集體經營性建設用地入市中的政府環境責任及其實現機制*

彭小霞

內容提要：集體經營性建設用地入市中的政府環境責任有著特定的對象、目標和實現條件。公共信托理論為政府承擔入市中的環境責任提供理論支撐。當前，政府在入市改革中的生態保護理念缺失、政府的土地利用規劃不合理、入市立法中有關生態環境保護的法律規范缺乏、入市中環境監管體制不完善，由此造成農村環境污染、農業生態破壞等不利后果。因此，應重構集體經營性建設用地入市中的政府環境責任，包括政府環境決策責任、政府環境執法責任和政府環境保障責任等?；诖?，在實現路徑上，應在集體經營性建設用地入市中踐行生態保護的理念、加強入市中的生態保護規劃、完善入市中的生態保護立法、健全入市中的生態環境監管體制；在實現機制上，建立集體經營性建設用地入市的環境風險評估機制、環境風險預警機制、突發環境事件應急處理機制以及政府環境問責機制。

集體經營性建設用地入市流轉對于增加農民財產性收入、為城市化建設提供土地保障以及推動城鄉經濟協調發展，意義重大。然而，集體經營性建設用地入市中卻出現了環境污染、生態破壞等嚴重的生態環境問題。造成入市改革中出現生態環境問題的原因是多方面的，而政府作為公共產品和公共服務的提供者，對于集體經營性建設用地入市中的生態保護應責無旁貸的負起主要責任。但從現實來看，政府在集體經營性建設用地入市中的環境責任存在嚴重缺失，不僅威脅著生態安全，也制約著入市改革的順利推進。在理論研究上，一方面，當前在對集體經營性建設用地入市問題的研究方面，學者們較多關注的是入市中的收益分配、現實困境與理論誤區、尋租行為與治理以及入市流轉的范圍、主體、方式與程序等問題，對入市給生態環境帶來的沖擊關注較少，特別是對集體經營性建設用地入市中的政府環境責任問題未引起足夠的重視；另一方面，在對政府環境責任的研究方面，學者們主要從政府環境責任的理論基礎、制約政府環境責任承擔的原因以及完善政府環境責任的制度建構等方面展開，缺乏政府環境責任在具體領域的應用研究。因而，在綠色發展成為我國未來經濟發展必然趨勢的時代背景下，探討集體經營性建設用地入市中的政府環境責任問題，有利于實現政府對入市改革中環境問題的規范性治理，進而推動我國集體經營性建設用地入市制度的改革和完善。

一、集體經營性建設用地入市中的政府環境責任之理論闡述

(一)集體經營性建設用地入市中的政府環境責任之內涵與內容

我國《環境保護法》第6條規定“地方各級人民政府對本行政區域內的環境質量負責”。為了實現政府對環境質量的結果責任，《環境保護法》進一步將政府的環境責任細化為兩個方面：一是政府對環境的監管責任，即預防環境破壞以及保護生態環境的責任，體現為一種預防性和保護性的責任；二是政府的環境法律責任，即政府未能履行上述環境監管責任需要承擔的不利法律后果，主要體現在對政府責任的追究上。因此，根據上述規定，集體經營性建設用地入市中的政府環境責任是指政府應當對入市過程中的生態環境履行監督管理職責，并對其監管失職或違法行為追究法律責任。集體經營性建設用地入市中的政府環境責任區別于一般主體的環境責任，也與政府對水、草原、森林、礦產等自然資源的環境責任存在差異，其內容主要包括以下三個方面：

第一，集體經營性建設用地入市中的政府環境責任之對象。確立集體經營性建設用地入市中的政府環境責任首先要明確的是政府對誰履行環境責任。從集體經營性建設用地入市對生態環境的影響以及結合其主要利益相關主體來看，入市改革中政府環境責任對象主要有生態環境、土地開發企業、公眾。具體而言，就是政府應在集體經營性建設用地入市中加強生態保護，使生態系統維持生態平衡，具有良好的生物多樣性、良好的環境質量，并對造成的生態環境效益損失予以補償和修復；政府對土地開發企業的環境責任是制定科學的入市生態規劃、生態監測、生態管制等相關政策措施，以規范其土地開發行為，確保入市改革與該區域的生態承受力相適應、不降低該區域生態系統自我修復能力，并對土地開發企業破壞生態環境的行為追究相應責任；政府對公眾的環境責任是培育生態文化與生態道德，引導公眾樹立環境責任意識和生態保護觀念，同時大力培育農村生態保護組織，使其成為公眾參與生態保護的平臺。

第二，集體經營性建設用地入市中的政府環境責任之目標。集體經營性建設用地入市中要求政府履行環境責任，其主要目標有兩方面：一是維護生態環境安全的客觀要求。生態環境安全要求人類在開發利用農村土地資源過程中堅持經濟效益和生態效益相統一的原則。對于集體經營性建設用地入市所帶來的生態破壞，政府通過在入市增值收益中提取一定比例的調節金或稅收并以生態補償費用的形式發放給農民，既能夠體現土地作為自然資源的生態價值，實現生態系統的外部性問題的內部化，也能對農民保護生態環境的行為予以激勵，從而協調土地資源保護者與土地利用者之間的利益沖突，使“開發者保護、受益者補償”的環境公平原則得以體現。二是促進集體經營性建設用地可持續入市的現實需要。政府在入市改革中通過踐行生態保護的理念、加強生態保護規劃和提高生態保護投入，能夠有效降低入市對生態環境的沖擊程度，減少農村環境群體性事件的發生頻率，從而推動集體經營性建設用地入市工作的順利開展。

第三，集體經營性建設用地入市中的政府環境責任之實現條件。集體經營性建設用地入市中政府環境責任的實現是一個動態的過程，是指政府在一定的理念指導下，依托制度、機構、行為方式等方面對入市中的生態環境進行保護，以期達到土地利用的生態效益和經濟效益協調發展的過程。這一動態過程包括幾個條件：(1)科學的環境責任價值觀?？茖W的環境責任價值觀是環境責任在實踐中得以履行的精神指引，它要求政府在觀念上認識到人是自然界的一部分，認識到土地資源不是取之不竭的，人類開發和利用土地資源必須在土地資源的承受力之內，要求政府將維護土地資源生態平衡的觀念植入環境責任的價值觀中。(2)科學的環境責任制度和組織?？茖W的制度和組織是環境責任在現實中得以承擔的重要載體，是政府完成環境責任的重要保證，它要求政府在履行環境責任時應確立一套科學的制度體系，以完善的規則確定政府的環境責任、以明確的制度規范政府的環境行為，同時為保證上述制度能夠有效實施，還需設立執行上述環境責任制度的結構嚴密的組織機構。(3)科學的政府環境責任執行方式。政府的公共性、生態環境的公共產品屬性決定了政府應當在集體經營性建設用地入市中的生態保護中承擔最主要責任?？茖W的政府環境責任行為，體現在政府應加強入市中生態保護方面的財政資金投入，注重培養公眾參與入市中生態保護的意識和能力，對入市后的集體經營性建設用地利用的生態影響實行嚴格的監管等方面。(1)曲延春：《農村環境治理中的政府責任再論析：元治理視域》，《中國人口·資源與環境》2021年第2期。

(二)集體經營性建設用地入市中確立政府環境責任之理論依據——公共信托理論

公共信托理論是起源于羅馬法的關于公共資源利用的經典理論，其核心思想是政府有義務依據“最佳和最高配置”的原則管理所有的公共資源，并盡可能讓作為受益者的公眾享受其利益。(2)王靈波：《公共信托理論在美國自然資源配置中的作用及啟示》，《蘇州大學學報》2018年第1期。公共信托理論最早適用于捕魚、航行等傳統商業領域，后來被美國的一些聯邦制定法和判例將其應用于國家公園、野生動物的保護以及各州境內的所有自然資源的保護，從而推動了美國環保運動的快速發展。環境保護領域的公共信托理論，主要是為了督促政府采取有效的措施來應對日趨嚴重的環境資源危機，要求政府承擔起保護生態環境的首要義務。我國《憲法》第9條規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”以及“國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”的條款規定可以解讀為蘊含著公共信托理論的理論內核：自然資源國家所有和公共信托環境權益。(3)王小鋼：《生態環境損害賠償訴訟的公共信托理論闡釋——自然資源國家所有和公共信托環境權益的二維構造》，《法學論壇》2018年第6期。也就是說，為了保障公眾對自然資源合理利用的環境權益，政府在國家所有自然資源事項上有控制、管理和保護的權力和義務。公共信托理論本身蘊含著公民環境權益對自然資源政府規制權力的限制。生態環境是一種典型的公共產品，其具有的生態功能和社會功能在維護私人利益的財產規則的規制下，由于產權邊界難以確定常常不被考慮，(4)周立群、張紅星：《最優轉讓權安排是農地治理核心》，《中國社會科學報》2011年9月1日第9版。使得生態環境所具有的生態價值和社會價值在市場的趨利性下很難在交易成本中體現出來，出現了生態效益和社會效益的外溢，即生態環境利用外部性的問題，此時公眾的環境權益遭到了損害。在公共信托理論下，政府接受農民的委托對土地的開發利用進行監管，政府在履行監管職責時應對土地的生態效益負責，當土地開發會對生態環境造成不利影響并侵犯了農民的環境權益時，政府有權基于善良管理人的身份限制該開發行為。在集體經營性建設用地市場化流轉實踐中，由于土地開發企業為了追求更高的經濟利益而忽視土地的生態保護，導致土地資源的低效、粗放利用以及生態環境的破壞，這種情形下亟需一個強有力的組織機構采取有效措施予以干預和規制。環境保護領域里的公共信托理論的提出，要求政府在為促進土地資源的優化配置而推動集體經營性建設用地入市流轉的過程中，應嚴格履行生態保護的義務，通過理念、行政、制度、體制、經濟等多種途徑來維護生態環境安全。因此，公共信托理論的內涵與要求在一定程度上契合了集體經營性性建設用地入市中要求政府履行環境保護責任的現實需求?？傊?，公共信托理論在相關法律未明確規定集體經營性性建設用地入市中的政府環境責任的情形下，闡釋了政府環境責任存在的正當性和必要性，為政府承擔集體經營性建設用地入市中的環境責任提供理論支撐。

二、集體經營性建設用地入市中的政府環境責任缺失之反思

(一)集體經營性建設用地入市中政府環境責任缺失分析

1.政府在入市改革中的生態保護理念缺失。眾所周知，土地是不可再生資源，對土地資源的利用必須做到合理開發與有效保護。然而，一些地方政府環保意識淡薄，對土地利用中的生態保護與經濟發展之間的關系認識存在偏差，致使大量土地被粗放利用，土地資源浪費現象嚴重。從我國集體經營性建設用地入市的33個試點地區情況來看，部分地方缺乏低碳發展的理念，在發展中將促進區域經濟快速發展作為主要目標，不顧實際情況盲目鋪攤子上項目，為此加大建設用地供應量，盲目地擴大入市改革的規模和加快入市改革的速度，導致農地“非農化”、“非糧化”現象屢禁不止；甚至有些地方政府對一些不合規定的集體經營性建設用地入市項目大開綠燈，放任其對生態資源的破壞和生態環境的污染，這種做法反過來也對集體經營性建設用地入市造成不利影響。究其原因，在于地方政府長期奉行“泛經濟理性”的狹隘發展觀，在集體經營性建設用地入市中盲目堅持經濟優先的發展思路以及受生態環境問題讓位于經濟發展的傳統思維定式影響的結果。

2.政府的土地利用規劃不合理。我國人口基數大，對糧食的需求也較大，這就需要提高耕地的利用效率和優化土地資源配置，要求政府制定合理的土地利用規劃，以保證建設用地與農用地規模之間的動態平衡。但現實情況是：由于土地規劃的目標分解粗略且缺乏完善的實施保障措施，以及土地規劃的分區模式不當、管制規則不足與土地規劃制定中缺乏公眾參與等原因，(5)汪莉：《建設用地指標法律屬性的重釋與厘定》，《法學評論》2022年第4期。導致一些地方政府在土地利用中缺乏科學的規劃，或者一些地方雖制定了土地利用規劃但可操作性欠缺而難以有效實施。地方政府的土地利用規劃不合理，造成一些地方制定集體經營性建設用地入市規劃時，忽視對耕地的保護，不顧本地的實際情況，片面追求“高起點、高標準”，盲目擴大入市規模，甚至不惜占用耕地，致使耕地數量銳減。而在某些地區，在經濟利益的驅動下，土地開發企業與農村集體經濟組織常常結成利益共同體，不考慮集體經營性建設用地入市的布局和結構與生態環境安全之間的協調關系，大面積毀林伐木、炸山取石或擅自在耕地上進行商業開發等?？陀^而言，中央政府在編制土地利用總體規劃時是以維護國家糧食安全、耕地保有量以及生態平衡這些全局性和戰略性的目標為出發點和前提的，但由于地方政府更加注重城鎮建設、土地資產效益等短期性目標，中央政府和地方政府在土地規劃目標上存在的差異，導致土地利用總體規劃執行乏力或執行出現偏差。此外，我國土地利用規劃權在配置上不均衡，土地利用規劃的編制與管理權力集中于中央政府，地方政府的該項權限被嚴格限制，此種權限分配模式固然有利于避免地方政府濫用土地規劃權，但中央政府所確立的各項指標由于技術和時差等原因并不完全符合各地方的現實需求，(6)李樂：《我國土地利用規劃存在的問題及建議》，《中國國土資源經濟》2014年第12期。由于地方政府的利益訴求無法在中央層面得到回應，使得中央為地方新增的建設用地配置與地方發展實際情況不匹配，導致其難以在地方有效實施。

3.集體經營性建設用地入市立法中有關生態保護的法律規范缺乏。我國當前集體經營性建設用地入市改革的相關立法較為關注集體經營性建設用地“如何入市和入市后怎么辦”的問題，對土地資本化過程中的環境問題重視不夠。如《土地管理法》第64條雖然規定了集體經營性建設用地入市必須符合“兩規”，但在立法具體內容上僅規定了入市的程序、范圍、用途、方式等，并未提及入市中的生態環境保護問題。此外，《土地管理法實施條例》第40條雖然規定了集體經營性建設用地入市應符合生態環境保護要求，但這項規定較為籠統，尚未規定其入市中有關環境監管的對象、程序、目標、責任等。從現實來看，我國各地方出臺的集體經營性建設用地入市的政策文件較為重視發揮入市所帶來的農民財產性收入的增加和優化土地資源的優化配置等功能，因而在價值目標上更關注其集體經營性建設用地入市的經濟效益而忽視其生態影響，(7)汪曉華：《土地發展權與土地利用規劃權關系之法理釋明》，《河北法學》2019年第12期。這種目標定位直接影響著集體經營性建設用地入市的相關制度安排和規則設計上缺乏對環境問題規制的考量。不僅如此，我國有關土地利用中生態環境保護的法律規范存在原則性規定多，確定性規范少；安排部署多，責任追究少等問題。(8)彭小霞：《集體經營性建設用地入市中的環境法律規制》，《北京社會科學》2022年第3期。集體經營性建設用地入市立法中有關生態環境保護的法律規范缺乏，使得市場主體的土地開發行為在生態環境影響方面缺乏嚴格的約束，導致入市改革中的生態破壞問題時有發生。

4.集體經營性建設用地入市中環境監管體制不完善。首先，在監管的權力設置上，我國生態環境監管權力的劃分相對分散，生態環境的監督部門眾多，導致職能的分割和管理的混亂。例如，相關法律和政策文件規定自然資源部門有權對土地、礦產、水、草原、濕地等資源進行監管，生態環境部門有權對土地、礦產等資源進行監管，水利部門有權對水資源進行監管，農業農村部門也有權對草原、濕地等資源進行監管。這種分散和交叉的權力劃分模式不但提高了部門之間職能銜接的成本，而且環境資源監管權力配置的碎片化既容易造成監管漏洞，(9)張忠民、冀鵬飛：《論生態環境監管體制改革的事權配置邏輯》，《南京工業大學學報》 2020年第6期。更容易出現政出多門、推諉扯皮的問題，最終降低了環境治理的整體水平。此外，由于生態系統具有整體性和系統性的特征，生態環境監管事權的部門化，背離了生態環境保護的關聯性和整體性要求，難以有效防治集體經營性建設用地入市中的生態環境問題。其次，在監管的事項安排上，一些地方政府在GDP增速目標的指引下，為吸引市場主體參與集體經營性建設用地的開發而出臺了大量優惠政策，卻往往忽視對這些企業環保資格的嚴格審查。實踐中，許多地方政府一般只對企業所開發的集體經營性建設用地是否符合土地利用總體規劃、城鄉規劃以及是否將其用于工商業用途進行限定，而對企業本身的排污減污能力、環境修復和治理能力等涉及到入市中環境保護的能力則缺乏實質性限制。再次，在監管的機制保障上，我國當前的環境監管呈現出“運動式治理”的特征，缺乏可持續性的長效機制。從制度層面來看，我國現行的環境監管制度主要是中央生態環保督察制度。中央環保督察實行例行督察，由高層級的中央官員組成并推動，在環境督察時間和對象上具有不確定性，因而是一種典型的運動式環境治理模式。這種運動式環保督察能在短時間內整合各種社會資源，促使環境治理目標高效推進，但環境治理成本過高，容易反彈且削弱了規則和程序。環保督察在集體經營性建設用地入市中的運用會增加違法者的投機心理，導致生態環境還未恢復而破壞又重來的尷尬局面，難以達到入市中生態環境長期治理的效果。

(二)集體經營性建設用地入市中的政府環境責任缺失之不利后果

從現實情況來看，由于政府未切實履行集體經營性建設用地入市中的環境責任，在監管缺失的情形下，入市改革對生態環境造成了不利影響，主要體現：一是集體經營性建設用地市場化流轉引起農村環境污染。從33個試點地區的實踐來看，集體經營性建設用地入市為一些被城市淘汰的污染企業向農村轉移提供了機會，這些企業在生產中所產生的廢水、廢氣和固體廢棄物未經處理就直接排放，造成了農村水污染、土壤污染和大氣污染，導致農村生態環境進一步惡化。據統計，城市化建設導致的工業三廢污染農田已達0.1億公頃，因固體廢棄物堆砌而被占用和毀損的農田面積已達13.3萬公頃以上。(10)劉慧敏：《城市固體廢棄物污染治理及再利用措施》，《環境與發展》2019年第10期。二是集體經營性建設用地市場化流轉導致農業生態破壞。在利益的驅動下，許多企業在入市中違法占用農地進行商業開發。2021年12月，自然資源部公開通報了100起涉刑土地違法案件，大多是未經批準，以營利為目的非法占用耕地從事非農業開發的破壞農地的行為。(11)《自然資源部公開通報100起涉刑土地違法案件》，參見：https：//news.cctv.com/2021/12/24/ARTI68jdWImAQ5dRzfFySttO211224.shtml。農地非農化打破了農地生態系統的平衡狀態，不僅會對土壤環境造成不可逆轉的破壞，也會對被改變用途的地塊周圍的生態環境帶來不利影響。(12)彭小霞：《我國農村土地流轉制度的功能檢視及其改革路徑》，《理論探索》2022年第1期。三是集體經營性建設用地市場化流轉威脅生物安全。隨著對入市的集體經營性建設用地的工商業用途的開發，會涉及到大量工廠、倉庫和辦公場所的修建。由鋼筋水泥所形成的建筑物不僅會破壞生物棲息場所，在建設建筑物過程中產生的污染物還會污染生態環境，使得集體經營性建設用地區域內整體生態系統發生改變，生物結構出現簡化。同時，在對入市的土地開發利用中，經營者還會建造道路和橋梁，這些交通設施不僅造成原有的灌木叢、田埂溝渠、濕地植被等自然景觀的消失，還打破了原本完整的生態圈，使生物棲息地破碎化，不利于生物的正常遷徙，增加了生物基因遺傳和變異的風險。

為減少集體經營性建設用地入市改革對生態環境安全帶來的不利影響，降低入市的頻率以及限制入市的規模是短期內最行之有效的措施。然而，隨著新修訂的《土地管理法》首次在立法上確立了集體經營性建設用地直接入市流轉的規定，可以預見的是入市改革將在全國范圍內全面展開。在這種情況下，倘若政府不切實履行集體經營性建設用地入市中的環境責任，入市改革極有可能會使生態環境面臨更大的風險。因此，在集體經營性建設用地入市中如何重構政府環境責任成為當前迫切需要解決的現實問題。

三、集體經營性建設用地入市中的政府環境責任之重構

我國《環境保護法》第28條第1款規定了政府是環境保護的主要責任主體，要求政府采取有效措施，改善轄區內的環境質量。這是法律對政府在環境保護職權上的規定。具言之，根據法律的規定，政府可以根據轄區內的實際情況，通過科學的環境決策，靈活運用合理的環境執法手段或環境保護措施以履行環境質量責任。(13)姜淵：《政府環境法律責任的反思與重構》，《中國地質大學學報》2020年第2期。此外，我國《環境保護法》第26條、27條和第68條又分別規定了政府的政治責任、行政處分責任以及管理行為責任等環境責任追究形態。這是法律對政府不履行環境責任或違法履行環境保護義務應承擔法定不利后果的規定。因此，基于公共信托理論對政府承擔環境責任的理論闡釋，結合集體經營性建設用地入市中生態環境受損的實際情況，集體經營性建設用地入市中的政府環境責任應具有完整性，在內容的重構上既要包括政府環境決策責任、政府環境執法責任、政府環境保障責任，還要包括政府承擔生態保護不利后果的責任。

1.集體經營性建設用地入市中的政府環境決策責任。眾所周知，現階段政府之重要職責是制定政策推進經濟社會的發展，而在推進經濟社會發展進程中，政府的許多決策不當都會造成整個區域嚴重的生態環境問題。由此可見，政府在經濟社會發展過程中要承擔環境決策責任。當前，為了適應市場經濟條件下優化土地資源配置和城鄉一體化戰略的現實要求，政府作出了推進集體經營性建設用地入市流轉的科學決策，為預防和減少集體經營性建設用地入市對生態環境的沖擊，政府必須正確履行環境決策責任。政府應確立集體經營性建設用地入市區域內生態保護目標，在充分尊重民意和相關信息調查收集的基礎上設計集體經營性建設用地入市方案，并對該方案進行戰略環境影響評價，根據環境影響評價結果優化和調整方案。政府作為頂層設計者，對集體經營性建設用地入市區域的生態保護應當制定整體規劃、中長期規劃，以科學的土地規劃指引環境執法活動的實施。

2.集體經營性建設用地入市中的政府環境執法責任。政府作為環境保護的責任主體，其實現環保職責的重要途徑是嚴格的環境執法活動，政府環境執法活動也是政府執政能力的重要體現。針對集體經營性建設用地入市中的生態保護而言，政府的環境執法責任體現在：對于集體經營性建設用地入市制定生態規劃，在規劃范圍內對土地開發企業的生產排污行為設置排污許可并征收排污費用于污染物的治理；對企業的土地開發行為進行環境監測和現場檢查，對企業的生態破壞行為進行處罰，對嚴重污染環境的企業根據情節輕重做出罰款、責令停產停業、吊銷執照等處理決定，對突發環境污染事故及時采取有效應急措施；對在入市的生態保護中作出貢獻或犧牲的組織和個人，給予生態補償。

3.集體經營性建設用地入市中的政府環境保障責任。政府作為公共利益的維護者和分配者，為公眾提供生態保護所需的公共服務、公共物品是政府環境責任的體現和重要組成部分。集體經營性建設用地入市中的生態保護首先需要一定的物質投入，體現在：政府應加強對生態保護基礎設施的投入，如污水處理工程項目建設、垃圾綜合處理項目建設等；政府應為入市中的生態保護提供可量化的指標和標準，如制定生態環境質量指標體系和標準體系等，以約束管理入市中破壞生態環境的行為；政府還應控制入市中區域環境污染和生態破壞的態勢，并組織各方面的力量進行生態環境綜合整治，如河流污染整治、土壤污染治理等。通過對上述環境方面的公共投入，以改善集體經營性建設用地入市中生態環境的總體質量。

4.集體經營性建設用地入市中政府承擔生態保護不利后果的責任。我國環境法的內容結構基本是按照“設定行為規則——制裁違法者”的邏輯來設置的，但這里的“制裁違法者”主要是指作為環境行為人的公民、法人等主體，卻對政府作為環境責任主體應當承擔的不利后果規定不足。毋庸置疑，只有明確規定政府承擔環境保護不利后果的責任形式，使政府環境責任成為“硬性和強制約束力”的責任，才能真正督促政府承擔保護環境、維護生態安全的責任。具體而言，為督促政府履行集體經營性建設用地入市中的環境責任，應在相關政策文件和法律規范中規定：當政府沒有履行生態保護職責或者履責不達標使區域生態環境質量下降，應對相關責任人進行降級、撤職等行政處分；對造成生態環境重大事故有領導責任的，應當由同級權力機關罷免。

四、集體經營性建設用地入市中的政府環境責任之實現路徑

從根本目的上看，在集體經營性建設用地入市中確立政府環境責任是通過督促政府履行入市中的環保義務以及對其不未履行環保義務追究法律責任，以保護入市中的生態環境安全。因此，集體經營性建設用地入市中政府環境責任的實現路徑，應以入市改革的生態環境安全需求為出發點，重點圍繞回應和解決入市中的政府環境責任缺失問題而展開。

1.在集體經營性建設用地入市中強化生態保護的價值理念

(1)政府應通過多種途徑讓各級領導干部充分了解入市改革對生態環境的沖擊，在思想觀念上認識到在入市改革推進中加強生態保護的現實必要性，同時讓他們摒棄唯GDP的片面發展觀，樹立綠色政績觀。通過對政府官員任期內的自然資源、環境污染及整體生態狀態的考核，督促政府對入市中的生態保護承擔更多的責任，要強化他們為政一方，造福一片的執政理念，不能以犧牲生態環境為代價來推動集體經營性建設用地的入市流轉。

(2)政府應加強對農民開展入市中生態保護的宣傳教育?；鶎诱畱龑мr民將生態保護理念納入村規民約，通過黨群議事會、村民大會充分討論后予以確認，將其內化為思想自覺、外化為行為準則，發揮鄉村軟法對農村生態保護和綠色發展方面的積極推動作用。此外，還應通過各種形式的培訓會、宣講會強化農民的生態保護觀念，讓廣大農民群眾意識到集體經營性建設用地入市中加強生態保護的必要性。特別要注意引導新型職業農民樹立清潔生產的理念，發揮他們在生態保護方面的示范效應。

(3)政府應采取多種有效措施，為生態保護營造良好的社會氛圍。在宣傳主體上，可依靠學校、社會團體、公共傳媒等機構運用教育、引導和灌輸的方式廣造輿論，使社會公眾在潛移默化中接受生態保護理念。在宣傳載體上，應創新渠道，通過文藝演出、專題講座、技術培訓、書畫攝影、廣播電視等形式普及生態保護知識，提高社會公眾保護生態安全的責任意識和能力；在具體途徑上，可以行政村為單位設立農村生態環境保護協會，負責組織民間環境保護公益活動，監督本村的生態保護活動。

2.加強集體經營性建設用地入市中的生態保護規劃

加強集體經營性建設用地入市中生態保護規劃，就是根據入市區域內的自然、經濟和環境污染和破壞情況，確立該區域的生態安全狀態指標，以確保對集體經營性建設用地的開發在該區域的生態承受力范圍之內。具體而言，入市改革背景下生態保護規劃包括如下內容：

(1)確立集體經營性建設用地入市背景下生態保護規劃的原則。為避免入市中對生態環境的破壞，應以維護區域生態安全作為入市的前提條件。因此，在原則上應確立集體經營性建設用地入市與環境資源的生態適宜性相協調原則以及有利于自然資源優化配置原則。該兩項原則要求：集體經營性建設用地入市在土地用途上要提高第三產業和高新技術產業的用地比例，尤其要提高低碳產業的用地比重；限制集體經營性建設用地入市占用農用地；提高環境綠化用地比重；保障“三廢”治理的用地量。

(2)在集體經營性建設用地入市區域按照生態安全程度差異將生態環境劃分為高度安全—中度安全—低度安全—不安全四個等級。對不同安全等級區域實施不同入市管制措施，即生態高度安全區域允許集體經營性建設用地入市，生態中度安全區域限制集體經營性建設用地入市，生態低度安全區域允許生態修復性集體經營性建設用地入市、生態不安全區域禁止集體經營性建設用地入市。(14)包慶德、劉雨婷：《制度底線：確保中國國土生態安全的控制線》，《哈爾濱工業大學學報》2022年第1期。

(3)建立基于生態安全的集體經營性建設用地入市的指標控制。集體經營性建設用地開發要符合國家相關法律和政策規定的單位GDP二氧化碳排放、人均綠化面積、森林覆蓋率、第三產業產值比、高新技術產值比等指標要求，在此基礎上確定入市改革的規模和用途，確立入市區域內農用地、道路和住宅等合理的用地結構和布局。

(4)制定基于生態安全的集體經營性建設用地入市的管制措施。完善的生態安全等級劃分和指標控制必須借助有效的管制措施予以落實。因此，在管制措施上，應制定促進集體經營性建設用地入市在規模方面適度、結構方面優化、布局方面合理的管制規則體系，以及推動入市中生態保護規劃有效實施的法律、行政、經濟、環境技術、環境教育宣傳等配套措施體系的制定和實施。

3.完善集體經營性建設用地入市中的生態保護立法

完善集體經營性建設用地入市中的生態保護立法，其基本要求是在法律中以農民的環境權益限制入市經營主體以經濟利益為出發點的意思自治，制定與土地綠色利用目標相契合的有關集體經營性建設用地市場化流轉的制度體系。(15)李嵩譽：《土地流轉中的環境規制》，《法學雜志》2019年第6期。依據上述思路，可出臺專門的《集體經營性建設用地入市管理條例》，在該法律文件中規定如下內容：

(1)在集體經營性建設用地入市的目的條款中突出綠色發展理念，強調入市不得破壞生態環境。

(2)明確規定受讓人保護生態安全的法定義務，規定集體經營性建設用地入市的受讓人應具備綠色發展的理念以及環保技術能力，在經營中應依法保護農用地和合理利用集體經營性建設用地，禁止入市開發中一切破壞生態環境的行為。

(3)創設農民的生態環境權，為對農民基于生態資源的環境權和基于集體經營性建設用地入市的財產權的同等保護，規定“保護農民的土地增值收益權利和生態環境權益”。

(4)在集體經營性建設用地入市流轉合同效力中體現生態保護的要求，規定非法占用農地以及污染、破壞生態環境的合同為無效合同，同時規定將降低環境污染作為履行合同的附隨義務。(16)李嵩譽：《綠色原則在農村土地流轉中的貫徹》，《中州學刊》2019年11期。

(5)設立集體經營性建設用地入市增值稅，在增值收益稅款中單獨增列生態稅，明確生態稅的使用范圍、征收對象，明確生態稅的稅率、征收程序等。

(6)設立破壞生態環境的侵權責任條款，規定對于集體經營性建設用地入市流轉中的環境污染和資源破壞行為承擔懲罰性賠償的責任；在生態環境損害數額不確定的情況下，規定侵權人應該承擔將被破壞的生態環境予以修復的責任。

4.健全集體經營性建設用地入市中的生態環境監管體制

由于構成生態環境的要素眾多，所以對入市改革中的生態環境監管涉及面較大，各環境因素之間關系復雜，在具體實施中需要各部門的配合。因此，加強入市改革中的生態環境監管，其關鍵是健全生態監管體制，包括：

(1)發揮國務院環境保護主管部門的綜合協調能力?；谏鷳B環境部在環境保護工作中的地位和基本職責，對于入市改革引發的跨地區的嚴重生態破壞和環境污染問題當由其總體負責。生態環境部負責制定有關生態保護的政策文件，對不同區域環境保護的內容加以統籌規劃，統一組織和協調全國的生態監測工作，統籌各部門力量集中解決全國范圍的生態破壞問題，并組織開展全國生態保護督查。

(2)建立跨區域的生態保護專門機構。對于由入市改革引發的涉及跨區域的生態破壞和環境污染問題，應成立跨區域的生態保護專門機構，該機構受生態環境部和自然資源部的監督管理，該機構下設環境保護、資源保護及內部監察等科室，行使有關資源保護和生態環境保護的職權。(17)張忠民：《新時代生態環境監管體制法治創新論綱》，《內蒙古社會科學》2021年第3期。同時，該機構有權根據區域的不同，因地制宜，在排污權交易、環保準入、區域限批、生態補償等方面采取差異化的環境監管措施。

(3)加強基層環保機構的生態監管能力建設。集體經營性建設用地入市中生態環境的監管力度最終取決于基層環保機構的生態監管能力。因此，在我國當前環保執法設施、經費與技術在基層投入不足的情形下，應從“人、財、物”等方面加強對基層環保機構的投入。體現在：提高執法隊伍裝備設施水平，并提供環境執法所需的充足的資金；通過集中學習、專家講座、網絡會議等形式持續提升環境執法人員的綜合素質和業務能力；加快信息化、標準化基層環保執法建設，保證信息化時代下基層環保執法的質量。

(4)廣泛吸收企業和社會公眾參與入市中的環境監督。政府可通過政策支持、稅收補貼等方式促進企業主動進行環境監管，同時督促企業制定與其發展相適應的環保目標體系、定期與企業開展環保約談、實行環境行政獎勵等措施引導企業主動承擔環境保護責任。此外，政府應建立環保決策公民參與機制，制定公民參加環保決策的流程和方法，同時從權利與義務結合層面引導公民承擔環境監督義務。

五、集體經營性建設用地入市中政府環境責任的實現機制

為更有效促進集體經營性建設用地入市中政府環境責任的實現，除應在宏觀上探索其一般性規范路徑之外，更需要在微觀層面建立具體的實施機制為其提供明確的規范性指引。從現實來看，完備的政府環境責任的實現機制應著眼于保障集體經營性建設用地入市中生態環境安全的全過程，即涵蓋“事前嚴防——事中嚴管——事后處置”三個階段。具體而言，集體經營性建設用地入市中政府環境責任的實現機制包括貫徹“事前嚴防”理念的環境風險評估機制和環境風險預警機制，遵循“事中嚴管”理念的突發環境事件應急處理機制，(18)吳賢靜：《區域環境風險的法律規制》，《暨南學報》2019年第11期。以及環境損害發生后體現“事后處置”理念的政府環境問責機制。

1.建立集體經營性建設用地入市的環境風險評估機制

集體經營性建設用地入市中的環境風險評估的目的在于科學評估入市對于生態環境未來可能帶來的不利影響。結合我國現行法律規范和技術規范的文本，集體經營性建設用地入市中的環境風險評估機制的構建應當從實體和程序兩個方面展開。

(1)在實體上，明確集體經營性建設用地入市中環境風險的評估內容。集體經營性建設用地入市中生態環境安全風險評估通過精準識別和科學研判入市改革對于生態環境可能產生的消極影響，以此作為環境主管部門在集體經營性建設用地入市中采取減緩生態損害策略、出臺應急預案的主要依據。事實上，無論是從評估對象還是評估程序，環境風險評估都是一個動態的、系統的過程。集體經營性建設用地入市中的環境風險評估要求建立環境敏感性評價體系。環境系統敏感性能反映集體經營性建設用地入市對環境系統的干擾程度。從現實作用來看，集體經營性建設用地入市會對水、大氣、土壤等生態環境安全造成破壞，開展生態環境敏感性評價對構建生態環境安全格局和促進環境保護具有重要意義。因此，可以參考原環境保護部和中國科學院在2015年11月發布的《全國生態功能區劃(編修版)》，選取集體經營性建設用地入市中的水、土壤和大氣作為生態環境安全評價指標進行生態環境安全敏感性評價，將評價結果劃分為極敏感、高度敏感、中度敏感和低敏感四個級別。對不同級別的生態系統開展科學識別和動態監測，依據監測數據得出集體經營性建設用地入市對生態系統整體產生影響的可能性，并且據此作出規避環境風險的應對方案。

(2)在程序上，構建集體經營性建設用地入市中的環境風險評估公眾參與機制。在我國有關集體經營性建設用地入市的相關法律規定中，環境風險評估中的公眾參與機制是缺失的，這就使得集體經營性建設用地入市的環境風險規制決策陷入合法性危機之中。因此，應促進集體經營性建設用地入市中環境風險評估的公眾實質性參與。根據集體經營性建設用地入市對環境帶來的風險程度的不同，可以將環境風險分為簡單性風險、復雜性風險、不確定性風險。由于解決不同屬性的風險問題需要不同類型的知識，環境風險評估的主要任務是通過對技術專家、利益相關者和普通公眾在內的不同參與主體之間知識的恰當運用來對不同屬性的風險進行解釋和描述。在簡單性環境風險中，參與主體的范圍以直接受影響的利益相關者為主，在參與方式上以常規的意見陳述程序即可；在復雜性環境風險中，參與主體更多的是來自不同領域內的專家就復雜性風險問題進行共同協商，在參與方式上主要包括專家聽證會、專家委員會、專家共識會議等；在不確定環境風險中，由于科學知識在處理這種風險存在固有局限性，有必要引入以常識和經驗方式存在的個體知識，因此參與主體范圍需要由包括專家、利益相關者在內的不同類型的知識主體，參與方式包括利益相關者聽證、公民咨詢委員會等。

2.建立集體經營性建設用地入市中的環境風險預警機制

環境風險預警是依照一定的程序對潛在的環境風險進行診斷，并作出相應警告和采取相應應急措施的規范體系，也是引導和約束集體經營性建設用地入市活動的新型環境風險規制工具和治理手段。為集體經營性建設用地入市中的生態環境安全設置科學的警戒線，及時對環境風險的演變趨勢作出判斷并建立合理的機制，對于促進集體經營性建設用地入市與生態保護相協調具有重要意義。為實現對集體經營性建設用地入市中可能發生的生態危機進行早期的調控和矯正，建立環境風險的預警機制主要包括：

(1)建立集體經營性建設用地入市中的生態環境監控系統。環境主管部門應對集體經營性建設用地入市中的土壤、水文、空氣等各項影響生態環境的單項環境要素指標進行常態化監控，根據監測結果進行生態環境安全的動態分析，確定生態環境安全的實時狀態、變化趨勢，進行生態環境安全變化的原因追蹤分析。

(2)建立集體經營性建設用地入市中的生態環境安全預警標準體系。預警標準是環境安全風險預警制度的核心，更是生態環境安全風險預警制度有效實施的前提。生態環境安全風險預警標準體系不是一成不變的，而是隨著實踐需要不斷變化和調整。為增強生態環境安全風險預警標準體系的正當性、適應性和有效性，可以根據生態系統連續維持和提升功效建立一體化的生態風險監測預警標準體系，如生物承載力指數、氣候調整力指數、儲備和凈化力指數，并篩選有典型性、預防性、實用性的指標，兼顧各個指數之間的有機銜接。

(3)建立集體經營性建設用地入市中的生態環境安全預警級別發布模式。完善生態環境安全預警級別發布模式有助于顯著提升環境風險治理的能力和水平。為此，可以考慮從綜合定期和單項動態兩方面相結合構建環境安全預警級別發布模式。一是定期發布生態環境安全預警級別。生態環境安全預警級別的調整變動將會對集體建設用地入市進程有所限制，如有關部門會采取停產整頓、限制生產等強制性措施，再加之其所考量的環境指標繁多，所涉范圍廣泛，不太可能采取實時動態的預警級別發布模式，所以應采取定期發布模式而且要特別審慎處理生態環境安全預警級別的變動。二是實時動態發布單項環境要素的預警級別。集體經營性建設用地入市容易在短時間內造成水、空氣、土壤等單項環境要素的污染，因此動態的預警級別發布模式較為適合于單項環境要素預警級別的發布，而且這種動態發布模式能夠向已經開發的集體經營性建設用地上的開發商提供預警，讓其有時間規避損失。

3.建立集體經營性建設用地入市中突發環境事件應急處理機制

在缺乏有效的環境規制情形下，集體經營性建設用地入市會導致突發環境事件的發生。突發環境事件具有突發性、危害性、緊急性等特點，延誤時機會造成危害的擴大和損害的增加。因此，對集體經營性建設用地入市背景下的突發性環境事件的應急工作，應該遵循反應及時、措施果斷、加強合作的原則，體系化的突發環境事件應急處理機制應當包含如下幾方面內容：

(1)加強集體經營性建設用地入市中突發環境事件應對過程的應急聯動。突發環境事件在發生時間上具有緊迫性和影響范圍上具有廣泛性，因而既需要促進政府部門之間及其與非政府組織和公眾之間的協同合作，還要求清晰界定多方力量在應對集體經營性建設用地入市中突發環境事件的職責，以有效緩解政府在應對突發環境事件的人力、物力等方面的應急壓力。此外，環境主管部門在對企業、協會等非政府組織的聲譽評價、資金財產評估等應急能力進行綜合評估基礎上，還應確立不同主體之間的應急聯動指揮機制、應急會商響應機制、聯合演練機制。

(2)加強集體經營性建設用地入市中突發環境事件應對過程的信息公開。集體經營性建設用地入市所引發的突發環境事件發生后，公眾對時效信息的需求量劇增。這就要求政府能及時、準確、全面地公布信息，否則在信息不透明的情形下容易以訛傳訛，引起更大的社會危害性。根據《突發事件應對法》《政府信息公開條例》《環境信息公開辦法(試行)》等法律文件的相關規定，政府是生態環境安全突發事件中信息公開的主體，為避免政府部門在公布環境信息出現責任推諉現象，應在各級地方政府甚至到鄉一級都設立專門的環境信息發布機構。在環境突發事件的信息公開的方式上，既可利用公眾號、政府網站、政府公報形式公開，在網絡獲取信息條件不足的農村地區也可以采用最原始的張貼公示欄的方式公布環境信息。在環境突發事件信息公開的時間上，應遵循及時、高效的原則，在最短的時間內發布最新的、準確的、詳細的信息，使公眾能盡早知道集體經營性建設用地入市中的環境狀況。在突發環境事件信息公開的內容上，為有效回應公眾訴求，應以信息公開為原則，不公開為特殊，全面、詳細的公開集體經營性建設用地入市中的環境信息。

(3)加強集體經營性建設用地入市中突發環境事件應對過程的全方位保障，包括有關突發環境事件的應急決策支持系統建設、應急管理機構和隊伍建設、資金保障、應急設備配置、技術保障等方面。地方政府可針對集體經營性入市設立專門的突發環境事件應急操作中心，提升政府部門的應急指揮能力。同時，地方政府還應當建設突發環境事件應急職業隊伍，積極開展突發環境事件應對技能培訓和演練，以提高應急隊伍的污染物攔截與應急救援能力。

4.建立集體經營性建設用地入市中的政府環境問責機制

環境問責的出發點在于環境義務，落腳點在于環境責任。從功能上而言，政府環境問責機制是實現政府環境義務和責任的重要制度保障。當集體經營性建設用地入市中的環境損害發生后，為維護公眾在入市中的環境權益，應對政府未有效履行入市中的環境義務以及未依法承擔入市中的環境責任建立多元問責機制。

(1)立法機關問責。一方面，確立立法機關問責的主體。我國人大及人大常委會由于職責所限和工作機制等原因難以對政府環境責任進行全面的監督，為保證對政府履行環境責任監督的常態性和有效性，可以參考歐美等國的經驗，在全國人大的環境與資源保護委員會下設立土地生態與資源保護委員會，賦予其直接和獨立的監督權，對政府制定的不合理的生態保護相關規定及在治理生態環境中的失職行為進行問責；此外，在集體經營性建設用地入市中出現嚴重的、突發生態損害時，也可臨時成立生態損害特定問題調查委員會對相關責任主體啟動問責程序。另一方面，確立多元的問責方式和建立終身問責制。對于在集體經營性建設用地入市中造成的嚴重環境污染和生態破壞問題，對相關責任人可以采取聽取審議、調查詢問、誡勉談話、罷免等問責方式；對于生態保護失職失責后果嚴重的，不論是否調離轉崗，都應嚴格追究其責任。

(2)行政機關問責。首先，設立入市的生態環境審計機構，對土地利用規劃審查、建設用地審批、生態保護資金的管理和使用等方面進行監督，加大對土地資源管理和保護監督責任履行情況的審計力度。其次，強化對各主管職能部門的問責。針對環境監管失職的情形，依據各項可量化的指標對各主管部門履行環境監管職責的過程、結果、效率等進行考核，督促其限期進行整改，并將考核結果和整改情況作為干部職務晉升的重要評判標準。

(3)司法機關問責。法院主要通過環境行政訴訟加強對政府環境責任行為的監督，因此司法機關對政府環境責任問責的關鍵是完善環境行政審判。司法機關應不斷擴大生態保護糾紛的受理案件范圍，不僅要受理生態環境損害案件，還要受理有關生態環境安全的抽象行政行為，如生態環境安全標準、生態環境安全規劃、生態環境安全評價等。此外，在訴訟類型上，由于傳統的撤銷之訟與賠償之訟等訴訟類型在司法機關問責政府環境責任的審判中作用有限，因此，應在環境公益訴訟中增加環境刑事附帶民事公益訴訟類型，明確各類訴訟的適用條件，充分發揮司法機關的問責作用。特別要注意的是，為對集體建設用地入市中的環境破壞者形成有力的威懾，在刑事責任的追究上，應在入市有關的環境犯罪案件中加大對被告的實刑判決力度，根據生態環境損害嚴重程度對被告判處罰金、有期徒刑等刑罰并嚴格執行。(19)周峨春、趙慧婷：《恢復性司法視角下環境犯罪刑民責任銜接的實現》，《法治研究》2022年第3期。