黨的十八大以來“放管服”改革效能的三重內涵

張強　林英梅　章朝奔

〔摘要〕 不斷提升治理效能是新發展階段政府治理現代化的目標議題。作為一場致力于深化行政體制改革、加快政府職能轉變的政府治理變革，黨的十八大以來，“放管服”改革在黨中央、國務院的決策部署下持續開展并不斷深入，圍繞改革目標產生了一系列有利作用和良好成效，改革效能日益顯現。具體來說，“放管服”改革效能包含政府、市場與社會三個層面的內涵：一是以國家權力的結構性調適為主線，推動政府職能發生深刻轉變；二是以打造國際一流的營商環境為目標，推動營商環境持續優化；三是以滿足人民美好生活期盼為宗旨，推動民生福祉不斷增進。

〔關鍵詞〕 “放管服”改革；改革效能；政府職能轉變；營商環境；民生福祉

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）02-0070-06

黨的十八大以來，對治理效能的追求已經成為政府治理活動的目標議題。習近平總書記先后提出“全面提高政府效能”“提高改革整體效能”“高效能治理”等重要論述，為我國新發展階段的政府治理提供了方向指引和目標遵循?！胺殴芊保ê喺艡?、放管結合、優化服務）改革作為黨中央、國務院在政府治理領域作出的重大決策部署，自黨的十八大以來，改革效能隨著改革的不斷深入推進日益顯現，助推政府治理效能持續提升。從內涵來講，“放管服”改革效能是政府通過簡政放權、放管結合和優化服務的供給側變革，圍繞政府職能轉變這一目標產生了一系列有利作用和良好成效，包括政府、市場與社會三個層面：對政府而言，改革效能集中體現為政府治理能力的提升，即政府職能發生了深刻轉變，這既是改革不斷推進的基礎和關鍵，也是改革效能的重要組成部分。對市場而言，改革效能主要體現在市場主體賴以生存發展的營商環境不斷得到優化。對社會而言，人民群眾對美好生活的需要不斷得到滿足，民生福祉水平不斷提升。這三者共同構成了“放管服”改革效能的整體內涵。

一、以國家權力的結構性調適為主線，推動政府職能發生深刻轉變

作為黨的十八大以來持續開展的一項系統性、戰略性改革，“放管服”改革伊始，就明確了加快政府職能轉變的核心目標。在國家治理中，國家權力的結構性配置問題是如何合理劃分政府、市場與社會之間的權力和責任的問題，如何優化資源配置方式，讓政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，是現代國家治理的一項基本任務〔1〕?！胺殴芊备母镒鳛橐粓鲋铝τ谏罨姓w制改革、加快政府職能轉變的政府自我變革，其根本需要解決的就是國家權力的結構性配置問題。習近平總書記指出，“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔”〔2〕?！胺殴芊备母飳嵤┮詠?，黨中央、國務院從全面深化改革的戰略全局出發，圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”〔3〕這一目標，系統推進簡政放權、放管結合和優化服務，推動政府職能在價值取向及管理體制等方面發生深刻變化。

（一）政府治理的價值取向由注重社會經濟效率向注重社會公平轉變

經濟基礎決定上層建筑。改革開放的前30多年，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾是我國社會的主要矛盾，因此，建立并完善具有中國特色的社會主義市場經濟體制、不斷提高社會生產力水平是改革的首要任務。注重社會經濟發展效率，使政府職能與經濟發展需求相匹配，便成為這一時期政府職能轉變的總體價值取向。黨的十八大之后，我國進入新的發展階段，經濟社會發展水平顯著提高，并取得重大歷史性成就，經濟總量躍居世界第二，綜合國力持續增強。在新的時代發展背景下，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，著力解決好發展不平衡不充分問題，促進社會公平和成果共享，使改革成果惠及最廣大人民群眾，成為政府職能轉變的價值指引〔4〕?！胺殴芊备母锸冀K堅持促進社會公平、更好滿足人民對美好生活向往的價值取向，通過簡政放權，對政府權力不斷進行瘦身調整，有效破除市場主體公平參與經濟活動的體制機制障礙和“權力黑箱”；通過加強監管，以法治化建設破除和防止“劣幣驅逐良幣”，公平競爭的良性營商環境逐步形成并持續優化；通過優化服務，不斷提高政務服務水平，公共服務供給能力和均等化水平持續提升，人民群眾的美好生活需求不斷得到滿足。

（二）政府管理體制由傳統管制型向服務型轉變

縱觀改革開放以來的行政體制改革實踐，轉變政府職能一直是改革的首要任務。自改革開放以來至黨的十八大之前，我國先后進行了六次（1982、1988、1993、1998、2003、2008）大規模的機構改革，初步建立了與社會主義市場經濟發展階段相適應的行政管理體制。但從政府職能來看，十八大之前的政府管理仍是以審批發證為主要手段的管制模式，即資源配置的決定權依舊掌握在政府手中，并通過許可、審批等規制手段對各類資源進行調控，同時對市場主體經營和社會公眾活動進行干預。在特定的歷史時期，管制型政府在很大程度上確保了經濟發展與社會穩定。但隨著社會主義市場經濟的不斷發展和改革開放的不斷深入，政府干預過多、管得過死、宏觀調控和市場監管不到位的弊端不斷凸顯，已不能適應社會主義市場經濟高質量發展的新要求。

黨的十八大以來，在整體政府的理念指引下，已經先后完成了兩次（2013、2018）機構和職能的深化改革，第三次（2023）黨和國家機構改革也正在穩步推進中。這三次改革的共同特征之一就是以職能為依據推動改革實施，秉承機構設置更加科學、職能配置更加優化、體制機制更加完善、運行管理更加高效的改革理念，按照一件事由一個部門管理、上下銜接、有利工作的原則，確定部門權責，部門間職能交叉、“九龍治水”的問題得到有效解決，政府部門職能更加合理優化，行政管理體制不斷完善。在機構職能改革的同時，政府把微觀經濟事務的決定權更多地放給市場，把有限的行政資源更多地投入到對市場主體的監督管理和對社會公眾的有效服務供給中，以往重審批、輕監管、弱服務的管理模式得到明顯改觀，政府職能缺位、錯位、越位問題得到很大程度的解決，政府工作的重心和著力點由審批發證轉向了加強宏觀調控和嚴格市場監管，社會管理和公共服務能力、水平也不斷提升，政府管理方式向規范有序、公開透明和便民高效轉變，政府作用得到更好發揮，服務型政府建設進程不斷加快。

二、以打造國際一流的營商環境為目標，推動營商環境持續優化

營商環境是企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，是一國治理能力、體制機制、社會環境、資源稟賦、基礎設施和思想觀念等因素的綜合反映〔5〕。良好的營商環境是市場主體賴以生存發展的基礎。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視營商環境建設，把改善營商環境上升到了完善社會主義市場經濟體制重要任務的戰略高度。好的營商環境就是生產力、競爭力〔6〕，優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力〔7〕。作為優化營商環境的關鍵之舉，“放管服”改革多年來始終聚焦市場主體關切，以打造國際一流的營商環境為目標，通過簡政放權、放管結合與優化服務等系列政策舉措的綜合推進，持續打造市場化法治化國際化的營商環境，穩定、公平、透明、可預期的良好營商環境逐步形成。

（一）深化簡政放權，營商環境市場化水平不斷提升

市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，營商環境的市場化水平是市場在資源配置中決定性作用發揮的集中體現，打造市場化營商環境是“放管服”改革的重要目標之一?！胺殴芊备母飳嵤┮詠?，以行政審批制度改革為抓手，統籌推進商事制度改革和減稅降費等政策舉措，統籌推進簡政放權縱深開展，市場化營商環境水平持續提升，市場主體活力和經濟發展動力不斷得到激發。

一是深化行政審批制度改革，市場在資源配置中的決定性作用不斷發揮。黨的十八大以來，黨中央、國務院以簡政放權為突破口，持續深化行政審批制度改革，國務院在繼續大幅削減行政許可事項的同時，明確提出政府一般不再新設行政審批事項，并通過制定控制新設行政許可的政策措施和實行清單管理，嚴格控制新設行政許可，推行“清單之外無審批”。截至目前，國務院已經分16批取消下放各類行政審批事項1 094項，法律、行政法規和國務院決定設定的行政許可事項清單僅保留996項，中央政府層面核準的企業投資項目已壓減超90%，工業產品生產許可得到大幅整合壓減，行政審批中介服務事項得到進一步清理規范，職業資格許可和認定大幅減少。通過政府權力的真減實放，政府把不該管理的事項權交還給市場自主調節，市場主體發展所面臨的體制機制障礙不斷被破除，營商環境持續得到改善。

二是穩步推進商事制度改革，市場經營的制度性成本不斷降低。商事制度改革是落實簡政放權的又一重要舉措。黨的十八屆三中全會以來，以“先照后證”和注冊資本認繳登記制為起點，不斷推進商事制度改革，大幅壓減前置審批事項，穩步推進“證照分離”與“多證合一”。截至目前，企業登記和變更、注銷登記前置審批事項分別僅保留35項和29項，精簡率超87%，中央和地方層面的523項涉企經營許可事項已全部納入“證照分離”改革，在生產許可、項目投資審批等重點領域，廣泛推行告知承諾制，市場準入準營便利化水平不斷提高，企業開辦時間現已縮短至4個工作日以內，大部分省份已實現“一日辦結”，部分地區在個體工商戶登記等領域已做到“秒批秒辦”，極大激發了市場主體活力。

三是大力推進減稅降費，市場主體生產經營成本不斷降低。減稅降費是簡政放權的重要手段，是激發市場主體活力的最直接、最公平、最有效的方法。在“放管服”改革進程中，我國大力推動結構性減稅降費、階段性降低社會保險費率等各類政策的落地實施，全面實施營改增改革、增值稅改革、降低社保費率及留抵退稅等惠民政策，持續開展涉企收費專項清理規范工作，創新建立財政資金直達機制，有效降低了企業生產經營成本。黨的十八大以來，已取消、停征和減免中央和省級政府行政事業性收費超千項，中央財政資金下達到基層的時間已由平均用時120天縮短到最快7天，累計為各類市場主體減負超10萬億元，僅2022年一年就新增減稅降費及退稅緩稅緩費超4.2萬億元〔8〕，不僅促進了已有市場主體的發展，更重要的是催生了大量新的市場主體。截至2022年底，全國登記在冊的市場主體已突破1.6億戶，比2012年的近5 500萬戶增長了2倍多，保持了較高增速，市場活力得到極大釋放。

（二）堅持依法監管，營商環境法治化水平不斷提升

全面依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的顯著特征和重大戰略部署。市場經濟的本質是法治經濟，法治是社會主義市場經濟的基石。立足于市場展開的營商環境建設，一定是以法治作為支撐〔9〕。習近平總書記指出，“法治是最好的營商環境”〔10〕。在“放管服”改革進程中，我國始終以法治思維貫穿改革的全領域和各環節，堅持權責法定，通過法制體系建設和嚴格依法監管，持續改善和優化營商環境，以法治化的營商環境保障市場主體的公平競爭和健康發展。

一方面，以法制體系的建立健全為營商環境提供法制保障。良法方能善治，完善的法制體系是營商環境的制度保障。在改革進程中，對與市場經濟發展需求及改革舉措不相適應的滯后條款，尤其是擬取消下放的相關行政審批項目是依據有關法律設立的情形，在嚴格依照法定程序的前提下，及時進行了相關法律規定的調整廢除，以法制體系的調整優化保障了改革的法治化開展。與此同時，對經過改革實踐證明、人民群眾滿意和市場主體支持的改革舉措與成熟經驗，通過制定新的法律法規，以立法的形式將其制度化，如《優化營商環境條例》《中華人民共和國市場主體登記管理條例》《中華人民共和國民法典》等法律法規的出臺，均從法制層面對市場主體的合理需求及營商環境優化的實踐經驗作出制度回應；對于新發展時期所出現的新產業、新業態、新模式，也通過法律加強了規范和引導，如2021年出臺的《中華人民共和國數據安全法》，對數字經濟的安全健康發展提供了有力的法律支撐。這些立法和制度安排推動了營商環境法規體系的不斷完善，為建立公平競爭的市場環境提供了堅實的法制保障。

另一方面，以監管方式的改革創新推動監管法治化水平不斷提升?！胺殴芊备母锿ㄟ^監管方式的變革與創新，嚴格規范依法公正監管，逐步建立起以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型市場監管機制，對推進營商環境法治化進程發揮了重要作用。一是全面實施“雙隨機、一公開”監管，隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，及時公布檢查結果，目前“雙隨機、一公開”已成為日常監管的基本方式，監管效率與公正性大大提高。二是依托信息化技術創新監管手段，深入推進“互聯網+監管”，國家“互聯網+監管”系統主體功能建設已初步完成，監管數據加速匯聚，金融監管、食品安全等重點領域的風險預警模型體系也在加速構建，各地區、各部門也在加快建設本地區和本部門的“互聯網+監管”系統，推動與國家監管系統互聯互通，有效提高了監管的精準化和智能化，線上線下一體化監管加速推進。三是秉持“人民至上、生命至上”的核心理念，對食品藥品、特種設備、?；返壬婕叭嗣癜踩吧a安全的重點領域，實行全覆蓋的重點監管。四是加快推進社會信用體系建設，充分發揮互聯網和大數據等新技術的作用，探索構建以信用為基礎的信用風險分類監管機制。截至目前，國家企業信用信息公示系統已建設完成，貫穿市場主體全生命周期的信用監管體系正在逐步完善，進一步提升了監管公正性。五是把握市場發展的新趨勢新特點，對共享經濟、平臺經濟等新產業新業態實行包容審慎監管，在安全可控的前提下為其發展創造寬松有序和公平競爭的市場環境。

（三）對標國際先進，營商環境國際化水平不斷提升

改革開放40多年來的實踐證明，堅定不移擴大對外開放，積極融入世界經濟發展大環境，是社會主義市場經濟取得偉大成就的重要法寶。打造國際化的營商環境，是堅定不移擴大對外開放的內在要求，是提高我國對外開放水平的重要途徑。黨的十八大以來，為適應經濟全球化新形勢，黨中央作出了“構建開放型經濟新體制”的戰略決策，習近平總書記指出，要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”〔11〕，這對我國的營商環境在開放層面上提出了新的更高要求?！盃I商環境競爭力就是國際競爭力?！薄?2〕在“放管服”改革進程中，我國一直在開放環境中不斷推進改革縱深開展，以更大程度的簡政放權、更公平的有效監管、更優化的政務服務，同時加以科學有效的評價手段積極對標國際先進，推動營商環境的國際化水平不斷提升。

在具體舉措方面，一是以深化簡政放權為構建開放型經濟體制提供支撐，不斷破除全球外資、人才等資源要素參與中國市場經濟活動的體制機制障礙，加強與國際通行經貿規則及相關國際標準的對接，不斷建立完善以規則為基礎、以市場經濟一般規律為核心的市場環境，吸引外資進入中國投資興業。二是出臺制定并嚴格執行《中華人民共和國外商投資法》及配套法規，為外資企業創造公平競爭的法治環境，以完善的法律法規加強對外商投資合法權益的保護，彰顯了中國進一步擴大開放的決心。三是通過優化服務，為外商企業注冊登記、產業落地、辦理各類許可等事項提供優質高效的政府服務，同時采取配套政策，保障外籍工作人員的教育、醫療等公共服務需求，為外國人才在華創新創業提供便利與保障。

在營商環境評價上，一方面積極對標世界銀行評價指標體系，針對開辦企業、辦理建筑許可證、獲得電力供應等具體指標，逐項制定深化“放管服”改革、改善營商環境的政策措施，向全球營商環境“優等生”進軍。世界銀行發布的《2020年全球營商環境報告》顯示，在全球190個主要經濟體中，我國營商環境排名由2013年的第96位上升至2020年的第31位，成為全球營商環境進步最快的經濟體之一。另一方面，在對標國際先進水平的基礎上，不斷建立健全符合中國發展實際、具有中國特色的營商環境評價機制。2018年3月至8月，國家發改委選取北京、上海等22個城市開展了營商環境試評價，并于2018年底出臺了全國統一的營商環境評價體系，2019年在直轄市、省會城市、計劃單列市及部分地級市開展了營商環境評價，2020年開始在全國地級及以上城市開展營商環境評價，并定期發布《中國營商環境報告》，建立健全了中國營商環境評價的長效機制。

三、以滿足人民美好生活期盼為宗旨，推動民生福祉不斷增進

全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，以人民為中心是治國理政的根本理念，全面深化改革最終是要讓改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，讓群眾有更多的獲得感?！胺殴芊备母镒鳛槿嫔罨母锏闹匾獌热?，其根本目的也在于以改革不斷增進民生福祉，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要?！胺殴芊备母镆詠?，我國圍繞政務服務和公共服務兩大重點，以打造人民群眾高品質生活為價值追求，從服務理念、能力水平和服務方式等多方面發力，為群眾提供更加便捷高效的政務服務，不斷提高公共服務均衡性和可及性，群眾滿意度和獲得感不斷提升，民生福祉不斷增進。

（一）線上線下深度融合，一體化政務服務效能顯著提升

政務服務是群眾與政府互動的最直接途徑，政務服務的能力水平直接關系群眾的滿意度與獲得感。黨的十八大之后，“放管服”改革聚焦政務服務的堵點、痛點、難點，強化服務意識，創新服務方式，以線上線下深度融合發展，推動政務服務能力和水平不斷提升，政務服務更加便捷高效，“就近辦、網上辦、馬上辦、一次辦”的服務生態初步形成。

一方面，以綜合性實體政務大廳建設為重點，不斷建立健全線下政務服務體系。自1997年廣東江門設立全國首個政務大廳（江門市行政事務服務總匯）以來，至2012年底，全國已經建立各級政務服務中心超3 000家，政務大廳逐漸成為提供政務服務的主要方式。但這一時期的政務大廳還是以辦公場所的物理集中為主，后期部分地區開始探索“兩集中兩到位”模式。黨的十八大之后，隨著“放管服”改革的不斷推進，地方政府高度重視綜合性政務大廳建設，尤其在行政審批制度改革的直接推動下，綜合性實體政務大廳建設快速發展。相關統計顯示，截至2017年4月全國縣級以上地方各級人民政府政務大廳和鄉鎮（街道）便民服務中心的覆蓋率已分別超過94.3%和96.8%，并不斷拓展“一站式”服務功能，推動審批事項和公共服務事項全面進駐，實現了群眾辦事從“多門”到“一門”的跨越，正在進行從“多窗”到“一窗”的發展。

另一方面，以一體化政務服務平臺建設為重點，以“一網通辦、全程網辦”為目標，大力推行“互聯網+政務服務”，不斷提高政務服務線上服務能力。當前，全國一體化政務服務平臺已建設完成，涵蓋46個國務院部門、31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團，接入國務院部門服務事項1 376項、地方政府服務事項551余萬項及一大批高頻熱點公共服務，各類政務服務網上可辦率已超過90%，近90%的省級行政許可事項實現了網上受理和“最多跑一次”，平均承諾時限壓縮超過51%。截至目前，全國一體化政務服務平臺已經成為企業和群眾辦事的主要渠道，實名用戶已超10億人。同時，根據我國人戶分離的人口基數大的現實情況，為解決流動人口辦事難、來回跑的問題，不斷推進省內通辦、跨省通辦，加快建設全國一體化平臺“跨省通辦”專區建設，數字化政務服務效能顯著提升。

（二）完善公共服務體系，服務能力和水平不斷提升

提供公平可及、優質高效的公共服務，是人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，也是“放管服”改革的重要任務。黨的十八大以來，“放管服”改革通過多項惠民生、暖民心的政策舉措，不斷完善服務體系，為人民群眾提供更加充裕的公共產品和優質高效的公共服務，公共服務水平不斷提高。對于基本公共服務，各級政府按照兜底線、織密網、建機制的要求，不斷完善基本公共服務體系，以推進基本公共服務均等化保障公共服務的公平性，城鄉區域差距不斷縮小。同時，充分發揮互聯網等新一代信息技術的賦能作用，創新實施“互聯網+醫療”“互聯網+教育”等服務模式，不斷擴大公共服務的時空覆蓋度，服務均衡性和可及性顯著增強。

總之，黨的十八大以來，在中央的頂層設計和決策部署下，在各級各部門的創新實踐下，在市場主體和社會公眾的廣泛參與下，“放管服”改革持續縱深推進，解決了發展過程中的很多頑疾，有效破除了一些深層次體制機制問題和利益固化的藩籬，改革綜合效能不斷顯現。筆者從政府職能轉變、營商環境改善和民生福祉增進三個方面，對改革實踐所取得的效能進行了初步闡述，以展示改革取得的重大成效。當然，筆者所述內容不足以概括“放管服”改革的所有成效，而且，改革之路也絕不會到此為止?！胺殴芊备母镒鳛橐粓龅度邢騼鹊墓┙o側結構性改革，是一場持續開展、動態調整且不斷豐富的系統性、戰略性改革。黨的二十大報告指出，要“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”〔13〕，這為“放管服”改革在新時期的持續開展明確了基調，在此精神指引下，“放管服”改革必將深入推進，改革效能也必將會持續顯現且不斷提升，進而推進國家治理現代化及中國式現代化的不斷發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕俞可平.走向國家治理現代化——論中國改革開放后的國家、市場與社會關系〔J〕.當代世界，2014（10）：24-25.

〔2〕中共中央文獻研究室.習近平關于全面深化改革論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2014：52.

〔3〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2013-11-16（01）.

〔4〕何 穎，李思然.“放管服”改革：政府職能轉變的創新〔J〕.中國行政管理，2022（02）：6-16.

〔5〕中國行政管理學會課題組.聚焦市場主體關切 持續打造市場化法治化國際化營商環境〔J〕.中國行政管理，2021（08）：6-15.

〔6〕李克強.在全國深化“放管服”改革著力培育和激發市場主體活力電視電話會議上的講話〔N〕.人民日報，2021-06-08（02）.

〔7〕李克強.政府工作報告——2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上〔J〕.中華人民共和國國務院公報，2018（12）：9-24.

〔8〕本報記者.圍繞經營主體需求施策，幫助其解難題、渡難關、復元氣、增活力 營造良好環境 激發市場活力〔N〕.人民日報，2023-02-24（13）.

〔9〕楊 松，段丹潔.著力優化營商環境〔N〕.中國社會科學報，2019-03-22（05）.

〔10〕習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發表重要講話〔J〕.改革與開放，2019（05）：130.

〔11〕中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〔N〕.人民日報，2020-11-04（01）.

〔12〕李克強.在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上的講話〔N〕.人民日報，2020-09-30（02）.

〔13〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2022-10-26（01）.

責任編輯 梁華林