論協商民主的規范法治表達

周 迪

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的保障。黨的二十大報告指出“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，并強調“健全各種制度化協商平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm。習近平在中國人民政治協商會議成立65 周年大會上指出，完善社會主義協商民主制度必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。②習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65 周年大會上的講話》，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm。協商民主應以積極的姿態進入“制”“規”“章”“序”，并以規范、有序、實效的方式予以表達，這是在法治軌道上統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商的前提。當前，關于協商民主的制度化、法治化建設問題，理論界和實務界多以協商民主自身運行為視角，或從法治化的必要性和基本原則、建構路徑等方面進行宏觀層面的研究，①參見王學儉、楊昌華：《中國特色社會主義協商民主法治化研究》，《社會主義研究》2015 年第2 期；易承志：《中國協商民主法治化的訴求與建構邏輯》，《當代世界與社會主義》2016 年第2 期；汪洋、黃大熹、莫桑梓：《推進國家層面協商民主法治化管理的原則與進路》，《華僑大學學報》（哲學社會科學版）2016 年第3 期；董樹斌：《推進中國協商民主法治化的路徑》，《寧夏大學學報》（人文社會科學版）2015 年第4 期?；驈膮f商民主的主體、內容、程序、平臺等方面進行微觀層面研究，②參見汪守軍：《依法治國視野下社會主義協商民主建設有關問題探討》，《重慶理工大學學報》（社會科學版）2015 年第10 期；何永紅：《論基層協商民主機制的法治化》，《浙江社會科學》2021 年第3 期。但缺少從法治規律出發，對協商民主相關法律和政策現狀的掃描和梳理，以及開展協商民主規范和秩序體系建構的具體方法層面的探討。從法治的一般順序來看，入法是法治的基本前提，立法是法治的運行起點。目前，協商民主主要以隱性或少量顯性的方式散見于國法、黨規、黨和國家政策、社團和組織章程規則、村規民約等多元規范和混合秩序體系之中，如何實現協商民主在多元規范和混合秩序體系中的規范表達，形成法治主導下協商民主的規范表達體系，加強法治在協商民主保障體系中的主導作用，是亟待關注的問題。

一、規范法治表達是協商民主法治化的前提

制度化、法治化是民主的普遍要求。協商民主是中國特色社會主義民主的重要實現形式，協商民主法治化也是社會主義民主政治發展的必經之路。③參見熊茜：《社會主義協商民主法治化的實現困境與出路》，《中國政協理論研究》2019 年12 月。黨的十九屆四中全會把構建協商民主體系作為堅持和完善人民當家作主制度體系的重要內容，要求“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”④《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，http://m.news.cn/2019-11/05/c_1125195786.htm。。在國家治理體系和治理能力現代化的框架下，法治是將協商民主的經驗實踐深化為理性建構，進而將協商民主特色制度優勢轉化為民主治理效能的基本保障。人民取得國家權力之后，只有將這種權力用制度和法律確認下來，使制度和法律具有權威性、穩定性、連續性和可操作性，人民當家作主才能得到強有力的支持和保障。

盡管應在法治軌道上完善協商民主體系已是普遍共識，但從法治運行和規范體系自身的角度，協商民主法治化的內涵和方式仍有待明確。探討協商民主法治化的首要問題就是協商民主入“法”，即在形式上進入某一類法治規范的正式文本，以實現直接、顯性表達。

考察中國特色社會主義協商民主體系的歷史形成不難發現，協商民主體系的生成充分體現了民主制度、民主程序、民主參與三位一體的特征。相較于選舉民主由頂層制度設計引導建構而言，協商民主尤其以經驗性的實踐探索為生成路徑。各個協商類型獨自形成、分別發展，在實踐中形成了各自獨立又相互交叉的協商主體、對象、平臺、程序和議題。當前的協商民主體系化則是將既有的協商實踐類型通過融貫，以形成協商民主的實踐合力。而在各類協商民主的發展過程中，嚴格意義上的國家法律和法規并非其主要的制度化表達載體。2007 年11 月16 日，國務院新聞辦公室發表《中國的政黨制度》，將協商民主作為與選舉民主相輔相成的一種民主形式。⑤中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的政黨制度》，https://www.gov.cn/guoqing/2007-11/15/content_2616295.htm。此后，協商民主的概念在黨的全國代表大會報告、黨的中央全會決定、中共中央印發的意見等政策性文件中得以進一步強化，并逐漸定型為全過程人民民主的一種重要形式。也有觀點認為：基于經驗實踐的協商民主是否以入法的方式開展理性建構，事實上并不影響其體系的生成和運行發展。從協商民主的全過程人民民主功能角度看，協商民主所承載的發揚民主和增進團結、凝聚共識雙向發力則進一步決定了其政治功能強于治理功能，因而不宜以國家法律的形式表達。此外，作為最能體現社會主義民主政治的獨特性的一種民主形式，協商民主的效能優勢仍在被進一步激發和提升的過程中，在這一階段，地方的創新模式常常對于協商民主的經驗塑造具有首發之功，在這種情況下，急于對協商民主的地方試驗性制度進行歸總和提煉，并在中央層面進行統一規定，反而可能對協商民主實踐的創新勢頭和特色化實踐制造阻礙。

以上關于協商民主入“法”的不同看法，與其說其爭論的焦點是協商民主是否應當入法，毋寧說問題的核心在于對法治概念的不同理解。如果按狹義的國家法律中心主義或法律一元論的理解，法治即法律之治。協商民主入“法”的問題則轉化為是否有必要對協商民主進行直接、明確的國家法律表達，進一步地，由于國家法律體系是自上而下位階分明的規范體系，應當明確由哪一層次的法律規范予以表達。而如果按照法律多元主義將法廣義地理解為多元規范和混合秩序體系，那么協商民主入“法”已是既定事實，問題的關鍵便是，在當前的多元規范和混合秩序體系中，法治是否發揮主導作用。因此，需要首先識別法治規范表達中“法治”的范圍。

法治的運行邊界是一個客觀的動態過程，而非主觀的恒定范圍。一個國家和社會中的規范形態和社會秩序狀態是相互照應的關系。①參見劉作翔：《構建法治主導下的中國社會秩序結構：多元規范和多元秩序的共存共治》，《學術月刊》2020 年第5 期。法律規范、黨內法規、黨的政策、國家政策、社會規范是當代中國社會中客觀存在的規范類型，在各自的不同場域發揮作用，②劉作翔：《當代中國的規范體系：理論與制度結構》，《中國社會科學》2019 年第7 期。共同構成了當代中國法治規范體系的多元混合結構。需要注意的是，法治規范體系的多元混合結構并不意味著法治權威在各種規范類型之間的均分和傳統國家法律權威的淡化。在多元結構的法治規范體系中，各種規范類型依其性質和效力差序共存。其中，憲法和法律作為法治規范體系的主導，擁有最高權威，這是法治的核心要義和基本原則。此外，應明確黨內法規體系在法治規范體系中的特殊定位。黨的十八屆四中全會提出，中國特色社會主義法治體系的構成要素包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系。中國特色社會主義最本質的特征是黨的領導，中國特色社會主義法治最本質的特征是黨對全面依法治國的領導。③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125.html。黨的十九屆四中全會提出構建全面從嚴治黨制度規范體系，黨的二十大報告強調完善黨的自我革命制度規范體系。將蘊含著政黨自我革命價值理念的黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，實現了黨的領導和依法治國在公權力約束這一基本法治精神層面的統一，進而也成為當前法治規范體系構建的特殊背景。因此，在堅持黨內法規不得違反憲法和法律的基本前提下，要充分認識黨內法規作為規范體系的法律性質和客觀權威，及其對于其他規范類型的引導和保障作用。

當代中國法治規范體系是以憲法和法律為主導、以黨內法規為重要構成的，包括黨和國家政策、政協章程和規則、社會組織章程和規則、村規民約等在內的多元規范和混合秩序體系，這是探討協商民主入“法”的前提性認識。這一認識一方面明確了協商民主的法治表達的主體是多元規范和混合秩序體系，另一方面也強調了以國法為主導、黨規為重要構成的多元規范和混合秩序的法治化過程和方向，即多元規范和混合秩序的不合理成分被法治權威逐漸剔除、合理成分被法治的核心載體所吸收的過程。從法治自身運行角度看，協商民主的規范法治表達是其法治化的前提和必然要求，而協商民主規范體系法治化不斷提升的過程，同時也是協商民主法治化不斷推進的過程。

二、協商民主的當前文本表達梳理

協商民主的當前文本表達可以從兩個方面考察：一是對協商民主的文本表達作整體梳理；二是對多種類文本所組成的協商民主文本表達體系進行內部結構分析，考察其內部相互關系。當前協商民主的文本表達主要包括五種類型：憲法和法律法規、黨內法規、黨和國家政策、政協章程和規則、社會規范。

第一是憲法和法律法規文本?！稇椃ā沸蜓砸幎ā爸袊伯a黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，從憲法高度肯定了政治協商這一社會主義協商民主的重要形式。此外，《憲法》第27 條和第41 條就國家機關和國家工作人員依靠群眾、聯系群眾、接受群眾監督、傾聽群眾批評建議和意見等作出規定；第111 條規定了居民委員會和村民委員會可以調解民間糾紛以及向人民政府反映群眾意見、要求和建議，而協商是國家機關和國家工作人員與人民群眾互動以及基層群眾自治組織開展基層治理的一種重要形式。法律層面，2018 年修正的《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》對憲法關于基層民主的規定進行了細化；《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》等均有關于民主參與聽證制度的規定；《立法法》關于開門立法的規定為立法協商的開展提供了基本依據。行政法規和部門規章等方面，國務院《物業管理條例》第6 條規定業主在物業管理活動中享有民主權利；教育部《學校教職工代表大會規定》規定，教職工可以通過學校教職工代表大會在學校行政管理事務上享有多樣化地行使管理本單位事務的民主權利。地方層面，2021 年6 月23 日，上海市人大常委會審議通過《上海市人民建議征集若干規定》，這是我國地方人大首次就人民建議征集活動制定地方性法規。①參見張卓明：《協商民主法治化的地方實踐創新——解讀〈上海市人民建議征集若干規定〉》，《檢查風云》2021 年第18 期。此前，我國一些地方政府已制定關于人民建議征集工作的政府規章和規范性文件。如《重慶市人民政府建議獎勵辦法》（1999）、《哈爾濱市人民建議征集辦理獎勵辦法》（2009）、《杭州市人民建議征集和獎勵的實施意見》（2000）、《廈門市人民建議征集實施辦法》（2000）、《上海市人民建議征集工作規定》（2014）等。

第二是黨內法規文本?！饵h章》“總綱”明確了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是黨領導人民發展社會主義民主政治應當堅持和完善的基本制度。此外，“總綱”還規定“推進協商民主廣泛多層制度化發展”“建立健全民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的制度和程序”。2020 年12 月中共中央發布修訂后的《統一戰線工作條例》第3 條對政黨協商的性質、主體、內容等作了明確規定。2022 年6 月中共中央發布的《中國共產黨政治協商工作條例》作為指導政治協商工作的基本遵循，對政治協商的主體、程序、保障等方面作了全面規定。

除了直接對協商民主的某種形式作專門立法，協商民主的相關規定還散見于多類、多項黨內法規。如黨的組織法規方面：《地方委員會工作條例》（2015）第25 條第三款規定“黨的地方委員會應當加強對同級人大、政府、政協等的領導，建立健全溝通協調機制，及時通報重要情況”；《支部工作條例（試行》（2018）第9 條規定黨支部的基本任務包括“密切聯系群眾，向群眾宣傳黨的政策，經常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見，了解群眾訴求”；《農村基層組織工作條例》（2018）第10 條規定農村基層黨組織的職責包括“組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾，經常了解群眾的批評和意見”；《黨和國家機關基層組織工作條例》（2019）第10 條規定黨的基層委員會基本職責包括“經常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見，了解群眾訴求，維護群眾正當權利和利益”；《國有企業基層組織工作條例（試行）》（2019）第12 條規定國有企業黨支部等組織的主要職責包括“密切聯系職工群眾，推動解決職工群眾合理訴求”；《普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（2021）對高校黨委、院（系）級單位黨組織和教職工黨支部的主要職責規定方面均包括支持統一戰線工作、教職工代表大會工作、密切聯系群眾工作。黨的領導法規方面：《農村工作條例》（2019）規定黨領導農村社會主義民主政治建設包括“豐富基層民主協商形式”。

第三是黨和國家政策文本。黨和國家政策文本宣示黨和國家的方針、路線、政策、規劃和發展目標等，其文本形式多樣、靈活，包括規范性文件、黨代會報告、黨中央全會決定、黨政主要領導人講話等。政治協商方面，2005 年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》在1989 年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》基礎上，就政治協商的內容、形式和程序作了更為具體的闡述；2006 年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》對包括政治協商在內的人民政協的主要職能進行了系統規定；2015 年《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》界定了社會主義協商民主的本質屬性和科學內涵，并對各類協商形式進行全面系統部署；2015 年中共中央辦公廳《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》對政協協商的內容、形式及其與黨政工作的有效銜接作了明確；2015 年中共中央辦公廳《關于政黨協商的實施意見》就政黨協商的內容、形式、程序、保障機制等作了具體規定；2019 年《中共中央關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》對人民政協專門協商機構的作用和職能作了系統規定。此外，習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65 周年大會上的講話和在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70 周年大會上的講話深刻闡述了人民政協的性質定位，肯定了社會主義協商民主的特有形式和獨特優勢，對社會主義協商民主的發展提出了要求。黨的十八大報告、十九大報告、十八屆三中全會和十九屆四中全會決定均闡述了要加強社會主義協商民主建設。還有一些涉及基層協商的黨政聯合印發的政策文件，如：2015 年，中辦國辦印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，提出“建立和完善黨代表、人大代表、政協委員聯系農村居民、支持農村社區發展機制”；同年，中辦國辦印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，提出城鄉社區協商應“重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協委員，以及基層群團組織負責人、社會工作者參與”；2017 年，中辦國辦印發《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，要求健全鄉鎮黨委領導的民主協商機制，建立政協委員反映情況和建議的“直通車”制度；2019 年，中辦國辦印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出健全村級議事協商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局；2021 年，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，提出注重發揮政協委員在增強鄉鎮（街道）議事協商能力中的作用。

在中央層面的政策指導下，地方各級黨委、政府、人大也相應印發關于加強社會主義協商民主建設的實施意見或辦法。立法協商方面，如《江蘇省人大常委會立法協商辦法》（2021 年）、《北京市人民代表大會常務委員會討論、決定重大立法事項的規定》（2017 年）、《安徽省人大常委會關于加強立法協商協調工作的意見》（2014 年）、《無錫市人大常委會關于深入開展立法協商工作的意見》（2015 年）等；政府協商方面，如《平度市人民政府關于進一步加強政府協商工作的實施意見》（2019 年）、《赤峰市人民政府關于加強政府協商的實施意見》（2018 年）、《巴彥淖爾市人民政府關于加強政府協商的實施意見》（2017 年）；政協協商方面，如中共湖北省委《關于充分發揮政協在基層社會治理中的重要作用 深入開展“協商在一線”工作的指導意見》（2020 年）等。

第四是政協章程和政協規則。政協章程和政協規則是當代中國規范秩序體系中一個重要而獨特的組成。將政協章程和政協規則單獨列為一類，是因為它們雖然是具有較高政治地位的政治規范，但從性質看，顯然與國法、黨規和黨政政策有所區別，其效力主要及于政協系統內部。2023 年《中國人民政治協商會議章程修正案》對人民政協的定位和任務的內容進行了進一步充實，強化了人民政協發揚社會主義民主、實踐全過程人民民主的功能。相關政協規則包括《政協全國委員會反映社情民意信息工作條例》《全國政協加強和改進調研工作實施辦法》《政協全國委員會專門委員會通則》《全國政協關于進一步提高協商議政質量的意見（試行）》《政協全國委員會關于加強和促進人民政協凝聚共識工作的意見》等。

此外，地方各級政協印發的相關協商政策和規則數量龐大，涉及協商工作的方方面面。以湖北省為例，湖北省政協、武漢市政協和地市州縣政協先后印發了大量協商規程。武漢市政協在2020 年8 月就制定了武漢市“協商在一線”改革試點工作方案，又于同年12 月印發《關于建立基層政協活動召集人制度 搭建“協商在一線”協商議事平臺的指導性意見（試行）》的通知。隨著“協商在一線”的實踐開展，順應新形勢的變化，市政協又于2022 年5 月印發《關于深入推進我市“協商在一線”工作的實施意見》，對政協在基層協商中的定位、平臺搭建、規范化程序化水平等作了進一步的規定。地市州層面，湖北省宜昌市近年來在政協協商、政府協商和基層協商方面持續推進制度建設，黨委、政府和政協以聯合發文和獨立發文的形式印發了一系列規范性文件。①如中共宜昌市委辦公室印發《關于加強和改進新時代市縣政協工作的實施意見》提出探索“政協協商同基層治理相結合的有效形式”；宜昌市政府辦公室印發《加強市直部門與市政協各專門委員會對口協商工作》（2021 年）、《市政府重大決策事項提交政協協商工作流程》（2018 年）、《市政府與市政協協商重大決策事項工作規范（試行）》（2017 年）；宜昌市政協印發《協商工作規則》（2021 年），《政協委員聯系界別群眾制度（試行）》（2020 年）等。區縣政協層面，以武漢市武昌區、湖北省潛江市為代表的區縣政協為開展政協協商試點或貫徹落實中央和省政協關于協商民主的要求，也制定了一些實施方案或意見。①如武昌區政協印發《關于開展“協商在一線”試點工作實施方案》（2019 年）、《政協武漢市武昌區委員會協商工作規程》（2019 年）、《關于深化開展“協商在一線”工作實施方案》（2020 年）以及《武昌區政協界別“協商在一線”召集人制度》《武昌區政協街道（社區）“協商在一線”召集人制度》《街道政協聯絡委協商民主議事工作規則》《社區協商民主議事工作規則》《社區協商民主議事工作流程》《武昌區政協黨派、界別協商民主議事工作規則》《武昌區政協黨派、界別協商民主議事工作流程》等一系列具體規程。潛江市政協印發《專委會聯系界別、活動組工作制度》《界別、活動組工作制度》等，推進政協協商在一線向基層延伸。

第五是社會規范文本。社會規范是與黨政主體制定和發布的規范文本相對應的，社會主體用以規范日常行為和生活交往的規范，主要類型包括社團章程、大學章程、鄉規民約、村規民約等。社會規范數量龐大、內容分散，無法逐一提煉協商民主相關內容并進行列舉。僅舉一例說明：2022 年修訂的《武漢大學章程》第13 條第7 款規定學生享有參與學校民主管理的權利；第18 條第7 款規定教師享有參與學校民主管理的權利；第五節“民主管理與民主監督”規定教職工代表大會、學生代表大會、工會、共青團、學生會、研究生會等以討論協商等方式參與學校民主管理。

三、如何實現協商民主的規范法治表達

協商民主的當前文本表達在形式上呈現多元混合模式，以政策性規范為主導，呈現“類法律規則”的結構特征；在內容上，政治協商較為成熟，人大協商、政府協商和社會協商的內容相對不足?？傮w而言，以國法和黨規為主導的多元規范體系在協商民主領域尚未形成，并直接導致了在實際運行中，政治權威和政策導向強于法治規范，協商行為缺乏相對穩定的權利保障和責任監督機制，協商作為一種民主行為和法治行為的制度化和例行化不足，使設計優良的協商民主制度體系不能很好地發揮應有的積極作用。因此，協商民主的規范法治表達須解決入哪些法、以哪種形式入法、哪些內容入法，以及法律規則表達的技術和細節等問題。以完全法治的標準比照，法治化要求通過明確、嚴格的法律法規等對主體行為加以約束和規范，形成一種決策科學化、流程標準化、監督制度化的管理模式。當前協商民主文本在法治表達的規范性以及模式、路徑、事項、技術等方面都有待加強。

首先，在入法模式方面，協商民主的文本表達應兼顧當前我國制度體系的規范性特征與協商民主“生成性”法治表達的實際需求。如前文所述，協商民主的當前文本表達由包括國法、黨規、政策、社會規范等在內的多類規范共同實現，呈現典型的多元混合特征。其中，以黨和國家政策為主，國法、黨規和社會規范為輔，尚無關于協商民主的專門法律法規。關于協商民主的直接、顯性表達主要出現在黨和國家政策中，如《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》等。而國法、黨規和社會規范關于協商民主的表達則以間接、隱性表達為主，即對社會主義協商民主體系中的某一類協商作具體規定，如《中國共產黨政治協商工作條例》；或在其他專項法律法規中包含關于協商民主的相關規定，如《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》，以及《地方委員會工作條例》等黨內組織法規。此外，大量涉及基層社會治理、農村工作等主題的黨和國家政策中也包含協商民主的相關規定。前述規范文本主要集中在中央層面，地方層面的相關規范主要是地方黨委、人大和政府規范性文件，以及地方政協發布的協商規則等。地方立法僅有上海市人大常委會作了嘗試?？傮w而言，當前協商民主的規范文本在形式上呈現政策為主、國法黨規為輔，中央整體規定、地方分類實施，顯性與隱性、整體與分散并存的特征。

一方面，我國的法治規范體系呈現多元化、多層級特征，表現為多種不同類型的規范在各自不同場域發揮作用。在規范體系之中，多種規范類型并非無序組合，而是在效力上呈現差序和層級。其中，國法和黨規是多元規范體系的最核心的兩種法律形式，體現了規范體系的法治屬性。多元化、多層級的規范體系是協商民主法治表達的具體承載形式。另一方面，協商民主入法，并非意味著任意類型的規范都適合對協商民主的所有類型和全部內容進行表達，我國協商民主規范的形成具有經驗建構的特征，在順序上一般為先實踐后入法，而后在進一步實踐中加以變革完善，具有成長型法治規范生成的特征。此外，歷史上最初形成的多黨合作和政治協商制度作為協商民主的發軔，使得協商民主在我國首先是作為一種政治行為而存在，因而具有強烈的政治屬性和政策特性。因此，協商民主的規范法治表達應兼顧協商民主的成長性和變革性、政治性和政策性特征，處理好法治與政治屬性、政策特性和改革之間的關系，協商民主入法應依照協商民主的不同類型和實踐階段，有計劃、有節制、有區別地進入不同類型的規范，尤其進入國法和黨規。

其次，在規范化法治表達的路徑方面，要先明確不同協商類型規范的性質區分，再實現相互銜接，最終推進協商民主規范的體系化整合。協商民主規范法治表達的目標在于形成以國法和黨規復合主導下的分種類、多層級的規范體系。以主導主體分類，既已存在的七類協商民主可分為政治層面的協商和社會層面的協商，前者包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商，后者包括人民團體協商、基層協商和社會組織協商。從內容上看，七類協商民主類型中，關于政協協商的文本不僅數量較大，而且類型多樣、權威度高、內容具體深入，顯示了人民政協作為專門協商機構的專業性。其次是涉及政黨協商、人大協商、政府協商、基層協商的規定，在關于協商民主統籌規定的基礎上，均有相關專項的法規或政策。關于人民團體協商和社會組織協商沒有專門的法規或政策規定，而是分散地出現在相關法規和政策之中。文本資源的分布特征也導致了關于政協協商的規范化程度最高，已形成一套完整的關于協商議題、內容、形式和保障機制等的規范，而關于人民團體協商、社會組織協商等協商類型則常常與其他協商類型相互交織，甚至包含于其他協商類型之中。而即便是制度體系最為完善的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，目前除《憲法》序言、《國旗法》、《公務員法》等相關條文中明確寫有外，更多還是見于黨代會的報告以及全會決定。相較于社會層面協商，國家機關和政黨主導的政治層面的協商，其制度化規范化程序化程度更高，法治化完善的具體任務較為明確。此外，相對成熟的政治層面的協商為社會層面的協商實踐探索提供了條件保障和規則參照，引領社會協商在行動中得以創新。盡管近年來社會層面協商在實踐中實現了較大突破，但不可否認，不同類型協商民主在發展階段上仍存在客觀差異，尤其是社會層面的協商主體主導性不足。因而，在具體的入法路徑上，將不同類型協商民主的規范統籌起來，制定協商民主專項法律的時機尚不成熟。過早地將不同類型和發展階段的協商民主在規則上統合，將會不可避免地導致政治層面協商對社會層面協商的強勢吸收，政治層面協商規則向社會層面協商的平移，必定會壓縮社會層面協商的自主創造空間。因此，現階段仍應立足不同協商民主類型，分類構建規范。

盡管當前尚不具備條件制定統籌協商民主體系的專門性法律，但應當注意，民主協商在實踐中不是單一、平面的，而是廣泛、多樣、主體交叉和程序互動的，各協商渠道只有在發揮各自優勢的同時，做好銜接配合，才能形成協商民主的體系合力。因此，在對各類協商民主類型進行分散表達的同時，要特別注意規范之間的相互照應，特別是銜接性規則的制定。如人大協商和政協協商中，應發揮好人大代表和政協委員聯系群眾、參與社會治理的作用，與基層協商和政府協商銜接。此外，在協商民主體系中，尤其要激發政協協商在規范法治表達方面的引領性和示范性潛能，在現有政協章程和規程基礎上，通過制定專門的政協組織和協商程序法，明確人民政協專門協商機構的性質和組織，將現有的政協制度和政協協商規則集大成并上升為法律，進而在協商民主體系的規范建設中發揮基礎作用。

再者，在規范事項和表達技術方面，要分別從內容和形式上，對不同的協商類型進行有差別的法治規范，并在表達方式上注意黨政話語向法律話語的轉換以及條款的結構設計。深入當前協商民主的邏輯結構和文本內容考察不難發現，現有關于法律規則邏輯結構的代表性學說①關于法律規則的構成，“三要素說”認為包括假定、處理和制裁；“二要素說”認為包括行為模式和法律后果；“新三要素說”認為包括假定、行為模式和法律后果；“新二要素說”認為包括構成要件和法律后果。參見雷磊：《法律規則的邏輯結構》，《法學研究》2013 年第1 期。在包括黨規和國法在內的絕大部分協商民主的文本表達中幾乎都難以適用。相較于嚴格意義上的法律規則，現有的文本通常強調定性、宣示、行為指示，淡化或不對法律后果進行表達，具有典型的促進性、宣誓性、政策性特征，尚不構成嚴格意義上的權利、權力和責任相對應的法律規則。不同類型協商民主規范的分類構建體現在規范事項的差異上，有的是將政策轉化為法律，有的是原則入法，有的是規則入法。首先，關于協商民主作為全過程人民民主重要制度載體的總體規定和整體體系設計應在作為國家法律和黨內法規最高規范的憲法和黨章中予以明確宣示，將政策性的制度設定以規范法治的方式予以顯性表達。其次，政治層面的協商的法治表達有兩種形式，一是在國法或黨規中進行專門表達，二是嵌入相應已有的規范之中。2022 年出臺的《中國共產黨政治協商工作條例》是黨中央專門規范政黨協商和人民政協政治協商的第一部黨內法規，完成了政治協商政策表達向法治表達的轉化。盡管在國家層面沒有專門關于人大協商的法律，但現行《立法法》關于立法論證、立法聽證、向社會公布征求意見等，以及2022 年《立法法》修正案草案增加的第五條關于堅持和發展全過程人民民主的規定，均是人大協商的具體體現?，F有規范關于人大協商和政府協商多停留在原則層面，更為具體、可操作性的協商規則需要通過法律、法規或各級人大常委會決定予以進一步規定。最后，目前社會層面的協商規范在規范類型上主要為黨和國家政策，在規范內容事項上主要為原則性、倡導性、促進性規定，具體到協商范圍、程序、內容等涉及規則事項的層面，則參照或被牽引至國家層面的協商之中。社會層面協商規范的法治化可同時在兩個方面予以推進：一是繼續在實踐探索的基礎上及時總結經驗，并在政策性規定中予以體現；二是應在相關的專項法律法規中對人民團體協商、基層組織協商、社會組織協商進行明確定義，如《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》《社會團體登記管理條例》①我國尚未制定“社會組織法”。等，在經驗成熟時適時地再將政策性規定轉化為法律法規。

協商民主在現階段以分類立法或嵌入已有規范，而非體系化、專門立法的方式統籌表達，這也在表達技術方面提出了更高要求。首先是政言政語、黨言黨語向法言法語的轉化。政言政語是黨和國家意志的政策表達，黨言黨語是黨的意志的政治表達，法言法語是國家意志的法律表達，三者都具有政治性，但在語言屬性、風格和措辭上應有所區別，法言法語歸屬法治建設的范疇，應遵照一般法律規則的表達技術，體現專業、精準、明確和可操作性。其次，在規范的結構設計上，應在規則設計時區分幾種不同的表達方式，主要包括宣示性表達、行為規則表達、責任后果表達和權利賦予、保障表達。這里尤其需要注意的是后兩種表達。組織和人民群眾，在協商民主體系中的身份、地位、利益各有不同。作為一項政治制度，如果各協商主體的地位不平等、不明確，他們表達意志的機會和權利就不平等，不同社會階層的利益就難以得到平等尊重和保護，從而使協商民主的動機、過程和結果失去公正性。因此，以法治保障基層社會自治權和公民直接民主權利，就尤其需要運用權利和義務這兩項最基本的法治要素。

四、結語

協商民主的運行須置于法治軌道上，而對協商民主進行規范的法治表達是法治化的第一步。歷史上，協商民主在我國的形成具有強烈的政治主導性，協商民主的規范體系具有鮮明的政策表達特征，客觀上造成了協商的柔性與法治的剛性之間的內在張力。然而法治的范圍并非恒定，而是一個當下現實狀態，應承認非正式規范亦是現代社會法治狀態的組成部分，當代中國形成的是法治主導下的多元規范和混合秩序體系。其中，由國法和黨規構建的法治體系發揮權威和主導作用，當其他規范和秩序體系之間發生沖突時，應以法治作為解決規則沖突的權威標準。協商民主規范體系法治化的過程，是國法和黨規統籌和吸納協商民主的多元規范和秩序體系的過程。應強化國家層面的協商規范的權威性、明確性及規則的具體化，促進社會層面的協商規范類型的多樣化、內容的靈活性，通過基本法和專項法作出賦權和義務性規定，以明確基層和社會主體參與協商的基本權利和暢通渠道。唯有如此，才能加強法治對協商民主體系的支撐和完善作用，通過制度設計把協商民主落實到全過程人民民主運行的各方面各環節，厚植協商民主的法治基礎。當然，本文也始終主張，對協商民主進行規范的法治表達并非刻意追求一種更加精致、繁多的國家中心主義和政黨中心主義的法律表達，不是通過法治去規定和計劃，而是基于我國協商民主的實踐，通過法治進一步制造和保障有利于協商民主的條件，從而釋放社會主義協商民主的創造力。