我國農業生態補償制度的實施困境及完善路徑

章 藍 瀾

（浙江農林大學文法學院，杭州 311300）

1 問題的提出

2016 年國務院辦公廳發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》提出，實施生態保護補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容。2021 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，提出生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。生態補償作為生態文明制度的重要構成部分之一，是推進生態文明建設、實現生態環境保護權責一致的必要手段。近年來，我國社會經濟發展迅猛，與之相伴的是土地、森林、水等資源的破壞以及愈發嚴重的生態環境污染問題對農產品的質量安全產生影響。加之長期以來我國的農業政策的著力點在于糧食產量的增加、糧食安全的保障，對農業生態環境的保護較為薄弱，導致農業生態環境問題突出，農業的可持續發展深受影響。這種困境與法學學科的失語也有一定的關系，以政策為主要調整手段的農業生態補償制度呈現出一定的混亂與不穩定性，農業生態補償制度的目標未能充分地實現。如何實現農業的綠色轉型發展、建設環境友好型農業，是探索具有中國特色的新型農業現代化道路無法繞開的主題。作為調整社會關系的法律，應當對該問題及時做出回應。本文在分析現有農業生態補償制度實施所遇困境的基礎上，剖析困境產生的成因并提出相應的解決措施，對農業生態補償制度的完善提出建議，以期對我國農業產業綠色轉型有所助益。

2 我國農業生態補償制度的實施困境

2.1 農業生態系統服務提供者的受償主體地位被忽視

生態補償的基本原則為“誰保護、誰受償”，即生態補償的受償主體應為生態系統服務提供者，補償主體為生態環境增益的享有者。在現有的農業生態補償制度設計中，政府既是“補償者”又是“受益者”，而生態產品具有極強的公共性，生態環境增益的享有者往往是不特定的多數人，要實現受益者直接對生態系統服務提供者的精確補償具有一定難度。在生態利益的享有者范圍無法準確界定時，政府作為公共利益的代表成為替代補償主體。[1]在農業生態補償制度的實踐中，生態補償資金大多由政府宏觀調配，政府在成為補償主體的同時，替代農民成為農業生態補償的受償主體，致使農業生態系統服務提供者的受償主體地位被忽視。為增加生態利益而在一定程度上出讓自己生存發展權利的生態環境維護者，因受政府管制、合法利益被限制的那些“靠山吃山，靠海吃?！钡馁Y源實際利用者，熱衷生態環境保護的實際行動者，這些農業生態系統服務提供者實際處于生態補償制度利益分配鏈的末端，他們所獲補償極少，與他們為保護生態環境所做貢獻不匹配，這不利于農業生態系統服務提供者們維持并提高保護生態環境的動力與積極性。解析“農業生態補償”的語義構成，“農業”限定了制度調整的范圍，“生態”著重于描述農業生態系統功能維護，而“補償”則是著眼于對農業生態系統服務提供者利益的彌補與平衡，二者不可偏廢?？陀^來看，生態補償制度的終極目標是實現生態系統服務的增益，但是，生態補償的主觀目的是指向微觀層次主體的，是對生態保護行為主體的利益彌補，宏觀層次的主體政府是利益調節者或分配者而不是利益的享有者或負擔者。[2]

2.2 農業生態系統服務提供者之間利益分配失衡

現有的農業生態補償政策大多是按單位土地面積的補償標準計算出生態補償金的總額。這種計算方式使得擁有土地面積較多、土地稟賦較好的生態系統服務提供者可以獲得更多的補償金。[3]農業生態補償制度的一項重要功能是提高農民收入，平衡生態系統服務提供者之間的利益分配關系，最終實現共同富裕。而生態脆弱和農村貧困互為因果、相互疊加，貧困地區往往同時是國家重點生態建設區，生態脆弱的問題非常突出，越貧困的農戶資源占有量越少，在以資源占有量為支付基準的農業生態補償政策中被限制在門檻之外，無法從中受益。[4]這導致原本就有限的生態補償向資源占有量較多的主體傾斜，而該類主體對自然資源的依賴程度較低，生態服務提供者之間利益分配失衡。根據2016年第三次全國農業普查數據，我國小農戶占到所有農業經營戶比重的98.1%，規模農業經營戶僅占1.9%。以國家財政轉移支付為主導的農業生態補償制度是經濟利益在農業生態系統服務提供者之間的重新分配，要充分考慮到資源稟賦較差、對自然資源依賴程度較高的弱勢群體的生計以及其應當享有的生存和發展的權利。

2.3 農業生態補償考核評價制度亟待優化

近年來，我國對于生態補償制度的研究已經逐漸從制度前端向制度后端過渡，生態補償考核評價制度就是對生態補償制度實施效果進行評價的重要制度。生態補償是經濟領域向生態領域的補償，如何在有限的生態補償金條件下更大程度地實現生態系統服務的增益、提高生態補償資金的使用效率，是完善生態補償機制所要解決的重要問題。[5]《農業資源及生態保護補助資金管理辦法》第十八條中規定，將資金績效評價結果作為農業資源及生態保護補助資金分配的重要依據。而《農業資源及生態保護補助資金分配測算方法及標準》規定：“除對農牧民直接補貼、采取項目法管理、實行定額補助等任務資金外，其他資金測算原則上應根據績效評價結果等合理設置調節系數進行適當調節?！笨梢钥闯?，現有的農業生態補償制度主要是將政府作為考核評價的對象，也即通過績效考核的方式來約束進行生態環境保護工作的地方政府，并沒有體現對農民行為的監管，并且主要考慮的是政府資金的使用績效，而非農業生態環境的保護成效。對于績效評價結果的應用也只是采用“合理”“適當”等模糊的詞語，沒有具體體現生態補償資金和生態保護成效之間變化程度的關系，并不具有規范上的指導性和實踐上的可操作性。在評價方法上，我國現有的考核評價方法較為單薄，往往僅能選擇空間或是時間的其中一個角度，缺乏全面性，亟需更加科學的考核評價方法。在考核指標的選取上，現有的生態補償考核評價制度在指標的選取、指標的權重、基準值的確定等方面仍處于一個較為混亂的狀態，使得已有的生態補償考核評價制度無法發揮應有的作用。

3 我國農業生態補償制度實施困境產生的原因分析

3.1 制度上：現行法律制度尚不能滿足實踐需求

我國農業生態補償制度在實踐方面雖取得了一定的成效，但總體上看，現行的法律制度供給尚不能滿足農業生態補償的實踐需求。農業生態補償的制度規范散見于各政策性文件中，缺乏在法律法規層面上的制度規范。國家層面專項立法缺失，行政法規與規章規定粗疏，地方規范性文件不統一，農業生態補償制度規范呈現較為混亂的局面，對于農業生態補償涉及的補償主體與受償主體之間的權利義務關系未能給出法律上的調整方案。而且，規范內容模糊、抽象，對實踐的指導性不足。以政策為主要調控手段的農業生態補償制度往往是為解決特定問題、滿足特定需求而制定，具有一定的時效性，使得關于農業系統服務者的主體地位、相互間的利益分配格局及對主體行為的考核評價措施等問題應對乏力。并且，由于缺乏系統性立法，農業生態補償領域“九龍治水”現象嚴重，涉及農業生態補償的管理部門數量眾多，例如生態環境部、農業農村部、水利部門等均具有一定的管理權限，易導致管理上的混亂與沖突，最終產生責任主體不明確、管理職責交叉、生態補償資金重疊發放、資金使用效率不高等一系列連鎖反應。[6]各有關主管部門往往會從本部門的利益出發來制定政策，難以形成治理合力，政策之間的沖突與脫節更是生態系統服務提供主體應有權益得不到保障、農業生態補償制度實施困境產生的重要原因。

3.2 觀念上：對農業生態系統服務的價值認識不充分

相較于發達國家較為成熟的生態補償立法、實踐經驗而言，我國生態補償實踐仍處于起步階段，農業生態補償也是近年來才逐漸進入政策規劃范圍。我國在農業方面一直是以鼓勵幫扶農業生產的“三農補貼”為主導，這種鼓勵生產的補貼方式并未考慮到農民生產活動對于農業生態環境的影響，究其根本原因在于立法者對于農業生態系統服務的價值認識有所欠缺。由于未能認識到農民的耕作活動在提供物質供給的同時，也為水土保持、凈化空氣等生態環境效益的提升作出了貢獻，農業生態補償制度從制定到實施的過程基本不存在農民參與的空間，農民只是被動的制度實施的接受者。整體觀之，我國的農業生態補償關系調控方式一個突出的特點是，著重強調以行政機關、行政區域為基本的單位，未能深入至切實保護生態環境的微觀產權主體，對于農民的關注僅停留在“能覆蓋到”的層面上，機制建設仍顯薄弱。這種僅由行政機關單一主導的“命令控制式”的補償機制，不僅難以調動農民參與農業生態系統管護的熱情，更重要的是會使農民喪失在發展綠色農業中的主體地位。農業生態補償制度長期以規范行政權力為出發點進行制度建設，忽略了農民在其中的重要地位，遑論進一步地對農民的利益做出精細化的調整。農業生態補償制度建構的出發點與落腳點偏離了應有的方向，這直接導致實施農業生態補償制度障礙重重。

4 我國農業生態補償制度的完善路徑

4.1 正視農業生態系統服務提供者的主體地位

農業生態補償制度的建構須遵循基本原則的指導。生態補償制度的首要目標是補償那些因保護生態環境而自身財產權或發展權受到限制的主體。因此，生態補償的原則之一即為“保護者受償”原則。由是觀之，農民作為農業生態系統服務提供者的主體地位需要得到法律確認。農業生態系統服務提供者應有的權利能否在法律上實現的首要因素在于獲得法律的確認和表達。政府成為主要受益人的局面亟需改變，因為在農業生態補償關系中，政府不是個人利益或團體利益的“代表者”而是“代理人”，生態補償的利益分配也不應當僅僅止步于政府間的利益交換。[7]無論是在縱向轉移支付還是橫向轉移支付的具體實踐中，政府的首要義務應當是通過公平合理的利益分配機制，將生態補償資金按照“誰保護，誰受益”的生態補償基本原則，分配給具體的生態系統服務提供者。因此，應當在農業生態補償制度的立法文本中直接規定農業生態系統服務提供主體應當成為農業生態補償的受償主體，明確規定其具有法定的受償權，在形式上肯定農民獲取補償資金的合法性與正當性，將農業生態補償資金真正導向為生態環境增益作出貢獻的主體，才能實現對他們的正向激勵。在法律對農業生態補償中的利益關系進行調控的過程中，基于產權的經濟利益分配是落實農業生態保護利益補償的關鍵環節。因此，加快自然資源確權工作的推進，明確農民對所享有的自然資源的權利及邊界，是正視農業生態系統服務提供者主體地位必要的制度保障。要進一步在立法上細化農民獲得農業生態補償資金應當符合的條件，將農業生態補償資金的獲得與農業生態環境保護義務相掛鉤，讓提供了農業生態系統服務的人真正獲得農業生態補償資金。借助環境標準的制度設計，將農業生態補償欲實現的環境質量要求通過環境標準的形式予以呈現，給農業生態系統服務者的具體行為提供明確的制度指引。與此同時，要完善農業生態補償資金的發放流程，從實體和程序兩個方面充分實現對行政機關資金發放的約束，避免行政機關因受償主體的資格條件模糊而將農業生態補償資金統籌用于項目建設或是用于農業生態環境污染治理的情況出現。

4.2 重構農業生態系統服務提供者之間的利益分配格局

要使農業生態補償的實施不偏離政策目標，定位好農業生態系統服務提供者在農業生態補償政策目標中的政策地位是關鍵，也是制度建設的重要一步。與此同時，要形成農業生態系統服務提供者之間的良好利益分配格局，也需要制度予以規范。需要明確的是，農業生態補償的首要目標是農業生態環境保護，而不在于增加農民收入。但是鑒于農業生態環境保護和農民收入增加、生計改善之間存在一定程度上的沖突，在農業生態補償政策的制定中不得不考慮農民收入問題。農業生態補償主要依靠財政轉移支付作為支持，在有限的生態補償資金無法滿足現實需求的情況下，應當提高生態補償資金的使用效率，從實際出發根據資金需要的迫切程度來發放生態補償金，[8]在充分實現農業生態補償制度激勵作用的同時，更好地實現利益分配的公平。

農民作為農業生態系統服務提供者，他們的利益分配格局需要法律、政策的審慎調整，若生態補償制度的實施使農民的貧富差距擴大，那么制度的公平性將遭受質疑，制度的長效運行也必然受阻。參考草原生態補償制度中的做法，采用“保底封頂”的措施，可實現農業生態補償資金向小農戶傾斜的目的。[9]“封頂”就是根據資源擁有量的面積設置每個農戶所能獲得的農業生態補償資金的面積上限，超過上限的將無資格繼續獲取相應補償，以限制農業大戶的補償金額；“保底”則是為防止小農戶因資源占有量過少而難以從補償政策中獲益。通過對農民獲取農業生態補償金資格條件上的限制，來達到優化農業生態系統服務提供者利益分配格局的目標。而農戶有資格領取補償金額的資源擁有量的面積上下限應結合各地實際情況加以確定，可以采取依據面積劃分梯度進行補償的方式，每梯度設置不同的補償標準，資源占有量不同的主體有資格領取的補償金額標準不同，從而實現調整生態服務提供者利益分配關系的目標。

4.3 改進農業生態補償考核評價機制

生態補償考核評價制度有利于實現生態補償制度的長效供給，提高生態補償資金的使用效率，反向促進生態補償制度的動態調整，對此學界已有較為充分的認識，但從法學理論上對該制度的建構路徑討論尚顯不足。我國農業生態補償考核評價制度的發展方向應當是，擺脫資金使用績效這一間接體現生態保護成效的掛鉤依據，直接將農業生態環境保護成效作為考核評價制度的出發點與落腳點。并且，考核評價的對象應當從行政機關擴充至微觀的農業生態系統服務提供者——農民，通過定性與定量相結合的方式，對農業生態服務提供者進行監管，對生態補償的效果進行評價，以衡量農業生態系統服務提供者履行生態環境義務的狀況，并且根據考核評價的結果來對制度進行動態調整，推動制度不斷完善。

農業生態補償考核評價制度建設的主要步驟有：①建立農業生態補償的基線，確定一個地區在未實行生態補償時的生態系統服務總量；②評估生態補償實施后該地區的生態系統服務總量；③識別環境活動和生態系統服務總量變化之間是否有因果關系的存在，且需考量是否具有直接的因果關系。[10]

在評估指標的選取方面，要結合具體的農業生態補償政策實現目標，并視不同地區農業生態系統的復雜程度，設定與農業生態系統服務高度相關的直接指標?？茖W確定各項指標的權重，規范、集中強化生態系統服務總量評估機構的權限。通過立法確定考核評價結果的法律效力，考核評價結果應作為農業生態補償資金發放的重要依據，并要充分體現考核評價結果對生態補償資金發放的調節作用。為充分體現農業生態補償考核評價制度的激勵和約束作用，適當獎勵農業生態環境保護成效較好的農戶，扣減保護無成效或成效不好的農戶的補償資金，甚至取消其獲取補償的資格。

5 結語

在農業生態補償制度中潛藏著紛繁復雜的利益關系，例如生態利益和經濟利益的協調、個人生存發展利益和社會公共利益的矛盾、區域間發展利益的消長等等。適當地調整這些利益關系是農業生態補償法律制度的必然使命，而這需要以法律主體的利益表達、利益確認和利益救濟為根本。農民對土地的耕種不僅維系著糧食的生產，而且維護著農業生態系統，維持著農業環境的可持續發展，因此，農民是最合格的農業生態環境管護者。農民在為全社會提供清潔的空氣、肥沃的土地，為經濟發展及社會穩定作出貢獻的同時也承擔著農業生產的低效益與采取綠色農業措施的高成本。農業生態補償制度應當起到調節這種利益分配不平衡的作用。

我國農業生態補償制度建設起步較晚，且以政策調節為主，缺少法治要素支撐。為更好地實現農業生態補償制度對農民權利義務的調整功能，法治化是未來制度發展的必然方向。今后，要糾正長期以來忽視農民主體地位的制度設計，優化農業生態系統服務提供者之間的利益分配格局，將農業生態補償資金的獲取與農業生態環境保護成效相掛鉤進行考核評價，充分發揮農業生態補償制度應有的激勵約束作用，最終形成一個良性的制度閉環，逐步實現農業生態補償制度的法治化、精細化發展。