中國兒童福利轉型：理論邏輯與實踐路徑

鄭功成 尹吉東

從2016年出生人口1880多萬到2022年出生人口956萬，我國生育水平快速變化。在少子化的背景下，我國的人口政策經過2016年、2021年兩次調整，已經從控制人口增長轉向鼓勵生育。發展兒童福利事業，有助于減輕育兒成本、增進兒童福利、助力人口均衡發展。目前，兒童福利制度仍然停留在傳統路徑上，亟待通過全面轉型、步入全面發展軌道。

一、新時代要求兒童福利轉型發展

（一）經濟社會發展要求兒童福利轉型

進入新時代以來，我國經濟社會發展質量不斷提高，同時，兒童福利事業發展不平衡不充分問題日益凸顯。2022 年，我國國內生產總值（GDP）超過121 萬億元，一般公共預算收入達到20.37 萬億元[1]。為了讓發展成果更多更公平地惠及全體人民，應當通過社會保障與福利制度，使包括兒童在內的全體人民共享國家發展成果[2]。作為社會保障體系中的重要項目，當前兒童福利事業的發展一定程度滯后于經濟社會發展，如兒童養育服務還不能滿足現實需要，兒童津貼制度雖然在個別地方已經試行但并未成為全國性制度安排，生育保險覆蓋的人口有限，“兒童作為一個特定群體，還未能與其他群體一樣合理分享到國家發展成果”[3]。另一方面，面向兒童的福利及相關服務在地區之間、城鄉之間仍存在差距，流動兒童更是處于不利地位。2020 年，全國流動人口總量達到3.76 億，其中流動兒童規模達到7109 萬，平均每4個兒童中就有1個是流動兒童。①數據來源：根據第七次全國人口普查數據計算而得。在戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實的情形下，城鎮基本公共服務尚未覆蓋全部常住人口，導致流動兒童無法平等享受應有的基本公共服務，進而不利于流動兒童的健康成長與發展。由此可見，現行兒童福利制度滯后于我國經濟社會發展。

（二）現行兒童福利制度的不適應性要求兒童福利轉型

在實踐中，我國兒童福利還存在諸多不適應性，主要表現在以下幾個方面。一是兒童津貼覆蓋范圍很有限。目前由中央財政負擔的兒童津貼主要包括孤兒基本生活費，艾滋病病毒感染兒童基本生活費以及事實無人撫養兒童生活補貼，一定程度上仍是狹窄的傳統民政福利。同時，目前一些地區開始實施育兒補貼政策，其目的在于鼓勵生育，發放對象主要是二孩與三孩。二是兒童基本公共服務發展滯后。托育服務供給缺口較大，難以滿足有托育需求的家庭。2022 年全國托育服務機構總數7.57萬家，提供的托位數362.4萬個，全國千人口托位數2.57 個[4]，距離2025 年實現千人口托位數4.5個還有差距。兒童健康服務發展不足，兒童醫療衛生資源分布不均，區域與城鄉兒童健康狀況存在差距，并存在兒童心理健康、兒童肥胖等問題[5]。兒童教育特別是學前教育的普惠性與公平性有待提高。同時，“雙減”政策還存在不少問題與漏洞，學科類培訓隱形變異難題還需破解，非學科類培訓監管還存在短板，校內提質增效還存在差距[6]。此外，兒童社會參與不足，一些場所無障礙設施建設薄弱，兒童無障礙設施資源被擠占現象突出。三是社會力量參與兒童福利事業發展的動力不足。由于缺乏相關服務標準與監督規范、公辦和民辦兒童福利設施支持存在差異等原因，社會力量參與兒童福利事業發展時存在不少顧慮?？梢?，我國的兒童福利實踐并未走出政府負責、未充分調動社會各界力量、聚焦于孤殘或困境兒童，未形成面向全體兒童的舊格局。四是與兒童福利相關的生育保障制度不能完全適應新時代的發展需要?，F行生育保險制度主要面向正規就業或者體制內育齡女性，將靈活就業勞動者與農村女性排除在外。

（三）兒童福利的重要性要求兒童福利轉型

兒童的健康成長和家庭福祉至關重要，其同時關乎國家的未來。

第一，兒童福利是維護兒童權利的制度基礎。兒童既擁有作為“人”的身份而具備的與成年人相同的一般權利，也擁有作為“兒童”的特殊身份而具備的特殊權利。1989 年，聯合國大會通過《兒童權利公約》，明確了兒童所擁有的生存權、發展權、受教育權以及參與權等權利。而要實現兒童的權利，需要通過專門制度安排予以保障和落實。

第二，兒童福利是促進人口均衡發展的重要舉措。近年來，由于人們的婚育觀念轉變、育兒成本升高等因素影響，我國總和生育率不斷下降，出生人口數量不斷減少。2022 年的總和生育率已經降至1.05，全年出生人口956 萬人，人口自然增長率為-0.60‰，總人口較上年減少85萬人[7]，這意味著我國自1962年以來首次出現人口負增長，促進人口均衡發展具有緊迫性。而兒童福利的作用貫穿于從懷孕到兒童成年整個過程，不僅可以幫助減輕育兒家庭的經濟負擔，可以通過提供公共服務與假期等幫助父母平衡工作與家庭，還可以保障兒童能夠“上得起學”“上好學”，進而減輕父母的生育養育教育負擔，提升適齡人群的生育意愿與積極性。一些國家的實踐經驗也證明了兒童福利對生育率回升具有重要影響，如德國在20世紀90年代生育率降至1.3的低谷，但伴隨其兒童福利的發展，2017 年德國對兒童家庭福利的公共支出占GDP 的比重達3.17%、高于歐盟的平均水平2.57%，其生育率回升到了1.5以上[8]。

第三，兒童福利是兒童健康成長的制度保障。一方面，隨著家庭規模的小型化和家庭形式的多樣化，家庭的育兒功能在不斷弱化，從而要求兒童福利發揮作用；另一方面，伴隨女性就業率的不斷上升，且其職業發展旺盛期往往與生育期疊加，導致女性難以有效平衡生育與工作。2021 年發布的中國婦女社會地位調查數據顯示，在18—64 歲在業者中，女性占43.5%，男性占56.5%。近七成女性處于在業狀態，城鎮和農村女性在業比例分別為66.3%、73.2%[9]。由此可見，育兒家庭對兒童福利的需求在持續高漲。

因此，我國需要積極、主動地促進兒童福利轉型，充分發揮兒童福利解除育兒家庭后顧之憂、促進兒童健康成長、實現社會共享方面的積極功能，這是新時代賦予的重要使命。

二、全方位重構兒童福利制度

基于中國式現代化與走向共同富裕的目標導向，我國需要建立包括健全的兒童福利制度在內的完整的社會保障體系。兒童福利發展以制度轉型為前提，應當包括目標轉型、理念轉型、結構轉型和體制轉型以及動力轉型。

（一）目標轉型：建設高質量兒童福利制度

從現實出發，兒童福利制度轉型的首要任務是將補缺型兒童福利制度轉型為普惠型兒童福利制度，并實現可持續、高質量發展。具體而言，它需要從以下幾方面著手。

1.覆蓋范圍擴展：從困境兒童轉向全體兒童

新中國成立以來，我國的兒童福利主要面向屬于小眾的孤殘兒童，其中，城鎮的孤殘兒童由政府舉辦的福利院集中供養，農村的孤殘兒童由農村集體經濟組織提供“五?！?。其他兒童的福利由城鎮單位提供，并與其父母構成了一個享受國家相關福利的整體。因此，傳統的兒童福利事業通常被視為一個只面向小眾的社會福利項目，它實質上是一種面向孤兒的補缺型保障機制。黨的十八大以來，黨和政府關注的兒童福利對象逐步擴展。2013 年，民政部發布《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》（民函〔2013〕206 號），開始確立適度普惠型兒童福利的新目標。2014 年，民政部擴大了適度普惠型兒童福利試點范圍，兒童福利的覆蓋范圍從孤兒向事實無人撫養兒童等困境兒童擴展。2018 年國務院機構改革，在民政部設置了兒童福利司，進一步促進兒童福利事業發展。但目前這一制度仍然是局限于困境兒童的傳統民政福利，并未覆蓋到全體兒童?！皩和疹櫿呔窒抻谌鮿輧和后w的做法必然很難達到預期效果，更起不到促進兒童發展、支持家庭和增進社會公平等積極作用?！盵10]加快兒童福利轉型發展的當務之急，需將兒童福利的覆蓋范圍擴大至全體兒童。

兒童福利從覆蓋困境兒童到覆蓋全體兒童，意味著要建立面向所有兒童的制度安排，即所有兒童不分城鄉、地區、民族、性別以及父母職業與婚姻狀況等，均能由相應的制度安排予以覆蓋?？紤]到城鄉之間、地區之間的發展差距，以及現階段還不具備全面建立統一的覆蓋全體兒童的福利制度的能力，可以在目標明確的條件下，經過統籌規劃與精準施策，分清輕重緩急推進兒童福利全覆蓋。如統一的托幼服務制度、兒童津貼制度等。

2.保障功能提升：從保生存、預防兒童貧困到促發展、助力兒童走向共同富裕

長期以來，我國的兒童福利是一種補缺型福利。2010 年以來，我國開始為孤兒等困境兒童發放基本生活費，標準逐年提高，2022 年機構集中養育孤兒與社會散居孤兒的基本生活保障平均標準分別達到1802.3 元/月與1364.7 元/月[11]，但依然難以滿足孤兒等特殊兒童成長發展需求，所發揮的作用主要是保障生存與防止其陷入貧困。

未來，一方面，要在進一步提升面向困境兒童的津貼水平的同時，在一些地區開始建立生育津貼的基礎上，建立面向所有兒童的普惠性津貼。另一方面，應當全面發展兒童福利服務。包括托育、教育、健康以及心理輔導等多個方面，滿足兒童健康成長的需要。確保公益性托育服務能夠滿足0—3 歲兒童的托育需求和兒童入幼兒園的需求，加快促進兒童健康服務體系發展，滿足兒童全過程全方位健康服務需求，特別是要重視加快發展心理咨詢與輔導等心理健康服務，真正促進兒童身心健康。此外，還應當在育兒稅收優惠政策、母親生育福利等方面下功夫，通過保障父母及家庭的合法權益來進一步改善兒童成長環境與條件。

（二）理念轉型：從事后補救到兒童優先

理念是行動的先導，沒有先進的理念，就難以促使相關制度實現適應新時代發展需要的轉型。當前我國兒童福利主要是彌補家庭缺失或家庭照顧之不足，對一般兒童只有在發生侵害兒童權益或者發現兒童陷入困境后才可能采取行動，從而是一種屬于社會救助性質的事后補救措施。面向未來的兒童福利，其發展理念應當從以家庭照顧缺失為基本依據到以全體兒童的需要為基本依據，從事后補救升華到兒童優先，包括確立兒童的獨立權利主體地位、采取多主體協同保障兒童權益并將兒童福利權益上升到法律規范。

1.讓兒童真正成為獨立權利主體

進入現代社會后，兒童作為一個特定群體而逐漸成為社會保障的對象，兒童作為獨立的權利主體的地位日益凸顯，并在相關國際文件中得到鞏固。如1966年聯合國大會通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》指出，應為一切兒童和少年采取特殊的保護和協助措施，不得因出身或其他條件而有任何歧視。1989年，聯合國《兒童權利公約》第26條指出，締約國應承認每個兒童都有享受社會保障（包括社會保險）的權利，并應根據本國法律采取必要措施充分實現這一權利。上述國際文件表明，需意識到兒童因弱小而需要充分保護的事實，同時不能由于兒童的弱小而輕視他們或者將其視為成年人的附庸，而是要將其視為獨立的權利主體，擁有與同成年人相同的平等的自主權利，并且兒童的這種權利是兒童本身固有的。

2.從單一主體負責、依賴家庭到多方共擔、支持家庭

自古以來，撫育兒童被視為家庭的私事，國家和社會只有在兒童失去家庭照顧時才予以介入。其一，家庭照顧兒童具有明顯優勢?！案改概c兒童之間的密切互動不僅有利于兒童的情感發展，對兒童的智力發展也十分重要；忽略情感上的照顧、僅以提高兒童認知能力為目標的育兒行動難以達到預期效果?！盵12]不僅如此，“當兒童的親生父母不愿意或沒有能力養育他們時，兒童所在的擴大家庭、家族的其他成員將會自然地承擔起撫育他們的責任；如果這個兒童沒有近親（家）屬，他/她所賴以成長的鄰里社區（如村落等）也將會集體性地出謀劃策，安排好撫育該兒童的相關事務?！盵13]其二，家庭承擔育兒責任折射的是傳宗接代、養兒防老的傳統文化觀念，是代際傳承及互惠反哺的表現。其三，在經濟發展水平相對較低的階段，家庭承擔兒童照顧的主要責任可以避免政府負擔加重，而“男主外、女主內”的分工模式仍然具有較大影響。

然而，隨著現代化進程的加快，家庭的結構、規模以及類型均發生了深刻變化，家庭的育兒功能也在持續下降，特別是伴隨社會競爭日益加劇、兒童養育日益精細化的情況下，養育子女越來越成為家庭的沉重負擔。而在少子化老齡化形勢越發嚴峻的情形下，更需要將保障兒童權益與減輕家庭育兒負擔作為國家與社會的共同責任。

第一，兒童福利轉型發展，需要確立政府的主導責任。作為社會保障體系中的一個特定項目，兒童福利屬于公共品，必須遵循普惠公平原則，確保每個兒童都能夠通過相關福利制度安排獲得有效保障。為此，兒童福利需要公共資源支撐、公共部門依法運行，從而需要由政府主導。美國學者懷特科認為，現代兒童福利政策制度以及兒童健康照顧服務體系本質上是由國家承擔全部責任，扮演主要角色[14]。這種由政府承擔全部責任的觀點雖然不是各國推進兒童福利的普遍共識，但強調政府扮演主導者的角色卻并不存在分歧。具體而言，本文強調的政府在兒童福利轉型過程中的主導責任，主要包括以下方面。一是做好頂層設計。政府需統籌考慮人口發展態勢與資源供給狀況等因素，制定兒童福利事業發展的近、中、長期規劃，明確發展目標，促進兒童福利事業理性發展。二是推動兒童福利法制建設并監督實施。政府需為國家立法機關提供兒童福利立法議案，并根據相關法律制定具體的兒童福利政策，同時健全監管體制，依法確保法律賦予兒童的福利權益得到落實。三是財政投入。政府是掌握公共資源的主體，承擔著持續提升國民福利、改善國民生活品質的責任，加大兒童福利公共投入既是政府責任的具體體現，也是促進兒童福利事業發展最為重要的物質基礎。

第二，社會承擔重要主體責任。人類發展史證明，市場機制能夠提升效率，但也存在失靈現象，一旦失靈會陷入經濟危機。政府可以調控經濟發展，但也不是萬能的，它同樣會出現失靈現象，在某些領域同樣會陷入處理不好的危機。因此，現代社會往往還需要社會力量。社會力量特別是社會組織扮演著“基本公共服務的補充者、個性化公共服務的提供者、政社溝通的橋接者、社會團結的建設者以及社會沖擊的緩沖者”[15]的重要角色。在兒童福利領域，既不能指望市場提供，也不能要求政府包辦，而是需要充分調動和發揮社會力量的作用，并鼓勵其通過“打包委托、合作共生以及設立民間小基金”[16]等方式發揮其在資源調動、服務供給等方面的優勢，促進更多社會力量參與兒童福利事業發展。特別是伴隨兒童日益多樣化與個性化服務需求的增加，政府即使具有雄厚的財政實力支撐，但相關服務的提供仍須依靠社會力量，特別是廣大社會組織深度參與。因此，宜將社會力量納入兒童福利事業發展的主體范疇，并通過發展各類服務兒童的社會組織來強化這一主體發揮作用。

第三，家庭仍然應承擔首要責任。家庭作為照顧兒童的首要責任主體不可替代，父母是與兒童血脈相連的至親，家庭是兒童接觸最多且對兒童成長影響最深刻的場所，在精準及時滿足兒童需求、促進兒童樹立正確價值取向以及擁有健全人格等方面發揮著不可替代的重要作用。未來，需要加大對家庭的支持力度，這種支持不是要替代家庭對兒童的保障，而是助力家庭更好地保障兒童健康成長，并彌補家庭保障功能的弱化或缺失。

3.從政策主導到立法引領

長期以來，兒童福利主要是以政策性文件為依據實施，缺少專門的兒童福利法，政策性文件也通常局限于主管部門，這種局面客觀上對有序推進兒童福利事業發展不利。一方面，兒童的福利權益難以真正得到確立；另一方面，兒童福利涉及多個管理部門，如果缺少對職責邊界及協同機制的明確規制，可能難以形成有效協同的格局。

未來，需通過立法明確賦予兒童相應的福利權益，同時明確政府、社會、家庭等各個主體的責任。以立法來引領兒童福利事業發展，保障兒童福利制度的統一性與公平性，進一步明晰兒童福利各責任主體之間的權責邊界，避免出現責任失衡、資源浪費的現象。

（三）結構轉型：走向均衡發展

1.從物質福利到物質與服務福利并重

健全的兒童福利制度，應當包括物質福利、兒童基本公共服務以及其他福利在內的完整福利制度安排，但在不同的發展階段，兒童福利的供給會呈現不同的側重點。國際勞工組織第102 號公約（第7 部分）規定了提供家庭（或兒童）福利的最低標準，其形式為定期發放現金福利和實物福利（食物、衣物、住房、假期或家政服務）或兩者的組合[17]。長期以來，我國的兒童福利主要是以有限的物質福利為主，且僅面向孤殘兒童等特殊兒童，服務福利明顯滯后，這種失衡的福利供給對兒童成長所發揮的作用也較為有限。

一方面，人的需要是從低層次向高層次不斷遞進的，在滿足了較低層次的需要之后便會追求更高層次的需要。在此情境下，兒童的健康成長不再僅僅局限于擺脫貧困、吃飽穿暖，而是需要更多的福利服務。另一方面，人們更加注重對兒童的精細化培養。在這種育兒理念下，單純依靠經濟補貼等物質福利已經遠遠達不到助力兒童成長的要求。例如，兒童需要免費的教育福利以實現知識水平的提高與獲得向上流動的機會，需要醫療福利以獲得健康的身體素質，需要心理咨詢與輔導服務以實現良好的精神狀態，需要網絡服務以達到獲取信息提升自我的目的，等等。因此，促使兒童福利供給從單純的物質福利轉變為物質與服務福利并重，應當成為兒童福利全面發展的必然取向。

2.走向城鄉一體

進入新時代以來，盡管戶籍關聯有所松動，但社會福利權益仍然是與戶籍制度相關聯的[18]，有些領域城鄉兒童依然無法同樣享受各種社會資源[19]。同時，包括兒童福利在內的整個社會保障體系改革也缺乏完整的頂層設計與統籌安排[20]。不僅如此，我國社會保障制度改革自實現從國家—單位制到國家—社會保障制轉變之后，社會保險發展不斷加快，“非現金保障形式的社會福利制度卻沒有得到相應發展并被放置到社會保障體系的邊緣位置”[21]，包括兒童福利制度在內的社會福利制度城鄉發展不同步的局面尚未得到根本改變。

兒童福利城鄉一體化發展，不僅包括兒童教育、兒童健康以及兒童津貼與優待等內容，也包括兒童福利設施的布局以及其他服務資源的配置等。在鄉村振興階段，兒童福利的需求更加個性化、多樣化、科技化，兒童福利的發展呈現更多的發展型福利的特征。在推進鄉村振興過程中促進兒童福利轉型，要更加注重發掘在地資源，更加注重內驅力建設。同時，需保障流動兒童與城鎮兒童同樣享有相關福利待遇，促進城鄉兒童擁有全面發展的平等機會。

（四）體制轉型：從分散無序、權責不清到集中有序、賦權明責

廣義的兒童福利涵蓋生育、教育、健康以及監護等多個方面的內容，其管理涉及民政、教育、衛健以及共青團等多個職能部門與群團組織。在此背景下，我國兒童福利行政管理體制存在著多頭管理。

構建集中有序與職能部門權責清晰的行政管理體制對兒童福利發展至關重要。2018 年國務院機構改革時在民政部設立兒童福利司，一定程度實現了兒童福利的集中管理。與此同時，兒童福利司作為民政部內設的單位，仍缺乏政策制定權、協調其他部門的能力，仍難以解決兒童福利體系碎片化和部門分割化問題[22]。因此，隨著兒童福利覆蓋范圍的擴大與兒童福利內容的擴展，未來兒童福利發展需要重構管理體制?！胺现贫纫幝傻墓芾眢w制應當是盡可能地將所有社會保障事務集中到一個政府部門統一管理，即使做不到高度統一，也要將同一類別社會保障項目由一個部門統一管理，這樣才能在權責集中的條件下做好統籌規劃與頂層設計，并可以推行問責制?！盵23]總之，兒童福利轉型發展需要一個超越兒童福利司的統一的管理機構，可考慮以民政部為依托建立更高層級的兒童福利決策機制與協調機制，或者建立包括統籌所有社會保障事務的中央決策機制和政府系統的協調機制，以整合分散在各部門的相關職能，從而構建管理集中、運行有序且權責清晰的兒童福利行政管理體制，進而實現對兒童福利事業的精準施策、精準管理。

（五）動力轉型：從關鍵事件推動到需求驅動

補缺型制度安排的特點便是事后被動補救，制度的完善不是依靠兒童的需求驅動，而是不良事件發生后才予以彌補，而被動應對難以滿足兒童健康成長的需求，也不足以讓兒童面臨的社會風險最小化。

面向未來，我國兒童福利的發展應當從關鍵事件推動向兒童需求推動轉化。一方面，依靠需求驅動兒童福利制度走向健全，將兒童面臨的諸多潛在風險有效預防或及時化解，避免因需求得不到滿足而造成不良事件。另一方面，需求導向有利于調節兒童服務的供給，實現供給與需求之間有效匹配?；谛枨篁寗又贫鹊慕∪?，也是尊重兒童意見、推動兒童利益最大化的體現。

三、推進兒童福利轉型的實踐路徑

“公平普惠”是社會保障的目標指向，如果結果偏離，不僅難以解決社會問題，而且可能導致新的矛盾?！盵24]兒童福利作為社會保障體系中的重要項目，需以普惠、公平為標尺，發揮政府主導作用，促進政府、社會與家庭各方共同發力，加快補短板、強弱項，促進兒童福利的發展。

（一）建立統一的基本兒童服務清單

第一，適度擴大普惠性基本兒童服務的范圍，并將其納入基本公共服務規劃。如將普惠性托育服務、普惠性學前教育服務等納入規劃范圍。

第二，制定基本兒童服務清單。應當結合我國的經濟發展水平、兒童數量以及人口流動特點，明確基本兒童服務清單的篩選標準，并結合地方實踐，盡快出臺國家層面的基本兒童服務清單。這一清單應當包括優孕優生服務、兒童與青少年健康服務、兒童關愛服務、學前教育助學服務、義務教育服務、普通高中助學服務、中等職業教育助學服務、特殊教育服務、公共文體服務以及友好環境服務等。

第三，探索建立以常住地為依據的基本兒童服務供給規則。既要考慮打破基本公共服務享有與社會成員的個人身份或戶籍相關聯的做法，健全與居住證相掛鉤的基本兒童服務供給機制；也要積極探索實施“費隨人走”的基本兒童服務資金分配辦法，明確常住地提供基本兒童服務的責任，切實保障流動兒童公平享受基本服務的權益。

（二）加快建立兒童津貼制度

兒童津貼是減輕育兒負擔的有效手段，也是發達國家普遍采取的兒童福利措施之一。近年來，為促進生育，我國實施了個人所得稅專項附加扣除政策，一些地方也出臺了育兒補貼政策以提高育齡夫婦的生育積極性。這些政策發出了鼓勵生育的積極信號，但相對于普惠式的兒童津貼，這些政策仍存在缺陷。一方面，地方出臺的育兒津貼政策存在諸多不足。例如，大多數地區的兒童津貼政策僅覆蓋二孩、三孩甚至僅面向三孩，不同地區對不同孩次的津貼標準也不相同，地區差異較大。同時，各地育兒補貼政策僅限于本地戶籍兒童，非本地戶籍的常住人口無法享受兒童津貼政策。上述問題的存在，均會在不同程度上影響年輕人的生育意愿，從而導致政策實施效果大打折扣。另一方面，個人所得稅專項附加扣除政策效果有限。2023 年8 月，國務院印發《關于提高個人所得稅有關專項附加扣除標準的通知》，規定3 歲以下嬰幼兒照護專項附加扣除標準由每個嬰幼兒每月1000 元提高到2000 元，子女教育專項附加扣除標準由每個子女每月1000元提高到2000 元，這被視為積極信號，但部分人的收入本來就達不到應納稅額度，個稅扣除標準的提升有利于達到相應收入水平的家庭，而對未達到相應收入水平的家庭效果有限。同時，子女專項附加扣除也未考慮不同家庭結構，如對單親家庭的支持有限。

未來，探索從加快建立普惠式的兒童津貼具有必要性。從實際出發，現階段面向所有0—18歲的兒童建立普惠式的兒童津貼還無法實現，但可明確發展目標，低水平起步，分階段實現。例如，可考慮近五年，逐步建立面向3周歲以下兒童的統一發放兒童津貼，隨后，再逐步建立面向3-11周歲（含11周歲）、12-17周歲（含17周歲）的兒童發放津貼。其中，不同孩次的兒童津貼水平可以存在差異，但同一孩次兒童的津貼水平應當一致，以此發出積極信號。

（三）強化支持家庭力度，發展母親福利

“家庭不僅是重要的福利供給主體，更是兒童福利需求識別與需求表達的重要依托?！盵25][26]在發展兒童福利事業時，還必須強化對家庭的支持，特別是要加大對母親的支持力度。

第一，讓生育保險制度向生育保障制度轉化，使之從主要覆蓋女職工轉向覆蓋所有生育女性?？梢詫⑸蛸N從現行生育保險中拿出來，作為單獨的制度安排，面向所有生育女性。同時，將因生育產生的醫療費用納入職工基本醫療保險與城鄉居民基本醫療保險，報銷時不再劃分疾病醫療費用與生育醫療費用，并動態提高報銷水平，從而維護制度公平。

第二，發展母親福利。加大對母親的支持是兒童健康成長與促進性別平等的關鍵，這方面可以借鑒德國“母親養老金”①2014 年5 月，德國通過了“母親養老金”法案，在1992 年以前生育孩子的母親，每生育一個孩子就可以獲得1 個養老金積分，政府還會幫助撫養孩子的人繳納一年的養老金。2014 年7 月，該積分上調到2 個，然后在2019 年3 月又上調到了2.5個。也就是說，對于符合條件的退休母親，每多生一個孩子，養老金賬戶上都可以獲得額外的補助。的做法。母親在懷孕與產后一定時期內，可以允許其不繳納社會保險費，但在計算其養老金時視為其已繳納，從而減輕母親負擔?；蛘摺懊獬陨陂g的社會保險費繳納。這有利于解決雇傭女性越多雇主負擔越重的矛盾，形成消除女性就業歧視的機制?！盵27]

第三，強化父親責任。對于母親來說，性別平等的最大障礙是孩子[28]。一方面要抓緊修訂現行法律法規與政策中部分帶有強化女性責任色彩的規定；另一方面要推行男性陪產假、共享育兒假等規定，保障父親可以承擔育兒責任。來自北歐國家的研究表明，休育兒假的父親在重返工作崗位后會更多地參與照顧子女[29]，且共享育兒假的夫妻更有可能或者會更早地生育二胎[30]。

第四，平衡工作與家庭，促進母親友好型社會建設。國家應當健全相關政策，確保生育女性相關假期期間的收入有保障，同時支持用人單位實施允許彈性上下班、分次數休假等舉措，從而避免女性因生育而影響工作甚至失業。

（四）加強兒童福利法治建設

遵循法治是現代社會保障成為人民的法定權益并且能夠得到法律的確切保障的前提[31][32]。發達國家大都制定了專門的兒童福利法律，并逐漸形成了較為健全的兒童福利法律體系。如德國的《聯邦兒童福利法》《聯邦育兒津貼和育兒假法》，日本的《兒童津貼支付法》《育兒支援法》《兒童及其家庭醫療支持法》以及俄羅斯的《俄羅斯聯邦兒童權利基本保障法》等，這些國家通過專門立法來促進兒童福利發展，取得了積極效果，如德國的總和生育率從1994 年的1.24 上升到2021 年的1.58②數據來源：OECD Family Database.，俄羅斯的總和生育率從2000 年的1.25 提高到了2020 年的1.82[33]。我國可借鑒發達國家的經驗，加快制定綜合性的兒童福利法，同時強化包括母嬰保健法、民法典以及未成年人保護法等在內的不同法律法規內容之間的協調性，以此確保新時代兒童福利事業在法治的軌道上持續健康發展。

我國已經踏上了全面建設社會主義現代化國家新征程，促進兒童福利制度轉型，不僅是實現所有兒童健康成長與全面發展的前提，同時也是我國創造“社會保障新制度文明”[34]的重要構成部分，是中國特色社會保障制度發展的必然取向。未來，需抓住關鍵性窗口期，盡快推進兒童福利制度轉型，進而實現兒童福利事業全面發展。