新《檔案法》實施背景下依法治理檔案的探討

蔡蓉菲

(潮州市人民醫院，廣東 潮州 521011)

引言

習總書記在中央全面依法治國的工作會議上指出：要堅持在法制軌道上，推進國家治理體系和治理能力的現代化。2020年6月，修訂完成的新《檔案法》以法治理念為核心，對檔案管理工作提出新要求，通過依法治檔加快檔案治理的現代化步伐[1]。不論是政府、還是企事業單位，檔案均是日常管理工作的重要組成部分，利用好檔案能為發展決策提供依據。以下結合筆者個人實踐，探討了新形勢下依法治檔的相關事宜。

一、檔案工作的性質和依法治檔的概念

(一)檔案工作的性質

檔案工作具有政治性、管理性和服務性等特性。第一，檔案和社會發展關系密切，統治階層掌控了檔案工作，為其政治、經濟、文化服務，體現一定的階級關系和利益，這是政治性的表現。第二，檔案工作不會產生物質財富，是對各部門形成的歷史文件進行管理，因此具有管理性，是整個社會管理系統的一部分。第三，檔案信息為社會實踐服務，檔案部門對檔案進行研究、開發、利用，本質是更好地適應社會發展需要，這是服務性的體現。

(二)依法治檔的概念

依法治檔就是在黨和政府的領導下，嚴格按照《檔案法》的要求對檔案進行管理。具體來看，依法治檔的含義包括六個方面：

1.檔案管理工作要在國家法律范圍內進行，堅持黨和政府的領導，才能確保大方向不會產生偏差。

2.《檔案法》是檔案管理的依據和保障，對各項工作問題均提出明確要求，必須規范執行。

3.檔案管理部門要嚴格執法，保證檔案的安全性、完整性，違規開發利用檔案者，要依法追究責任。

4.各個層級的檔案管理機構，均要樹立依法治檔的理念，按照法律程序為檔案使用者提供服務。

5.落實相關政策法規的宣傳，全方位、多角度、立體式普及《檔案法》內容，營造檔案工作良好環境。

6.促進檔案管理制度不斷完善，形成法律意識和秩序，推動檔案事業健康穩定發展[2]。

二、新《檔案法》對檔案管理的要求

新《檔案法》對檔案管理的要求，可以總結為“四化”：分別是制度化、規范化、標準化、數字化，這也是依法治檔的基礎。

(一)管理制度化

第一，為了落實檔案管理制度，管理機構應明確自身職責和具體責任人，主管機關和部門協作配合。實施管理制度時，對人員明確分工、各司其職，提高全體職工的檔案意識[3]。第二，從檔案收集開始、到使用為止，制定全流程的管理規定，例如：各類檔案收集整理、立卷歸檔、開發利用的規范，軟件和硬件設施的建設標準等。第三，用好監督考核機制，調動檔案管理者的積極性，對各個工作環節進行監督，確保管理活動符合制度要求。同時，領導要關注制度執行情況，采用績效考核評價的方式，肯定取得的成效，指出存在的問題和不足，進而提高檔案管理部門的能力和效率。

(二)流程規范化

檔案資料收集時，嚴格按照歸檔范圍開展整理。在檔案管理環節，根據文件的重要程度、文件之間的關系、文件產生時間等進行分類，做好順序管理，格式統一。檔案借閱和利用時，對查閱者進行評估，尤其是涉密檔案，應獲得主管負責人的批準，而且不能借閱原始文件；設置明確的歸還期限，如實記錄歸還時間，避免發生文件丟失、損壞等情況。

(三)書寫標準化

在檔案內容方面，要想做到書寫標準化，就必須嚴格執行《檔案法》的要求。以著錄和標引為例，它是檔案歸檔、保管和使用的基礎，編制著錄和標引時，標準化要求做到：

1.使用專業詞匯，確保格式統一得當。

2.執行國家或行業制定的著錄規則，例如文件編號規則、標簽規則等。

3.著錄內容包括標題、文件編號、保密保管期限、時間及編號、稿件、載體形式、關鍵詞、人員姓名、附件、摘要和注釋等。.管理者必須經過專門培訓，才能掌握相關規則，保證書寫標準化。

(四)讀取數字化

信息時代背景下，建立數字化檔案管理系統，能滿足電子檔案的管理需求，是提高工作效率、降低人力成本的有效手段。檔案讀取數字化，要求做到以下兩點：一是將紙質檔案轉化為電子檔案，使用計算機、數碼相機、掃描儀等設備，生成檔案數據信息，并對顏色、分辨率等技術參數進行設置調整，方便后續計算機和管理系統進行處理[4]。二是建立檔案數據庫，包括目錄數據庫、全文數據庫兩類。數據庫建設過程中，要保證目錄和全文的數據是兼容的、通用的。隨著紙質檔案變化，電子檔案和數據庫也隨之變化，實現檔案信息共享，提高檢索和利用效率。

三、目前檔案工作中的主要問題

(一)縱向角度存在的問題

從縱向角度看，我國行政事業單位體制改革后，省、市、縣級檔案機構分別設置，各級黨委辦公室增加檔案局牌子，提高了檔案工作的執行力、影響力。但在實際操作中，依然存在一些問題。

1.新管理機制尚未建成。在黨和政府的領導下，檔案局、檔案館、檔案管理部門之間工作運行機制尚未建成，在檔案管理中，職能不明確，存在交叉、空檔現象，實際管理效力不高。

2.專業工作人員不到位。隨著機構改革，雖然掛牌成立檔案局，但管理人員的編制未核定，基層管理人員不到位。以縣、市、區檔案管理部門為例，一方面檔案管理人員不足，另一方面并非檔案專業出身，缺少從業經驗，實際業務不熟練，影響檔案管理效率和質量。

3.機構不具備執法條件?！稒n案法》中規定：至少2名具有行政執法證的人員，才能開展檔案執法工作[5]。在現實情況中，因檔案管理人員配置不到位，不能滿足執法要求；或雖然人員數量達標，但從業者沒有行政執法證，不具備執法資格。在此影響下，檔案執法存在盲目性、隨意性，依法治理成為空談。

(二)橫向角度存在的問題

從橫向角度看，行政事業單位的體制改革工作已經完成，但撤銷單位、合并單位的數量較多，他們的檔案移交工作可能尚未完成，存在的管理問題有：

1.檔案管理意識薄弱。對單位而言，檔案不僅是見證單位發展的重要載體，也是為領導提供決策的依據。部分單位的檔案管理意識薄弱，存在重業務、輕檔案的現象，并沒有將檔案工作提上重要日程。內部組織結構混亂，崗位職責不明確，影響檔案管理效果。

2.存在較多安全隱患。檔案工作實行統一領導、分級管理的原則，便于單位維護檔案的完整與安全。然而一些單位在實際工作中未遵循這一原則，各門類檔案管理散亂，缺少統一規劃和協調。一些單位錯誤采用“誰形成、誰管理”的理念，重要檔案資料隨處放置、自行管理。這些安全隱患的存在，是導致檔案丟失、信息泄露的重要原因[6]。

3.歸檔范圍不明確?！稒n案法》和國家檔案主管部門對檔案的歸檔范圍、歸檔要求、保管期限已做出明確的規定。但一些單位未依法依規健全檔案管理制度，對文件材料的分類界定模糊不清，實際工作中，經常出現文件材料歸檔分類錯誤、歸檔不合格、材料收集不全面的現象。例如：檔案未按要求進行分類編號，未在規定時間內歸檔并移交檔案室；重紙質而輕電子、聲像類檔案，電子、聲像類檔案保存不當；邊緣文件材料歸檔不嚴格。

4.人員業務素質差。檔案工作具有較強的政策性和專業性，但是檔案發揮的作用滯后，而且日常工作枯燥、重復，因此不被領導重視。在基層檔案部門中，尤其是偏遠地區、經濟落后地區，依然有兼職檔案人員；檔案人員流動性強，頻繁更換影響工作連續性，無法對工作質量負責。

四、新《檔案法》實施對依法治理檔案的措施建議

結合目前檔案工作中的問題，依據新《檔案法》和依法治檔的要求，我們從制度建設、宣傳教育、執法監督、人才培養四個方面提出相關措施建議，以期加快檔案管理工作的法制化進程。

(一)強化制度建設，夯實依法治檔基礎

建立健全檔案管理制度，是依法治檔的保障，能確保實際工作開展有章可循，推動檔案事業可持續發展。第一，以上位法為依據，結合單位工作需求，盡快建立健全檔案管理制度，夯實依法治檔基礎。例如，將《檔案法》、檔案相關的規章制度和政策文件與單位的工作內容、發展需求相結合，從檔案資源體系、安全體系、開發利用體系、信息化建設等方面出發，建立健全相應的制度，如出臺《檔案管理制度》、《檔案分類方案、文件資料歸檔范圍和檔案保管期限制度》、《檔案工作人員職責》等。第二，在制度建設過程中，進一步明確歸檔要求、工作流程，編制《檔案分類實施辦法》，落實目標管理責任制時，要將檢查考核納入其中，明確崗位職責，逐步形成獎罰明確、可操作、實用性強的制度體系，嚴格依法治檔、依法辦事。第三，隨著經濟社會發展、單位運營變化，應對檔案制度體系進行修訂完善，過時的制度條款及時清理，滿足新形勢下的檔案工作需求。具體來看，一方面要擴大檔案資源的覆蓋范圍，檔案管理者要牢記為黨管檔、為國守史的使命，樹立為民服務的價值觀，依法對檔案進行建立、接收、保存、使用，能為社會發展、民眾生活創造價值。另一方面擴大檔案資源的服務對象，過去檔案服務傾向于黨政機關，新形勢下依法治檔要創新服務理念和方法，關注社會和民眾對檔案的利用需求，將檔案服務延伸到社會組織、民眾個人，真正提高檔案利用率。第四，優化檔案管理業務流程，實現超前管理。以基建檔案為例，在工程設計、施工階段，會和以往同類型的項目進行比較，通過調取相關檔案，對本工程的設計方案進行優化，對施工方案進行完善，避免出現安全隱患和質量缺陷，實現事后控制到事前控制的轉變，從中發揮出檔案資料的價值和作用。

(二)大力宣傳教育，樹立依法治檔思維

如何提升檔案意識，做到依法治檔呢？宣傳教育是必不可少的一項內容。通過宣傳教育，能幫助人們轉變思維認識，學習法律法規知識，樹立依法治檔思維，為檔案工作開展營造出良好的環境氛圍[7]。第一，站在單位的角度，應開展多元化的宣傳活動。一是開展主題鮮明的宣傳活動，利用真實案例+法律法規，實現宣傳教育的目標。二是設置咨詢服務臺或咨詢熱線，職工如果存在疑問，可以向專業人員尋求幫助，及時消除疑惑。三是利用新媒體，擴大宣傳范圍和影響力，例如官方網站、微信公眾號、短視頻平臺等，尤其能吸引年輕群體的關注。第二，宣傳工作除了單位本身的努力，還應該加強合作，獲得其他部門機構、社會組織、民眾個人的配合支持。首先，檔案機構之間加強合作，主要包括檔案局、檔案館、檔案科研單位、教育機構等，建立橫向合作機制，統一組織宣傳教育活動。其次，各單位可加強與博物館、圖書館、紀念館等機構的聯動，聯合開展專題展覽、公益講座，展示結對研究成果，形成長效合作機制。最后要和黨校、干部學院進行合作，讓檔案走進黨校，走進黨員干部的學習生活，提高宣傳教育的針對性，助力檔案事業健康發展，實現依法治檔的目標。

(三)開展執法監督，保障依法治檔落實

執法監督是依法治檔的重要環節，能維護檔案工作的權威性、嚴肅性，及時發現問題和不足，并提出有效的解決措施。第一，深入學習《檔案法》，以相關規定為準，管理人員應合法行使權力、履行義務，嚴格開展執法監督工作，對違法違紀行為及時查處，避免有法不依、執法不嚴現象發生。第二，在單位內部，組織行政、人事、審計、紀檢監察等部門，聯合開展檔案執法監督活動，發揮出部門合力，拉近各個部門之間的距離，消除信息孤島和信息不對稱問題，形成齊抓共管的局面。第三，執法監督過程中，創新工作方式方法，運用大數據將監管對象分級分類，主推執法人員與執法對象雙隨機抽查模式，輔以專項督查、跟蹤督辦等方式，提升監管靶向性，提高問題發現率。針對存在檔案安全隱患的單位，應責令限期整改，指導落實，對違法行為應依法予以懲處，追究當事人責任。

(四)培養專業人才，提高依法治檔能力

依法治檔需要建立一支高素質的檔案管理隊伍，做到業務精、作風正、能力強、形象好。第一，職業道德教育。通過樹立典型、表彰先進的方式，堅定從業者的信念，增強工作自豪感，激發主觀能動性[8]?？赏ㄟ^群眾的服務評價，及時反饋工作成效，形成正向促進效應，激發工作積極性。第二，紀律作風教育。持續加強紀律作風整頓，堅決守住道德和法律紅線，規范工作行為，依法依紀治檔管檔。第三，業務知識培訓。采取專家講座、主題會議、外出進修等多種形式，學習檔案管理的新知識、新方法，明確自己的短板，利用高標準、高要求開展工作。第四，信息技術培訓。借助于信息技術的優勢，對檔案資源進行整合，在共享的基礎上開發利用。例如：建設檔案信息化管理系統，將檔案管理工作統一化、集成化，提高檔案管理與使用效能；利用微信公眾號和官網更新發布檔案工作信息，為民眾提供便捷的檔案信息服務。

結語

綜上所述，新《檔案法》要求檔案工作做到制度化、規范化、標準化、數字化，這是依法治檔的基礎。文章結合檔案管理現存問題，從強化制度建設、大力宣傳教育、開展執法監督、培養專業人才四個方面提出依法治理檔案的措施建議。希望本研究可以為實際工作開展提供借鑒，加快檔案工作的法治化進程，提高檔案資源的利用價值。