基于數字生態視角的數據要素市場治理策略研究*

項 猛 王志剛

內容提要：數字經濟的飛速發展使得數據成為全球競爭的關鍵資源，加快數據要素市場建設是新時期促進我國經濟高質量發展的有力舉措。數據要素市場建設應兼顧數據要素的發展與安全，以促進數據流通交易為首要目標，不斷提升市場發展水平。文章結合數字生態理論，把數據要素市場視作有機整體，將數據要素市場治理嵌入市場的發展與建設之中，提出“保安全、重發展、促創新”的治理原則，進而從市場的制度環境、流通機制和發展活力三個方面提出了完善數據要素市場治理的對策建議。

一、引言

隨著互聯網、云計算、人工智能等現代數字技術加速創新，數字經濟發展迅猛，產生的數據資源爆炸式增長，帶領全球進入數字社會階段，數據逐漸成為新時代經濟發展的重要驅動力，其作為生產要素的價值日益凸顯。自2019年10月，黨的十九屆四中全會提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”，首次明確將數據列入生產要素以來，我國數據要素市場的發展不斷加快。2022年12月，國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(以下簡稱《數據二十條》)，就如何建立和健全數據要素基礎制度體系提出了全面、系統的意見，為深化數據要素市場化配置改革，釋放數據要素價值，推動數字經濟高質量發展提供了政策引導和方向指引。黨中央出臺的一系列政策文件，體現出國家對發展數據要素的高度關注，數據要素作為數字經濟的核心生產要素，已成為推動產業升級、優化經濟結構和打造經濟增長點的戰略性資源。我國人口眾多，消費市場規模龐大，由此產生了海量的數據資源，并擁有豐富的應用場景，發展數據相關產業，激發數據要素價值在國內具有得天獨厚的優勢。然而，當前我國數據要素市場的發展水平仍然較低，雖然全國多地成立了數據交易所，但數據交易規模與額度很小，數據流通交易面臨阿羅信息悖論。(1)丁曉東：《數據交易如何破局——數據要素市場中的阿羅信息悖論與法律應對》，《東方法學》2022年第2期。與此同時，目前我國數據要素市場的監管治理仍屬于傳統條塊分割的模式，發改委、工信部、公安部、網信辦等多個部門都承擔著一定監管職責，監管治理體系的混亂同樣阻礙著數據要素的有序發展。(2)李三希、李嘉琦、劉小魯：《數據要素市場高質量發展的內涵特征與推進路徑》，《改革》2023年第5期。為此，2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，提出組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用。國家數據局的成立是推動數據要素市場建設的有力舉措，將促進我國數據要素市場治理模式的轉變，提升數據要素市場治理效率。但由于數據要素市場屬于新興市場，如何對數據要素市場進行有效治理，從而實現數據要素市場的蓬勃健康發展，仍是理論界和實務部門亟需探索的重要問題。

在數字經濟的快速發展下，數據能夠成為生產要素符合馬克思主義生產要素理論的根本特征，具有一定的歷史必然性和現實必要性，(3)宋冬林、孫尚斌、范欣：《數據成為現代生產要素的政治經濟學分析》，《經濟學家》2021年第7期。而隨著數據成為數字經濟發展的核心資源，培育數據要素市場又是推動數字經濟進一步發展，以及實現全國經濟高質量發展的必然要求。(4)蔡躍洲、馬文君：《數據要素對高質量發展影響與數據流動制約》，《數量經濟技術經濟研究》2021年第3期。與土地、勞動等傳統生產要素相比，數據要素具有外部性、規模經濟性、準公共物品性等獨特屬性，同時，數據的無形、可復制使得數據要素帶來的風險更加隱蔽復雜。對于數據要素市場建設存在的產權界定不清晰、交易機制不健全、數據安全監管及隱私保護能力不強等關鍵問題，(5)王志剛、李承怡：《數據要素市場化的現實困境與對策建議》，《財政科學》2022年第8期。學者們提出可以采用分類分級的制度進行產權安排，逐步建立數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權等分置的產權運行機制，(6)童楠楠、竇悅、劉釗因：《中國特色數據要素產權制度體系構建研究》，《電子政務》2022年第2期。并以公共數據開放為突破口，完善公共數據分類分級、共享開放清單等制度，分層次、分區域逐步推進全國統一數據要素市場建設。(7)徐鳳敏、王柯蘊：《建設統一數據要素大市場的科學內涵、內在邏輯與政策建議》，《西安交通大學學報》2023年第2期。在數據要素市場的監管治理方面，陳振其認為可以遵循包容審慎的監管理念，打造數據“監管沙盒”(8)陳振其：《監管沙盒：數據要素治理新方案》，《圖書館論壇》2023年第2期。；林鎮陽等提出構建數據要素市場化生態系統，借助數據運營平臺作為生態系統的核心參與者，通過加強對平臺的監管來規范數據要素市場的發展；(9)林鎮陽、侯智軍、趙蓉、翟俊軼：《數據要素生態系統視角下數據運營平臺的服務類型與監管體系構建》，《電子政務》2022年第8期。翟志勇提出可以探索數據信托的發展模式，解決數據要素交易流通的發展與安全困境。(10)翟志勇：《論數據信托：一種數據治理的新方案》，《東方法學》2021年第4期?？偨Y而言，既有研究對數據要素的特征、挑戰、監管等不同方面進行了探討，為推進數據要素市場建設提供諸多有益的視角，加快數據要素發展，釋放數據要素價值是目前理論界和實務部門已經形成的共識。然而，數據要素市場的建設是一項復雜、系統工程，在數據要素市場建設的過程中，需要構建積極有效的治理策略，平衡好數據要素市場發展與安全的關系，實現數據要素流通交易效率和監管治理能力的同步提升。

本文嘗試將數據要素市場治理嵌入數據要素市場的發展建設之中，以促進數據要素發展，提升數據流通交易為目標，探索能夠通過完善數據要素市場治理來加快市場建設的路徑方法。文章的主要貢獻體現在以下三個方面：一是研究視角的創新，以數字生態作為數據要素市場建設的理論基礎，把建設數據要素市場視作一項系統性工程，希望從更加全面的視角明確數據要素市場發展治理策略。二是聚焦于數據要素市場治理，提出“保安全、重發展、促創新”的治理原則，探索能夠兼顧數據要素市場發展與安全的發展路徑。三是研究內容是對重大現實問題的回應，補充了現有關于數據要素市場監管治理研究的不足，對我國數據要素市場建設實踐具有一定參考意義。

二、相關理論分析

(一)數據要素

要理解數據要素，首先需要清楚生產要素的概念。所謂生產要素，是指社會生產中不可缺少的各種資源和條件，是維持企業生產經營活動所必須具備的基本因素。生產要素理論起源于西方經濟學，最早可追溯至古典經濟學家威廉·配第提出的勞動價值論，他在《賦稅論》中最先提出“勞動是財富之父、土地是財富之母”的論斷，把土地和勞動歸納為財富生產的兩種基本要素，開創了生產要素的“二元論”。隨后，生產技術的不斷進步，使得資本、技術在經濟增長中發揮著越來越重要的作用，人們對生產要素的認識不斷豐富和深化，依次經歷了生產要素的“三元論”(土地、勞動、資本)、“四元論”(土地、勞動、資本、技術)等階段。(11)徐斌、李燕芳：《生產要素理論的主要學派與最新發展》，《北京交通大學學報》2006年第3期?，F在，信息通信技術的快速發展催生了海量數據，結合云計算、人工智能的現代技術，數據在企業生產經營活動中的作用不斷放大，逐漸顯現出作為生產要素的經濟社會價值。根據中國信通院發布的《數據要素白皮書(2022年)》，數據要素指的是在商品或服務生產并獲得利益過程中投入的數據資源，主要為根據特定生產需求收集、整理、加工形成的信息、數據集、以及數據產品。(12)中國信息通信研究院：《數據要素白皮書(2022年)》，http：//www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202301/t20230107_413788.htm。需要注意的是，數據要素與數據不是等同概念，數據是記錄或描述客觀事物(如事實、事件、過程或思想)的數字化載體，通常表現為無序或未加工的原始素材，數據可以是連續的值，如聲音、圖像等，也可以是離散的，如符號、文字等。數據要素則是在值能夠生產和服務過程中作為生產性資源投入，參與經濟價值創造的數字化數據、信息、知識和智慧的集合。(13)王偉玲、王蕤、賈子君：《數據要素市場：全球數字經濟競爭新藍?！?，北京：電子工業出版社，2023年，第15頁。對比之下，數據要素強調的是能夠直接參與社會生產經營活動，為使用者或所有者帶來經濟效益的數據資源，即并非所有的數據都是生產要素，只有經過要素化處理后的數據才能轉換為生產要素。

數據要素作為信息化、智能化技術革命背景下誕生的全新生產要素，與土地、資本、勞動、技術等傳統生產要素相比具有很多獨特屬性。第一，在技術層面，數據要素具有主體多元、非標準性以及無形性等特點。(14)于施洋、王建冬、黃倩倩：《論數據要素市場》，北京：人民出版社，2023年，第37頁。主體多元是指在數據要素的全生命周期中，涉及許多不同類別的主體，主要包括有供給方、需求方、運營方、監管方等，而每一種類別的主體還可以進一步細化，例如，就數據要素的供給方而言，可以有政府、企業、個人等不同主體。同時，數據要素交易具備顯著的非標準化特點，數據的收集以及數據產品的開發大多以數據買方的需求進行定制化服務，公允定價和交易流動較為困難。此外，數據并非像土地、資本等要素一樣以實體形式存在，而是存在于網絡空間內，是一種無形資源，這意味著數據要素可以很容易地復制和傳播。第二，在經濟學層面，數據要素具有非稀缺性、非競爭性、非排他性、非均質性等特點。(15)徐翔、厲克奧博、田曉軒：《數據生產要素研究進展》，《經濟學動態》2021年第4期。非稀缺性是指數據要素的體量可以無限增長，而且在使用過程中數據要素不會被消耗，可以無限重復加工使用，這使得其邊際成本極低，而邊際收益極高。非競爭性意味著同一數據要素可以同時被多個不同主體在不同場景中使用，而且不會降低數據的質量和容量；類似的，數據要素還具有顯著的非排他性，即數據要素可以無限復制給多個主體同時使用，各個主體之間互不排斥、也互不干擾。數據要素的非競爭性和非排他性，是數據要素能夠產生巨大的規模經濟、范圍經濟和網絡效應的前提。非均質性是指數據要素的價值可能存在很大差別，與之相反，資本、勞動等傳統生產要素都具有一定的均質性，自身價值差別只會在一定范圍內存在，但數據要素的價值在不同主體、不同場景中可能完全不同。

(二)數字生態

“生態”概念最早起源于生物學，研究的是生物與其環境的相互關系，表現為各類生物有機體與人類社會共同構成的環境系統。(16)王現麗、毛艷麗：《生態學》，徐州：中國礦業大學出版社，2017年，第4頁。強調系統的整體性和各類主體的關聯性是生態研究的最大特征，該理念對很多其他學科也產生過重要的啟發與影響，使得生態學與非生命科學的結合不斷增加，形成了數學生態學、物理生態學、經濟生態學等眾多分支。近年來，以信息技術為代表的新一輪科技革命和產業變革正在加速推進，數字技術逐漸滲透到人類經濟、政治、文化和社會的各個領域中，以新的理念、業態和模式給人類生產生活帶來了廣泛而深刻的影響。為主動適應數字化變革的時代潮流，加快數字經濟、數字社會、數字政府的建設，國務院《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》首次提出了“數字生態”的概念，明確提出要構建數字規則體系，營造開放、健康、安全的數字生態。當前，關于數字生態的概念莫衷一是。結合企業發展實踐，B.P商業伙伴發布的《2022數字生態發展研究報告》認為，數字生態是為滿足企業客戶數字化轉型需求，在以數據為生產要素的基礎上，由各類提供技術、產品、服務的信息技術企業形成的自發自洽、優勢互補的商業協同網絡。(17)B.P商業伙伴：《2022數字生態發展研究報告》，http：//www.cnbp.net/Project/2022%20ecological%20Conference/index.html。參考現有研究關于數字生態的論述，數字生態是由數字主體互連互動形成的多層次多結構多形態且彼此依存、合作和沖突的動態系統，與自然生態、社會生態相互作用又相對獨立。(18)李昊林、彭錞：《良好數字生態與數字規則體系構建》，《電子政務》2022年第3期?？偨Y而言，數字生態隨著數字化轉型持續推進，數字技術對整個經濟社會的發展所產生的影響日益廣泛和深刻，從而形成的一個多元復雜的系統。數字生態是生態理念與數字化發展的結合，是數字治理理念的重要創新，而數據作為數字生態的關鍵要素，不僅是數字治理的核心資源，也是數字治理的重要組成部分。因此，將數字生態理念融入數據要素市場建設具有天然的契合性。數據要素市場同樣可以看作是一個有機的生態系統，要實現數據要素市場的健康長遠發展，就必須重點把握好整個市場的系統性、協同性和動態性，(19)喬天宇、李由君、趙越、譚成、張平文：《數字治理格局研判的理論與方法探索》，《中國科學院院刊》2022年第10期。從而探索有效的數據要素市場發展與治理思路。第一，系統性。建設數據要素市場本質是要促進數據的高效流通，充分發揮數據作為數字中國建設核心要素的作用，不斷釋放潛能、創造價值，這就要求統籌考慮數據要素市場的發展與安全、監管與創新等問題，統籌好數據要素的確權定價、開發利用、交易流通、收益分配及監管保護等之間的關系，構建統一開放、競爭有序的數據要素市場體系。第二，協同性。數據要素市場的參與主體眾多，要對數據要素市場實施有效治理，不僅需要政府部門介入，還需要市場中的多元化主體協同配合、共同發力。只有不斷深化各類主體之間的協同關系，才能破除數據要素市場建設中跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的各類壁壘和堵點，提升數據要素治理效率。第三，動態性。數字要素市場是在動態中形成并保持不斷的演化，尤其是在技術變革的推動下，經濟環境日新月異，經濟新業態新模式不斷涌現，這使得數據要素市場的建設必然要結合數字經濟發展進行動態調整。

三、數據要素市場治理

(一)數據要素市場治理的內涵

數據要素市場是數據要素在交換和流通中形成的市場，涵蓋數據從獲取開發到價值實現的全部內容，根據數據從生成到應用的生命周期劃分，數據要素市場包括數據采集、數據存儲、數據加工、數據流通及交易、數據分析、數據應用、數據服務等不同領域。數據要素市場治理就是在數據要素的全生命周期內，就數據要素進行安全保障、監督管理、標準制定、價值釋放等一攬子管理行為的統稱。數據要素市場治理的本質是在實現數據要素價值和規避數據要素風險之間進行權衡，并通過制定合適的政策法規體系保障數據要素市場的健康發展，促進數據的合理流通、高效利用，不斷釋放數據要素價值。在《數據二十條》中就明確指出，數據要素治理是數據基礎制度的四大組成部分之一，貫穿數據流通交易的各個環節，涉及數據要素市場培育的方方面面，可以發揮出不可替代的重要作用。只有不斷完善數據要素治理，才能在發掘數據要素價值的同時，保障國家數據安全，維護企業和個人數字權益，實現數據要素市場的健康發展。然而，目前我國數據要素的實踐發展領先于理論探索，有關數據要素市場建設的理論制度較為欠缺，加之數據要素在技術、經濟等層面具有獨特屬性，使得如何實現數據要素市場的有效治理成為亟待研究和解決的難題。

(二)數據要素市場治理的原則

當前，我國數據要素市場正處于起步發展階段，數據要素市場治理需要兼顧數據要素的發展與安全，應以加快數據要素市場建設、促進數據交易流通為首要目標，充分發掘數據要素的價值，同步完善數據要素市場治理體系，強化數據要素全流程的監督管理。因此，我國數據要素市場治理應秉承“保安全、重發展、促創新”的基本原則。

第一，“保安全”：保障數據安全是數據要素市場建設的基本要求。數據要素兼具數據和生產要素的雙重屬性，其具有的無形性、可復制性等特征，使得數據要素市場的風險更加隱匿，更容易傳播擴散。在數據流通交易的全生命周期中，涉及數據采集、開發、存儲、使用、加工、傳輸等多個環節，在不同環節都存在不同類型的風險隱患，而且數據要素與其他生產要素的交互結合，使得數據要素已滲透到政府治理、經濟運行、公共服務等領域，使得蘊含的安全風險更加復雜和隱蔽，還有可能會引發全國系統性的風險。因此，守住數據安全是促進數據流通交易的前提，是建設數據要素市場的底線，必須把打造安全可信的數據要素市場環境作為數據要素市場治理的基本任務。

第二，“重發展”：促進數據流通是數據要素市場建設的首要目標。隨著數字經濟的快速發展，數據已成為全球競爭的關鍵性資源，加快數據的流通交易，充分釋放數據要素價值，是推動全國經濟高質量發展的必然要求。然而，我國數據要素市場發展水平整體較低，數據交易規模相對很小。全國數據要素市場的發展仍處于“放水養魚”階段，政府部門在實施數據要素市場治理時，必須統籌好安全與發展的關系，把加快數據要素發展作為首要目標，有效發揮政府有序引導和規范發展的作用。一方面，要堅持“寬進嚴管”原則，在規范市場安全監管和秩序規范的基礎上促進數據共享開放，推動提高數據流通效率，加強對數據供給、流通、應用全過程中的一體化安全保障，打造有序發展的數據交易市場體系。另一方面，要強化數據安全主體責任意識，規范數據流通交易相關主體的數據安全能力，根據不同主體在數據流通交易中的作用，依法承擔相應責任，強化參與主體的主人公意識。

第三，“促創新”：推動治理創新是數據要素市場建設的重要任務。隨著大數據、物聯網和人工智能等技術的迅速發展，數據的多樣性和規模呈指數級增長，有效管理和利用這些數據變得更加困難，傳統要素的治理模式已經不再適用。因此，推動治理創新是確保數據要素可持續發展的重要任務，只有創新才能更好地應對日益復雜和多樣化的風險挑戰。特別地，由于數據要素市場的復雜性、技術性，對治理手段、治理方法提出了更高的創新要求，需要積極探索與數據要素特性相適應的治理模式。在數據要素市場治理中，應大力鼓勵市場新業態、新模式的發展，形成包容創新的容錯糾錯機制，并著力推動建立數據要素市場信用體系，對各類交易主體進行信用評價，構建誠信、互信、可信的交易生態，還要持續規范市場化行為，鼓勵行業協會、企業等社會組織積極參與數據要素市場建設，打造公平開放、創新包容的數據要素流通交易環境。

(三)數據要素市場治理面臨的挑戰

與土地、勞動等傳統要素市場相比，數據要素市場的治理更加復雜，傳統要素市場的監管治理手段往往難以在數據要素市場發揮作用，數據要素市場治理面臨著多重挑戰。

第一，監管方式有待創新，傳統要素市場的管理模式難以滿足要求。當前我國政府對數據要素的治理呈現出由國家發改委、工信部、中央網信辦、國家市場監督管理總局、公安部等多部門構成的“多頭監管”格局，地方有相似的特點，形成了屬地化、條塊化混雜的管理模式，這種模式與傳統要素市場的監管方式一致，在傳統要素市場的治理中發揮了有效作用。然而，數據要素的快速流動性使其更容易在跨組織、跨行業、跨區域甚至跨國界之間進行流通，且各行業與各領域的數據要素往往需要在融合匯集后才能激發潛在價值。這就使得以屬地管理為主、條塊分割的監管機制，無法有效地適應數據要素市場的協同聯動性，僅憑單個部門或單個地方政府的力量往往無法應對數據要素市場協同發展的要求。由于不同部門監管理念和監管規則不同，還有可能會出現對數據要素市場監管的競爭局面，加之有關機構職能重疊，缺乏有效的協調機制，在數據要素治理中存在規劃不兼容、目標分散與沖突等情形，使得數據要素治理難以形成合力。此外，與傳統生產要素市場不同，數據要素的治理高度依賴數字技術，需要大力推動監管科技的開發和應用，著力培養兼具行業背景與數字技術的復合型管理人才，從而不斷創新數據要素的治理方式，積極適應數據安全與發展的需要。

第二，市場主體培育不足，政府在數據要素治理中發揮的作用有限。數據要素市場是一個復雜系統，參與主體多元，包括供給方、需求方、運營方、監管方四大類。其中，供給方和需求方是數據要素交易活動的直接主體，監管方主要指政府主管部門，運營方則包括數據交易平臺、各類專業服務機構等。在各類參與主體中，政府部門作為市場規則的制定者和維護者，理所當然是數據要素治理的直接責任人，負責保障數據要素市場的公平和安全、維護市場秩序。但要充分釋放數據要素價值，避免在數據要素治理的過程中，出現政府“一管就死、一放就亂”的監管困境，必須鼓勵市場主體在數據要素治理中發揮積極作用，強化數據要素市場的自我約束。數據供應方掌握著數據資源，是數據要素的實際擁有者，應首先承擔數據采集、開發的合規風險。數據需求方是數據資源的消費者，決定了數據要素的應用場景，應保證數據要素的合規使用。運營方中的數據交易平臺承擔著撮合數據交易的功能，能夠參與到數據的入場、交易、交付等多個環節，可以成為完善數據要素治理的有效途徑；除此之外，運營方中的安全審計、合規公證等專業服務機構，也可以承擔部分監管職責，共同引導和規范數據要素市場主體的行為。

第三，制度機制有待完善，數據要素治理尚未形成順暢的體制環境。數據列為生產要素以來，黨和政府高度重視數據要素在新時代經濟發展中的作用，不斷加快數據要素市場的建設步伐，中央和地方先后出臺了多項政策文件。然而，當前出臺的政策制度多是以規劃、原則性內容為主，缺乏統一的數據要素市場交易規范，數據要素的確權、定價、交易等關鍵問題尚未厘清，從根本上制約了數據要素治理工作的開展。此外，目前雖然在國家層面已成立了國家數據局，地方也在積極推動行政機構改革，但各級數據管理機構存在著機構定位不明確、職能配置不完善、行政歸屬模糊等問題，未能形成有效的上下聯動、統籌協調的治理體系。全國數據要素市場的建設還存在缺乏統籌、標準規范不統一等問題，例如，全國多地成立了數據交易平臺，雖然有利于推動數據要素市場的建設落地，但在一定程度上加大了地方保護主義，導致數據分割，不利于全國統一數據要素市場的構建。

四、完善數據要素市場治理的對策建議

針對當前數據要素市場治理面臨的問題和挑戰，基于數字生態視角，可以從數據市場的制度環境、流通機制、發展活力三方面入手，實現數據要素市場發展與安全的平衡，在數據要素市場的建設過程中不斷提升治理水平。

(一)加強系統性頂層設計，規范數據要素市場的制度環境

第一，完善數據要素市場的制度框架。全國數據要素市場建設是一項系統性、長期性工程，必須從頂層設計的高度加快健全數據要素市場發展的制度框架，為數據要素市場治理構建完善的元規則體系。首先，在數據要素基礎理論方面，要加快對數據產權界定、數據定價機制及數據資產評估等關鍵環節的理論研究，可以參考國外數字經濟的發展經驗，進一步明確數據要素內涵，以及我國數據要素市場建設路徑，用理論指引實踐，用實踐促進理論研究。其次，針對政策制度碎片化問題，中央政府部門要加強統籌，從長遠、全局的發展視角進行制度建設，制定統一的數據確權、定價、交易等基礎性的制度文件，為全國各地數據要素市場的建設提供參考指引，避免出現地方的重復建設與惡性競爭行為。

第二，統一數據要素交易的規則標準。由于數據要素流通交易市場尚不成熟，不可能完全依賴市場的自我調節來建立有序規范的市場，需要由政府、行業和企業共同參與建立數據流通交易的標準規則，為不成熟的數據流通市場設置一定的門檻標準，以維護市場建設的規范性和安全性。一是要明確進入數據要素市場的主體標準，包括數據供應方、需求方、運營方以及各類第三方服務商等，通過建立統一的市場準入標準和市場退出標準，確保數據要素市場的參與主體滿足流通安全合規的基本要求。二是要對數據產品或服務、交易規則等進行必要條件、必要程序或必要規則的設定，形成管理標準、技術標準或工作標準，并以各類標準形式(國家標準、行業標準、地方標準等)進行發布，為數據要素市場的交易流通提供明確可參考的規范流程，提高流通市場運行效率。

第三，創新數據要素市場的監管模式。數據要素市場監管要堅持以促進數據要素流通交易，提升數據要素配置效率為導向。一是完善數據交易負面清單制度。結合數據應用場景，對當前的數據交易負面清單開展跟蹤評估，并進行動態調整優化。涉及國家主權、公共安全的數據禁止交易，或在特定條件下開展交易，其他數據則可以在授權使用的條件下按照市場化原則開展交易，從而穩步推進數據分類分級授權使用。二是規范市場主體交易行為。加大反壟斷和反不正當競爭的執法力度和執法水平，維護正常數據要素市場秩序；嚴厲打擊“數據黑市”，依法取締數據流通黑灰色產業，通過加強行業自律和監管，逐步建立健全數據交易信用制度，維護數據交易的公正、透明和規范，保障數據要素市場健康、可持續發展。三是保障數據跨境安全流動。規劃建設全國數據跨境流通示范區，逐步探索建立并完善“數據海關”和跨境數據保薦人等創新制度模式，依據對等原則建立“白名單”認證機制。積極開展國際數據交流合作，參與相關國際規則和數字技術標準制定，推進數據安全有序跨境流通。

(二)構建多層次交易體系，健全數據要素市場的流通機制

第一，統籌多樣化的交易平臺建設。數據要素市場中可交易的數據產品類型多樣，且隨著經濟生活的演變，未來數據產品的種類將會更加豐富。為滿足不同類型數據產品的交易需求，應構建“國家級+區域性+行業性”的多層次數據交易場所和交易體系。一是統籌規劃建設國家級數據交易所。堅持統一規劃、合理布局原則，統籌推進國家級數據交易所建設，著重突出其公共屬性和公益定位，主要發揮合規監管、戰略性和基礎性服務功能。二是合理布局區域性數據交易中心。各省、自治區、直轄市等應結合本地區數據資源、應用場景和基礎設施，合理規劃設立區域性數據交易中心，負責統籌開展區域特色顯著的數據流通交易，發揮推動區域性數據流通的功能。三是探索建立行業性數據交易平臺。推進數據要素交易向精細化、專業化、特色化發展，支持部分重要行業的相關部門或具有全國影響力的機構，在國家級或地方級數據交易所的基礎上搭建行業數據交易平臺或者板塊，促進行業數據向數據交易所匯聚，有效增加數據供給和流通。

第二，推進所商分離與數據商進場。提高數據要素流通效率，促進數據要素市場實現高質量發展，可以借鑒證券市場交易所與券商相分離的經驗，建立數據交易場所與數據商相分離的市場運行機制，讓專業的人做專業的事。首先，要明確所商的不同定位。數據交易所定位為公益性機構，承擔數據交易基礎服務功能，為數據交易提供集約高效的場所和基礎設施，單位為政府事業單位或者國資企業；數據商定位為專業性市場化機構，為數據交易雙方提供數據產品開發、發布、承銷和數據資產的合規化、標準化、增值化等服務，可以由數據中介或經認證的市場化主體來承擔，突出交易過程的效率屬性和技術實現屬性。其次，積極發展不同類型的數據商。結合多層次市場交易體系建設，根據數據商的特色優勢、業務范圍、業務能力逐步發展三種類型的數據商，即大型綜合類數據商、區域類數據商和行業類數據商，從而形成與多層次數據交易平臺相適應的“所商”體系，提高數據交易的規模、質量和效率。

(三)培育多元化市場主體，激發數據要素市場的發展活力

第一，加快發展第三方服務機構。數據要素的高效流通不僅需要有專業化的數據商和多樣化的交易平臺，還需要有能夠在不同交易環節提供專業服務的第三方機構。首先，鼓勵第三方專業服務機構積極參與數據要素市場建設，圍繞數據交易的全生命周期加快培育和發展第三方服務體系，提供包含數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、數據公正、數據保險、數據托管、資產評估、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等全鏈條的專業服務，以提高數據流通和交易全流程服務能力，最大化釋放數據要素價值。其次，支持國有企業、互聯網平臺、科研院所等各類市場主體積極發揮自身優勢參與市場運作，運用好多方安全計算、聯邦學習、機密計算、數據脫敏等隱私計算技術，在確保數據隱私和安全的前提下，共同發力實現公共數據、企業數據和個人數據在更大范圍內高效流通和共享利用，進一步促進數據要素的應用和創新。

第二，加強復合型數字化人才培養。要為全國數據要素市場建設提供有力支撐，必須加快數字化專業人才培養，提升數字化高端人才供給數量和質量。一是加大數字化教育的支持力度。加強數字化專業人才培養的教育體系建設，積極推動高校在課程設置、教學方法、實踐教學等方面進行創新和改革；支持高校開展與企業合作的人才培養項目，探索產教融合教育模式，增進現有人才培養機制與就業市場需求的互動，實現以市場需求為導向培養專業技能人才。二是探索建立數字化人才培養中心，建設數字化專業人才學習資源庫，提供數字化專業人才所需的各類學習資源；同時，建立全方位、多元化的數字化專業人才評價體系，對數字化專業人才的知識技能、實踐能力、創新能力等進行科學、客觀的評價，提高數字化專業人才培養質量。三是建立數字化專業人才交流平臺，鼓勵數字化專業人才之間互相交流經驗、分享技術、合作創新；鼓勵高校加強國際化教育合作，與國外高校和教育機構共同開展數字化人才培養項目，從而提高數字化專業人才的綜合素質和交流能力。

數據要素已成為新時期驅動經濟高質量發展的核心資源，其在數字經濟和信息社會中的重要性日益凸顯。然而，受限于基礎理論和實踐經驗的不足，我國在加快數據要素的發展過程中，面臨諸多挑戰。本文從數據要素市場治理的角度切入，本質是為了促進數據的流通交易，推動數據要素市場更好更快地發展。結合數字生態理論，將數據要素市場視作有機整體，秉承“保安全、重發展、促創新”的治理原則，認為應兼顧數據要素市場的發展與安全，通過規范市場規則環境、健全市場流通機制、激發市場發展活力三個方面來完善數據要素市場生態，實現以治理支持發展、以發展完善治理的建設路徑。本文研究是對數據要素市場相關理論的補充，力圖能夠通過研究視角的創新為我國數據要素市場的建設實踐提供借鑒參考，然而本文研究仍有一定不足，對于數字生態的理論闡釋有待進一步深入。