，或是簡單修改套用上位法規形成學校相應制度，業務流程設置較為粗放，未能體現學校特色與個性化要求；或是對學校的管理問題缺乏預見性，出現問題后再制定相關管理制度，修補漏洞，無法實現全面控制與防范問題；或是過于追求規范化，業務流程非常繁瑣，制度設計超越了學校已有的治理需求與執行能力，與學校的實際工作結合不緊密，從而導致制度運行不暢，發揮不了依法治校、有效控制的作用。

（四）內部控制信息化建設不夠完備

信息化是實現內部控制落地實施的關鍵一步，通過信息系統將內部控制的業務流程固化為有效的數字化流程，有助于實現內部控制的標準化管理。但當前大多數學校的信息化建設沒有形成整體的系統。一些學校各項業務歸口部門根據業務需求建立了相應的業務信息系統，但各業務系統都相對獨立，缺乏統一規劃和有效整合，要么存在重復建設，要么存在部分業務真空區域，導致數據沖突難以共享，使得工作協同效率低。一些業務信息系統的流程設計與內部控制制度規定的流程存在偏差，導致無法真正通過信息化執行制度流程。

（五）內部控制的監督評價不夠科學

內部控制建設不是一勞永逸的，而是一項任重道遠的工作，需要對內部控制建設的效果進行監督、評價與反饋，促進內部控制建設效能提升。高職院校是不以營利為目的的事業單位，主業是教學科研等活動，因此高職院校主要通過審計、紀檢部門承擔財經審計紀律、組織紀律監督職責，通過教學質量評估部門承擔對教學活動的監督職責，對內部控制實施、執行情況沒有專門的部門承擔監督、評價職責，也沒有問責機制，使得內部控制對學校業務的權威性、制約力還不夠，內部控制的有效性大打折扣。

三、高職院校內部控制體系建設的路徑

（一）章程引領，明確治理結構和決策機制

章程是高職院校內部治理的核心。高職院校內部控制規范要以章程為總綱和依據。一方面，系統構建“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理格局，持續完善黨委會、校長辦公會、三重一大等議事決策制度，推進依法、科學決策；不斷完善以學術委員會為核心的學術治理體系，完善學術委員會章程，突出學術委員會作為學校最高學術機構的地位，充分發揮其對學校學術事務的決策、審議、評定作用；完善教職工代表大會、學生代表大會等民主管理與監督機制，充分發揮師生員工的建言獻策和民主監督作用。另一方面，按照“重心下移、權力下放、放管結合、優化服務”的原則進行二級院系和內設機構的設置優化及改革；完善二級院系黨組織會議和黨政聯席會議等議事規則和制度，促進二級院系決策議事規則清晰規范、執行到位；科學合理下放人財物等資源的管理和績效分配權，做到責權利一致，充分調動和發揮二級院系的積極性和主動性，形成學校內部各管理主體和層級分工明確、職責清晰的治理結構和議事決策機制。

（二）厘清邊界，規范職責履行和權力行使

按照內部控制全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性原則，結合學校各項業務性質和范圍，科學、合理設置內部機構，對職責交叉的部門進行整合或兼并，規范部門職責；全面梳理與優化黨委會、校長辦公會、學術委員會、專業建設委員會、教職工代表大會、學生代表大會、二級院系等校內組織機構的職權分配；根據確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督的原則，明確各崗位職責權限和權利運行規程，切實做到分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗。制定部門職責清單、業務權限清單、崗位職責建議清單，明晰學校治理部門及其崗位權責的邊界，構建權責體系，并根據學校的發展方向適時調整，使其保持科學化、合理化。

（三）梳理業務，優化制度體系和工作流程

實施全業務領域內部控制建設，要求對學?，F行的各項規章制度、管理文件進行全面、細致的審查和清理。要以章程為統領，按照學校章程、基本制度、具體制度、部門業務規范四個層級制度體系進行系統整合，按照業務模塊梳理制度，以風險評估、內部控制診斷結果為導向,以崗位工作職責為出發點,立足對原有制度的修正、補充和廢止，根據新時代、新情況、新要求，持續推進學校制度文件廢改立工作，形成規范、統一的內部制度體系，保證學校制度體系的合法適當和協調統一。按照內部制度梳理學校各項業務流程、主要風險及控制點，優化業務流程，將學校內部各項業務權責法制化、制度化、流程化，使內部控制體系得到系統、全面、有效實施。

（四）融合信息技術，推進業務協同和流程通暢

要主動適應技術發展步伐，將信息技術、智能技術深度融入內部控制建設。立足智慧校園構建大數據中心，完善教育教學、學生發展、教師發展等大數據應用，實現校內數據共享，實現對學校的校情全面感知、過程監控、事件預警。面向校領導提供領導駕駛艙、主題數據視圖；面向各級部門描繪決策樹，提供部門數據視圖，從而為學校治理提供決策依據，做到依“據”可信、依“據”可行。將內部控制流程全面嵌入信息系統，構建一站式“教學、科研、管理、服務”智慧平臺，提高“指尖”辦事效率，強化校內各部門跨層級、跨部門、跨業務、跨系統的協同聯動，實現校園運行“一網協同”，確保內部控制環節健全，內部控制流程通暢。

（五）強化監督，保障全面內部控制和有效內部控制

建立健全內部控制的監督檢查、自我評價和問責制度。通過日常監督和專項監督，檢查內部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節，進一步改進和加強內部控制。通過自我評價，評估內部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性，進一步改進和完善內部控制。將內部控制體系建設情況納入領導干部經濟責任審計、干部考核體系等考核評價機制，將評價結果與個人考核掛鉤，實行追責問責，促進自我監督、自我約束機制不斷完善。同時，積極推進內部控制信息公開，逐步建立健全內部控制自我評價報告公開制度，通過面向學校內部和外部定期公開內部控制相關信息，更好地發揮信息公開對內部控制建設的促進和監督作用。