日本的“道州制”構想與法學解構

摘 要：“道州制”是一種從未實現過的日本中央政府官方較為熱衷提倡的行政改革構想。道州制的類型主要分為“官治型道州”和“自治型道州”，有關其構想的譜系也從二戰前一直綿延到當代。在戰后日本新憲法秩序下地方自治相關規定的影響下，如今的道州制構想已經基本斷絕了“官治”的可能性，但即便是“自治”的道州，其背后也隱藏著“地域綜合行政主體論”的特色邏輯。日本基礎自治體的存立與地方自治的未來在保守思潮的圍堵中，需要通過該國憲法規范和理念作為指引，對相關概念和構想進行根本性的批判。

關鍵詞：道州制；地方自治；地域綜合行政主體論；日本憲法學

中圖分類號：D80；D81?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1004-2458（2023）06-0012-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.06.002

日本的政治家一直以來都熱衷于提出一些抽象宏大且看似令人覺得“耳目一新”“來日可期”的概念或主張，并在日本國內吸引了相當一部分國民的眼球。遠到二戰前的各種政治宣傳，近至十多年前橋下徹極力倡導的“大阪都構想”，例子不勝枚舉。本文將要探討的“道州制”構想就屬于這樣一種范疇，作為地方行政單位廣域化之代表性概念的“道州制”①由日本中央政府主導提出，時間跨度橫貫戰前與戰后，雖然從未真正意義上作為具體行政制度實施過，但卻引發了社會各界的高度關注與討論。本文試圖從日本國內法秩序（特別是憲法學的視角）對該構想進行徹底地梳理與剖析，并對潛藏在其背后的官僚政治運作機理進行“還原作業”，從而達到一種“祛魅”的批判效果。

一、為什么是“道州制”

在日本學界與實務界，“道州制”的提法由來已久，但針對其精確定義卻不甚明了。所謂“道州制構想”二戰以前業已存在，即便將考察范圍限定在二戰之后的時間坐標上，相關主題的討論亦是五花八門，在同樣一個“道州制”的稱謂下，其具體應該指代何種制度，完全沒有形成統一的見解［1］4。相同的名詞承載著不同內容的主張，這就給后世的讀者呈現出論者間“同床異夢”的強烈印象。

那么，如果非要給出一個最低限度的概念定義，日本代表性官僚學者松本英昭（まつもとひであき：舊自治省官僚/行政法學者）在論文中的總結頗有可采之處。即“①以國內一部分地域為單位的政治·行政主體或者（綜合性的）組織機構形成多層（重層型）地方制度的框架下；②范圍最大之主體或組織機構一般而言立足于現在的‘道或數個‘道府縣相當的區域規模之上；③作為處理諸多領域之事務的主體；④在全國范圍內或設想在全國范圍內全面鋪開的”一種行政制度設計。在此種情形下，與該范圍最大之政治·行政主體或者（綜合性的）組織機構相關的制度，可稱之為“道州制”［2］。

如上文所述，關于“道州制”（乃至于“都道府縣合并論”）的話題，其實在二戰之前早已有跡可循，但緣何近些年來相關討論又在日本甚囂塵上，其主要原因可以歸納為以下幾點。首先，市町村合并帶來的影響是根本源頭。眾所周知，日本在昭和20年代后期至昭和30年代前期（約為1950—1960年左右）由政府主導進行了一場名為“昭和大合并”的基礎自治體合并運動，經過整合，市町村總體數量銳減至原來的1/3；而從1999年開始至2010年左右，伴隨著世紀之交的“第一次地方分權改革”，又以中央政府為主導推動了“平成大合并”，這使得市町村這類基礎自治體的數量較之上次合并又減少至相應基數的一半。作為基礎自治體的市町村數量急劇減少的同時，中央政府卻認為所謂的“行財政基盤”得到空前強化。于是乎，市町村的“成長發育”自然衍生出要滿足其新的事務、權限擴張的需求，這就促使相關各界將關注點轉移到了包含著市町村在其內的廣域自治體之都道府縣的地位與作用問題上［3］29。其次，都道府縣的“空洞化”現象是本質癥結。與市町村合并之影響相輔相成，作為“接納單位”（「受け皿」）的市町村經過合并之后具備了“優質的”行財政基盤，這樣便可以從所屬都道府縣接受更多的事務權限的

轉讓。此外，也與大都市制度相關聯，像日本特色的“政令指定都市-中核市-特例市-一般市”這樣嚴格依照城市規模而區分出森嚴等級序列的事務權限分配方式也逐漸架空了包含著基礎自治體在內的都道府縣的實質性權限。正所謂“給予有能力的大城市更多權限”（「力のある都市には、さらに権限を」）［4］這樣的口號反映的便是相關現實問題［5］。再次，廣域行政相關問題層出是直接誘因。日本現行的都道府縣制度，自1888年香川縣從愛媛縣分離出去以來，至少在形式上保持了130年之久未曾變動。然而，經歷了高度經濟成長的洗禮，現代社會的各種問題，特別是地域經濟產業振興、環境保護以及自然災害應對等方面的課題，都極度加重了廣域行政單位的負擔，可是目前的都道府縣行政區劃卻越來越難以解決諸多現代社會的跨區域難題。這樣的論調一直很有兜售的市場，即想方設法通過對現有的都道府縣進行統合合并，對它們進行“版本升級”，從而提高其原本欠缺的“能力”“專業性”和“技術性”，這也是廣域現代行政的題中之意。同時，主張這種觀點的論者們還寄希望于通過府縣的廣域化，實現國家（中央政府）和地方之間“綜合行政”的效率化目標［5］。

二、“道州制”的類型與譜系

日本學界對于“道州制”的分類，大致可以列為以下幾種［本文所討論的“道州制”不包含所謂的“聯邦制型道州制”或“無限接近于聯邦制的道州制”（準聯邦型道州制），而僅限于單一制國家內部作為“地方自治制度”的“道州制”。關于聯邦制的概念，可參考：海老原明夫「連邦制」法學教室165號、1994年、28頁。針對日本和各國聯邦制或地方自治制度的比較研究，可參考：木佐茂男「連邦制と地方自治をめぐる法制度と実務の比較考察」公法研究56號、1994年，田村秀『道州制·連邦制』（ぎょうせい、2004年）。關于“聯邦制型道州制”，可參考：大橋洋一「第2章 地方分権と道州制」同『都市空間制御の法理論』、有斐閣、2008年、31-35頁。］。

第一大類，是著眼于“道州”性質的分類。該模式下，“道州”的性質體現在其究竟屬于“官治”還是“自治”這一典型特征上。前者由國家（中央政府）完全壟斷道州的人事任免權，道州的地位基本上相當于中央政府及其各個部門的派出機構，是為“官治型道州”；后者則由該道州所轄范圍內的住民依照憲法或地方自治相關的法律規范等進行選舉進而產生轄內的立法與行政機關，并嚴格區分于中央政府層面的“國政選舉”，是為“自治型道州”。例如這樣一種分法：①作為國家純粹行政區劃的道州；②兼具國家行政區劃和自治行政區劃雙重性質的道州；③完全作為自治行政區劃的道州［5］。又如這樣一種分法：①作為聯邦制的道州制度；②作為國家組織的道州制度；③作為混合組織的道州制度；④作為地方公共團體（地方自治體）的道州制度［3］31-39。再如這樣一種分法：①作為聯邦制國家構成單位的“州”；②由國家直接管轄，作為國家第一級地方綜合性派出機構的道州；③作為第一級地方綜合性派出機構以及廣域自治體的道州；④比都道府縣規模更大的作為廣域自治體的道州；⑤取代都道府縣的廣域自治體的道州［1］4-5。

第二大類，是著眼于“道州”權限的分類。該模式下，以日本現行憲法和法律體系下的中央地方權限分配框架為出發點，設想新設立的“道州”這一行政或自治單位可能會具備哪些事務、權限。此種權限的劃分雖然也包含了與基礎自治體（市町村）之間的關系，但主要還是針對國家即中央政府而言的。例如，下面的分類便是典型例子：①“輕量型道州”。即近乎等同于現有都道府縣之間的單純合并，新成立的道州只具備之前既有都道府縣本身的事務和權限。另外，中央政府的各種地區級派出機構［例如，農林水產省向日本各個地方派出的地方農政局、國土交通省派出的地方國土整備局、經濟產業省派出的地方經濟產業局等等。］也原封不動地殘留在道州內部；②“中間型道州”。該類型的道州除了承繼既有都道府縣的事務和權限外，還盡可能地吸收了國家在地方上設立的各個派出機構的事務和權限。此類道州可謂現今日本在討論相關議題時的“標準類型”；③“重量型道州”。除了國家在地方上派出機構的事務權限外，此類道州甚至還吸收了中央各省廳本身所保有的權限以及一部分國會的權限。是為兼具些許國家性質的準聯邦制型道州制［6］。

道州制的譜系最早可追溯至1927年的“州廳設置案”。是年，田中義一內閣組織了行政制度審議會，其中就包含針對日本地方制度變革的相關討論［7］36。其內容主要有：“①廢除府縣公共團體區域與國家行政區域重合的現有格局，新設包含數個府縣在內的作為行政區劃的州；②將現存全部各府縣區域（北海道除外）劃為6個州，并在各州設立州廳并設置州長官一職”；與此同時，“③承認府縣作為純粹地方自治體的地位并在其固有事務范圍內賦予其完全自治的權限，其執行機關長官變為公選，其議決機關之權限改為與一般自治機關等同；④新制度下的府縣自治制度大體參照現行的市町村自治模式”［8］。該提案因各種原因最終未能付諸實施，后世的學者評價稱其內容是想將當時被當作“不完全自治體”的府縣在形式上“完全自治體化”，而在此之上又疊加一層作為國家（中央政權）下屬行政區劃的“州”，以便在更廣域的范圍內加強國家的各項統治政策［7］36-37。待到第二次世界大戰的1940年，日本又在8個地區設置了“地方聯絡協議會”，以便在地方行政事務上更加高效的實現府縣間的聯絡調整，從而適應戰時體制。而“地方聯絡協議會”在1943年被改組為“地方行政協議會”，到1945年更是變身為“地方總監府”。這不是一個單純的協議機關，而是發揮了統轄機關之權限的中央政府超級控制工具［8］。雖然是個短命組織，但卻是“為防止盟軍登陸本土而造成國土寸斷與命令系統失效，要使地方上能夠獨自繼續作戰，在移交中央權限的同時將都道府縣都置于其管轄之下”［5］的恐怖戰爭機器，因此可以把它歸入到“官治型道州”這一形態當中。地方總監府于成立的同一年（1945年）隨著日本戰敗旋即廢止，被戰后的“地方行政事務局”所替代。

1948年的戰后初期，當時的行政調查部縱覽日本的廣域行政制度，給出了3個具體的重建方案。①地方行政廳案。即在維持現存地方公共團體之現狀的基礎上，于全國范圍內設置7個廣域的“地方行政廳”，廳長官在內閣總理大臣的指揮監督之下總攬廳務。廳之下再設立與中央各省廳相對應的部局單位，各局長輔佐各自領域的主管大臣，并對都道府縣知事實施指揮監督。北海道單列不計，其道知事直接接受中央各省的指揮監督，唯獨該地不設置地方行政廳。該提案的特點是現有府縣的存續、官選的長官以及二層自治。②道制案。此案提議廢除所有現存都道府縣，將全國劃為9道，“道”作為一種地方公共團體而存在。道下設道行政委員、道議會以及道廳。道行政委員由道民直接選出產生，同時其作為國家的機關也處理中央政府委任的各項行政事務。道議會與現行的府縣議會基本保持一致。道廳是為道行政委員的事務局，行政委員擔任各自所管轄部局的局長。中央各省的大臣在其負責管轄的主任事務領域可以對道行政委員予以事務委任，且對其還保有包括罷免權在內的綜合性指揮監督權。該提案的特點是現有府縣的廢止、公選制的行政委員，差不多只有1.5層自治。③州制案。該案提議廢除現存所有都道府縣，將全國分為8個州，并于各州設置州長官。州長官在內閣總理大臣和各主管大臣的指揮監督之下總攬州務。被廢除的都道府縣的事務和財源盡可能下放給市町村等基礎自治體，無法轉讓的權限就保留給州。該案的特點是現有府縣的廢止、官選的州長官以及一層自治。這3種提案最終都未付諸實現［9］。

1957年，日本中央政府主導的第4次地方制度調查會經過研究咨詢得到了“關于地方制度改革的報告”（「地方制度の改革に関する答申」）。該報告中最為人所熟知的便是作為府縣制度改革具體方案的“地方案”［該“地方案”惡名甚高，從提出至今一直受到日本學界的猛烈抨擊。另一方面，針對該保守的主流提案，當時作為少數意見的“縣案”也被附在報告中。其主張“縣”知事的公選、行政委員會的存置等，以期維持現存府縣“完全自治體化”的現狀，內容相當進步。詳細參見：自治大臣官房総務課編『地方制度調査會答申集（第1次—第13次）』（1970年）85-96頁。。這個提案建議將現存府縣全部廢除，然后在基礎自治體和國家之間設立一個名為“地方”的半官治組織機構，從而加強中央政府對地方的控制。日本全國據此被劃分為7到9個“地方”，其行政長官為中央政府直接任命的“地方長”并輔之以公選制的議會，這種二元模式意在使“地方”同時具備地方公共團體的自治性質和接受中央政府直接控制的國家性質，以期發揮一種“上下兩頭負責”的功能。另外，以“地方”之行政區域為管轄區域的國家綜合性地方派出機構，即“地方府”的首長則順理成章的由上述“地方長”兼任［自治大臣官房総務課編『地方制度調査會答申集（第1次—第13次）』（1970年）73-85頁參照。。顯然，該提案內容深得二戰前的府縣制之精髓，暗合了當時日本政治的“逆流期”（日文：「逆コース」；英文：reverse course），即20世紀50年代初朝鮮戰爭爆發之后日本深受影響并消極執行戰敗后初期的各項民主化政策、積極迎合美國冷戰戰略布局需要而全面走向保守反動的歷史時期。而緣何在這一時期需要重新審視和評估現有廣域地方制度，當時的日本政府官方給出了這樣的理由：“戰后（初期）以府縣性質變化與伴隨而來的府縣知事公選為代表的一系列府縣制度改革，在確保中央和地方之間的協同關系以及保障全國平均水準的行政作用過程中缺乏相應的功能?！?［自治大臣官房総務課編『地方制度調査會答申集（第1次—第13次）』（1970年）72頁參照。］質言之，對于當時的國家而言，戰后初期民主化改革伊始的新府縣制度［主要指二戰后美國主導下的民主化改造初期，相對比較大刀闊斧的央地關系改革。具體而言就是1947年開始施行的《日本國憲法》和《地方自治法》等法秩序所帶來的府縣行政單位的“完全自治體化”。］不符合日本“國情”，讓中央對地方的控制無法像二戰前那樣得心應手，此番“改革”瞄準的目標正包含在字里行間。此案提出后不到十年，1965年的“第10次地方制度調查會”又給出了一個“關于府縣合并的報告” （府県合併に関する答申」）。其中特別言及了今后可能出現的府縣合并的程序方法問題，即“根據相關府縣的提議，其合并程序應以相關府縣議會的議決為申請之前提，再由內閣總理大臣經過國會議決后進行處置”［ 自治大臣官房総務課編『地方制度調査會答申集（第1次—第13次）』（1970年）209頁。引號中的報告正文內容之后得到落實，直接被寫在了日本修改后的《地方自治法》相關條文中，即：地方自治法の第6條の2（平成16年＝2004年の地方自治法改正により）。］。該報告與第4次地方制度調查會報告最大的不同點在于其各自針對府縣性質的態度。也就是說，此次報告在事實上默認了府縣的“完全自治體”性質以及“府縣—市町村”的二層地方自治構造，這既是《地方自治法》的明文規定，更是《日本國憲法》第八章“地方自治”部分之解釋的應然要求，似乎官方也都“無可奈何”地接受了于其而言“不利”的現狀?？梢?，這就等同于日本中央政府放棄了1957年第4次地方制度調查會的報告所提出的“地方案”。

到了新世紀，在地方制度領域，日本中央政府又有兩次較為明顯的動作。首先是2003年的第27次地方制度調查會給出的“關于今后地方自治制度之藍圖的報告”（「今後の地方自治制度のあり方に関する答申」）。該報告討論了“廣域自治體的應有之樣態”，言稱除了都道府縣合并這一選項之外，還可以考慮導入道州制。其基本的觀點是在現行憲法的框架下，廢除現存的都道府縣并設置作為地方公共團體的“道州”。道州的行政長官（“長”）與議會皆采取公選制，而國家（中央政府）的職能權限在經過“重點化”梳理和篩選后，應積極推動其轉讓給基礎自治體和道州。此外，報告還指出，伴隨著道州制的導入，國家對道州和基礎自治體的干預均應該控制在“必要最小限度”的范圍內［第27次地方制度調査會「今後の地方自治制度のあり方に関する答申」（平成15年11月13日）21—27頁參照。］。2006年，第28次地方制度調查會又呼之欲出，這次直接給出了“關于道州制藍圖的報告”（「道州制のあり方に関する答申」），該報告在遵循上次地方制度調查會（2003年第27次）之根本原則的基礎上，認為道州應該“與作為基礎自治體的市町村之間達成恰當的任務分工，同時在本地區的行政工作中獨立自主且綜合性的承擔并發揮廣泛作用”，明確了“道州—市町村”這種新的二層地方自治構造。在事務和權限的分配問題上，報告指出，首先在道州與市町村的關系中應該基于“補完性原理”，積極推動基礎自治體優先的事務分配方式；而在道州與國家之間的關系中則應賦予道州相關事務與工作的“從規劃立案到管理執行”的全方位權限，這相當于肯定了作為廣域地方公共團體之道州的大幅度權限擴張。如此一來，“在重新審視了國家與基礎自治體之間的廣域自治體之應然狀態后，道州制可以重構國家與地方這兩種政府形態，導入該制度極有可能加速地方分權、強化國家的功能并實現新型央地關系模式下的高效政府管理”［第28次地方制度調査會「道州制のあり方に関する答申」（平成18年2月28日）參照。］，該報告于前文中對未來如是憧憬道。

上述中央政府主導的有關道州制的調研與報告也僅僅停留在“構想”的層面，均未付諸實現［除了日本中央政府的官方（地方制度）調查會之外，地方公共團體、政黨與民間也都公開表達過形態各異的“道州制構想”，本文就不多做介紹了。例如：市長會「道州」案（1957）、自民黨議連「道州」案（2000）、経団連第2次提言（2008）等。］。但除了構想之外，現實中業已可行的“制度”也確實存在。例如，依照日本現行《地方自治法》第6條之2規定的程序便可以實施都道府縣間的“自主合并”。如果這種形式不算嚴格意義上的“道州”，那么還有一部法律更能說明問題，那就是2006年國會制定并頒布的《道州制特區推進法》［該法律的日文全稱為：道州制特別區域における広域行政の推進に関する法律（平成18年12月20日法律第116號）。］。根據該法律第2條的定義，所謂“道州制特區”，指的是“北海道地方或者自然、經濟、社會、文化等方面擁有相當程度的密切聯系而自成一體的地區（僅限包含3個以上的道府縣區域之全部范圍在內的區域）中的任何一地的全部范圍即為該區域所包含的都道府縣且由政令［道州制特別區域における広域行政の推進に関する法律施行令（平成19年1月24日政令第11號）。］規定者”。這又被稱為“特定廣域團體”，而在實際操作過程中，迄今為止，該制度僅以北海道一地為適用對象。該定義顯然是為了規避《日本國憲法》第95條［《日本國憲法》第95條：“根據法律規定，非經該地方公共團體住民投票半數以上的同意，國會不得制定僅適用于某一地方公共團體的特別法?！保ǚg來自筆者）］的相關規定，玩文字游戲故意繞開本需要實施的地區“住民投票”，其本意應該是當時的執政黨想要開展和北海道一地相關的國家戰略決策而又不方便直接制定“僅適用于北海道一地”的法律，所以在形式上給人造成了一種“全國其他任何符合條件的地區都有可能成為道州”的假象。殊不知，這種完全服務于政治政策的“工具性法律”的適用一般是不會超出政策容許范圍的，只是在理論上可行而已。由此可見，站在制度確立并完全付諸實施的角度來說，“道州制”在日本確實還只是“構想”。

綜上所述，“道州制”構想在日本實際上是一個官方的改革戰略藍圖，而且是一個持續進行、不斷調整但又具有一以貫之目標的國家體制改革計劃，作為國家完整行政區劃模式的“道州制”雖然從未付諸實施，但其背后隱藏的政府官方的主觀意圖和由此萌發的所謂“改革理念”非但從未停歇，反而隨著時代的推移愈發顯現并直接影響著日本地方行政實務的走向。譬如，對于市町村合并乃至于世紀之交的“第一次地方分權改革”具體實施過程都起到了不可估量的理念上的影響。

刨根究底，“道州制”構想的背后有其深刻的歷史與現實動因。除了本文第一部分中已經指出的“市町村合并的負面資產”“都道府縣權限空洞化現象”以及“廣域行政制度能力供給不足”等三個現實原因之外，前文有關“道州制”的類型與譜系之介紹中追溯了“道州制”構想的若干發展階段，其整體動因便顯得更為復雜多元，包括了滿足二戰期間軍國主義國家對外侵略戰爭的需要、以冷戰為時代背景的日本政治“逆流期”加強中央集權的需要、戰后保守主義改革主觀意圖的需要以及新世紀以來新自由主義構造改革風潮下日本執政黨內閣重構新型央地關系的考量需要等。這些“主觀需要”雖然時代不同也形態各異，但共同之處都在于一種來源于中央政權的視地方行政為實現特殊政治目的的“工具性”思維，在該思維模式的統攝與影響下，以“住民自治”和“團體自治”為主要內容的“地方自治”很難有生存與發展的空間，《日本國憲法》所昭示的基本精神也無從貫徹實現。

三、“道州制”的底流：地域綜合行政主體論

日本著名行政法學者鹽野宏（塩野宏/しおのひろし）認為，所謂“地域綜合行政主體論”（「地域総合行政主體論」）是與外國法理毫無關聯的、從本國特色的地方自治實務觀點出發而提倡的理論，且該理論還成為了平成11年（1999年）第一次地方分權改革引發的《地方自治法》大修改后作為實定法概念登場的、獨立于傳統解釋之“住民自治”與“團體自治”之外的“任務分擔原則”（「役割分擔原則」）的“底流”［10］。

1949年（昭和24年），時任內閣建設省文書課課長一職的官僚小林與三次（小林與三次/こばやしよさじ）深感新憲法第92條（地方自治之本旨）對于今后日本現實自治制度的制定與運用將會產生重大影響，認為很有必要從理論與實務兩方面對其進行深度挖掘，遂給日本著名學術雜志《自治研究》（じちけんきゅう）寄稿，發表了其詳細的研究成果［11］。小林認為憲法第92條的“地方自治之本旨”條款應該包含：①住民自治的原理；②團體自治的原理；③現地綜合行政的原理；④自主責任的原理。這里最值得注意的當然是第三項的“現地綜合行政原理”。

小林首先指出，“所謂地方自治，就是來自于住民的、通過地緣團體去貫徹實施的、一切為了住民的行政活動。其根本不在于行政處理的形態本身，而在于該形態下公共活動所帶來的福祉。依照住民自身而非官僚機構的意思和責任，為了住民的利益，應該完成怎樣的行政活動以及行政活動的具體內容都是重要問題。這也正是自治事務的內容。到頭來，最終還是歸結為國家和自治團體之間如何分擔事務的問題。我認為，契合地方自治之本旨的自治事務決定原理，雖然可能用語還不太成熟，姑且就稱之為現地綜合行政的原理吧”［11］。據此，小林推導出兩個結論。其一，否定地方公共團體原本所承擔的“固有事務”和“委任事務”二者之間的區別。因為“國家行政實際上基本都不可能與自治體毫無關系，而與國家毫無瓜葛的所謂自治體事務，就很難找得到了。無非也就是國家和自治團體之間的利害關系的認知方式、關心程度以及責任分擔各有差別，但并不必然需要通過事務的種類進行劃分”。也就是說，小林認為合適的表述不應該是“地方的行政”（「地方的な行政」），而應該是“地方上的行政的自治化”（「地方における行政の自治化」）或“地方行政的地方自治化”（「地方行政の地方自治化」［11］。其二，承接上一個結論，小林自然推導出了他自己命名的“現地綜合行政原理”。他指出，“作為現地行政民主化處理的形態，可以活用各種委員會制度，如公安委員會、教育委員會、農地委員會等，這些行政事務沒有必要一定得由地方自治團體去完成……但是，這樣一來，各種事務各自為政，被分化分裂處理的現象也未必妥當……在抽象的觀念層面，將各種行政職能分門別類地進行處理并以專門性、一貫性的角度去思考的方法固然是可能的，但實際上，行政事務越往下走區分起來也就越困難……上述一貫作用也只有在事務自身是相對孤立且具有特殊技術上的理由時方能奏效。一般行政，通常都要求其綜合與統一。只有在綜合與統一之下，各種行政職能才能顯露其真實價值并實現其目的”。像這樣“地方上的行政之綜合，我們只能期待地方自治團體去完成。該綜合行政的原理與現地行政之原理交相呼應，共同決定了自治團體的應然職責與使命”［11］。

鹽野宏認為，上述小林自創的“現地綜合行政原理”雖然在日本學界（憲法學、行政法學）沒能激起多少波瀾，但卻對從那以后的地方行政實務產生了深遠影響［10］。此后日本官方的地方制度調查會報告中多次提及了“地方綜合行政”的重要性，而2000年的第一次地方分權改革更是將對該理念的實踐推向了高潮。最明顯的證據便是1995年制定的《地方分權推進法》第4條提到的國家和地方之間的“任務分擔原則”以及地方公共團體應具備的“自主性”與“綜合性”資質，而該內容又原封不動被搬進地方分權委員會對當時中央政府的“勸告”文本中，進而通過1999年的《地方自治法》大修改（2000開始施行）最終定格為現行《地方自治法》第1條之2的具體內容［日本現行《地方自治法》第1條之2：“地方公共團體是以謀求增進住民福祉為基本，并廣泛擔當自主性、綜合性的實施地域行政之任務的主體。 為達前項規定之主旨，中央政府重點擔當國際社會中關涉到國家存立的事務、需要在全國范圍內統一規定的國民的各種活動或有關地方自治基本準則的事務又或具有全國性規模的或必須立足于全國性視點方可實行的舉措及事業的實施，其他的國家本來應當擔當的任務，住民身邊的行政盡可能地交給地方公共團體，國家應以此為基本，和地方公共團體之間恰當的分擔任務的同時，有關地方公共團體之制度的籌劃制定以及對策的實施，應當充分發揮地方公共團體的自主性和自立性?！狈l譯文出處參見：洪驥《日本公法學中“補完性原理”的譜系及其對我國的啟示》，載《國外社會科學前沿》2022年第1期，第96頁。］?！暗赜蚓C合行政主體論”“現地綜合行政原理”——雖然在用語細節上有前后時代的微妙變遷，但其實質內容從小林1949年發表在《自治研究》上的論文提出至今，生命力異常頑強，乃至于成了日本地方自治實務領域的“支柱性理念”。在實際的適用層面，它其實就是一種“事務分配”的指針性原則，要求中央和地方政府在分配行政事務之時要盡可能多的考慮到行政的“簡便化”與“效率性”。而且，地方公共團體作為地方上的“行政事務承擔機關”，其“綜合性”越強，國家（中央政府）在財政上與行政上的關心程度也就越高，由此在行政事務具體執行過程中來自國家的介入和干涉也就越多。因此，地域綜合行政主體論作為國家和地方之間“任務分擔”的上位概念，其不僅僅是一種關涉行政事務分配的原理，更包含了在事務執行階段國家對地方的干預樣態［10］。

對于“地域綜合行政主體論”的介紹分析至此，不妨再回顧一遍本文開頭引用的日本學界對于“道州制”較為官方和權威的定義——

①以國內一部分地域為單位的政治·行政主體或者（綜合性的）組織機構

形成多層（重層型）地方制度的框架下;②范圍最大之主體或組織機構一般而言立足于現在的‘道或數個‘道府縣相當的區域規模之上;③作為處理諸多領域之事務的主體，④在全國范圍內或設想在全國范圍內全面鋪開的”一種行政制度設計。在此種情形下，與該范圍最大之政治·行政主體或者（綜合性的）組織機構相關的制度，可稱之為“道州制”。

這次不同于前文，在“道州制”的定義中加深了關鍵字體的顏色。于是，結論可謂是不言自明了。質言之，筆者認為，有別于理論界落實真正地方自治的美好愿景，在戰后日本地方行政實務的“實然”層面，所謂“道州制”構想就是“地域綜合行政主體論”（或“現地綜合行政原理”）在日本國家（中央政府）具體政策實施層面的鮮明寫照?！艾F地綜合行政原理”=“地域綜合行政主體論”→“任務分擔原則”→“道州制構想”，這條歷史關聯概念的鎖鏈是極具“日本法特色”的產物，其中充斥著一種自上而下或曰居高臨下的“合并”與“整合”的思維邏輯，是承繼了明治維新以來高度官僚制中央集權精神的國家對地方的“家長制宣言”?；蛘咭部梢苑催^來這樣理解，即“地域綜合行政主體論”的出現，一定程度上反映了日本中央政府官方有關“道州制”的長期改革構想，抑或從（御用的）學術和理論層面反映了“道州制”改革構想的部分一致性內容（也就是一以貫之的強調地方行政的“綜合性”），且這一理論明顯影響了日本地方行政改革的具體實踐。二戰戰敗后，雖然主流理論界盼來了內容進步的《日本國憲法》《地方自治法》等規范文本，也涌現出一大批優秀且具有良知的專業學者圍繞上述規范開展了如火如荼的“應然”解釋工作，但畢竟還是逾越不了理論與實務的鴻溝，被一直處在“現場”并承繼了戰前“血脈”的地方行政官僚精英們暗度陳倉搶占了先機。近年，以沖繩縣邊野古美軍基地遷址糾紛等為典型代表的地方自治實踐為契機，當下日本行政改革與地方自治又迎來了一個進退維谷的風口浪尖，真正意義上“地方自治”理念的不彰又從反面印證了以“地域綜合行政主體論”為首的日本本土理念（資源）的大行其道與“魔高一丈”，這是一個極其耐人深思與反省的嚴峻現實。

四、“道州制”批判：來自憲法學視角的省思

日本有關道州制的討論總體上秉持著從以前的“中央集權型道州制論”過渡到現如今的“地方分權型道州制論”這一規律［6］?，F在，可以說至少在主流理論界的“應然”層面與社會大眾的潛在意識中，所謂“官治型道州”已經沒有多少討論的空間了，該現象的背后或許蘊含著戰后民主化之精神與府縣“完全自治體化”超過70年歷史而形成的地方自治理念深入人心的作用。

追溯歷史，早在二戰結束后十余年即1957年的第4次地方制度調查會之“地方案”提出的時間節點，其“官治型”制度設計即已招致了日本學界的極大反感。對于這次官方提案的大討論和激烈批判也最終將“官治型道州”的理念送入了墳墓。當時的著名公法學者田中二郎對該“地方案”的保守反動行徑表達了深刻的憂慮，甚至自己還提出了一個針鋒相對的“縣案”（即附在第4次地方制度調查會“關于地方制度改革的報告”之后的少數意見）。田中認為，首先，新憲法（即《日本國憲法》）第八章《地方自治》的基本精神反映的不僅僅是市町村等基礎自治體的自治，也包含了府縣這一層級的廣域自治體的“完全自治體化”。因此，官方提倡的“地方案”想要廢除自治的府縣進而創設官治“地方”的做法是違反憲法“地方自治之本旨”（《日本國憲法》第92條）規定的。其次，“地方案”考慮的重點是國家即中央政府行政的便利（所謂效率化、經濟性和一體化等），這些想法也都是從國家中心主義的角度出發去尋求的地方制度改革，其內容完全無益于團體自治與住民自治水平的提高。再次，“地方案”對于府縣所要承擔的事務本身的性質和內容竟然毫無分析，而僅僅斷定其事務的大部分內容都具有“國家性質”，如若這樣的邏輯都能說得通的話，那么以此類推也可以同樣全盤否定市町村的自治，顯然，這是一種極其危險肆意的方法論。最后，日本歷史傳統上本來就缺乏地方自治的精神，所以（在行政區劃上）囊括著勢單力薄之市町村的府縣更應該被寄予眾望，自治的府縣與市町村遙相呼應、互為犄角方能在強大的國家權力面前站穩腳跟，從而守護地方自治乃至維持整個國家的民主統治構造。然而，官方所提倡的官治型“地方”非但不能與市町村互為犄角，反而會在國家強力的指揮監督權影響下不斷往上汲取市町村的自治權限直至其被榨干［田中二郎＝俵靜夫＝鵜飼信成編『府県制度改革批判―地方制度調査會の答申をめぐって―』、有斐閣、1957年、3—30頁參照。另外，不僅限于第4次地方制度調查會的相關內容，圍繞對道州制論乃至府縣制度改革論之批判的田中二郎教授以前更早的研究成果，可參見：『地方制度改革の諸問題』、有信堂、1955年。］?？偠灾?，第4次地方制度調查會給出的報告中所提倡的“地方案”是針對《日本國憲法》之基本精神和戰后民主化改造后的地方自治制度之現實的倒行逆施，其“一方面鼓吹要尊重憲法上的地方自治之本旨精神，實際上卻通過將府縣置換成官治的‘地方，從而自我擴充官治集權體制的外延”［俵靜夫「『地方』制と憲法問題」田中ほか編『府県制度改革批判―地方制度調査會の答申をめぐって―』、有斐閣、1957年、48頁。另外，鵜飼信成「地方制案は憲法違反と考えられる」這篇論文也被收錄其中。］?？梢哉f，像這樣赤裸裸的反動“道州制”構想在今天的日本已經基本失去兜售市場了。

既然“官治型道州”基本走進了歷史的故紙堆，那么對于“自治型道州”又當作何評價呢？縱觀先行研究，筆者認為當下日本學界有關道州制的討論至少都要恪守廣域地方公共團體作為“完全自治體”的這條底線。不過，對于所謂“自治型道州”的定義仍然存在著觀點上的分歧。一般而言，認為只要道州作為“完全地方公共團體”的地位得到保障，那就可以稱之為“自治型道州”了，但這種說法還是不夠精確具體。首先，新成立的道州較之府縣，其人口面積必然大增，為了更好地推進各項行政工作，勢必會出現各種高度專業性和獨立性的上命下達的部門行政機關，而這些機關的地位無異于在各個地區新設的中央國家行政機關的“派出機構”，這就又會滋生道州內部的新“中央”集權體制。其次，道州的長官坐鎮該地區的中心城市卻要遂行諸多邊遠地區的教育與福利等行政事務，這對于偏遠地區的居民而言無異于“中央政府”一般的存在，很難代言他們切身最關心的利益。最后，從歷史的角度來看，有關道州制的討論都和地方分權、地方自治的思想毫無關聯，特別容易和官僚制中央集權政治遙相呼應［12］。

在評價“自治型道州”是否真的“自治”、自治程度又如何之時，不妨從《日本國憲法》第92條“地方自治之本旨”（「地方自治の本旨」）的解釋內容［有關該條文解釋論的譜系以及從日本戰后史的角度對諸學說進行的梳理分析，參見：洪驥《日本國憲法第92條“地方自治之本旨”的解釋論——從“保不保障”到“保障什么”》，載《日本法研究》（第2卷），中國政法大學出版社，2016年，第20-58頁。］出發，將關注點放在“住民自治”（じゅうみんじち）這一法原則上進行批判性考察。無論是人口、面積還是事務、權限，較之既有府縣都得到極大擴充的道州，可以說是“國家的相似形”，因此“以往適用于都道府縣的各項直接民主主義制度將無法在道州發揮同樣的作用”［13］，在新的道州體制下，“住民參加政治的機會無法得到保障，這樣一來住民自治會面臨空洞化的巨大風險”［14］。這也正如日本全國知事會所指摘的那樣，“迄今為止國家提出的有關道州制的討論都以‘實現地方分權為大義美名，但都是在中央政府財政情況惡化的時候反復打出此牌，只把地方制度改革當成國家財政重建的一個工具。而站在住民的立場上如何去營造一個分權型社會這種關涉自治之根本理念的話題，卻從未被提及過” ［全國知事會道州制研究會『道州制研究會における審議経過』2005年3月。］。而從日本歷史上看，正如前文所言，道州制/府縣制度改革論的背后常常隱藏著中央集權的企圖（“地域綜合行政主體論”的邏輯），這樣的“道州制”作為“國家統治或官治的具體手段”［15］被積極推動，其最終結果極有可能造就出類似于戰前的那種高度中央集權的“內務省—府縣”體制。這樣的推測不是危言聳聽，而是有史可考。例如，不僅僅是第4次地方制度調查會提出的“地方案”，戰時的東京“都制”討論也與此種脈絡暗合，舊東京市一方極力主張捍衛既有地方自治基礎上的“自治型都制”，而內務省一方卻強烈要求建立“官治型都制”，結果前者的訴求被完全無視，后者的集權制度在二戰的戰火中配合著軍國主義法西斯體制被強行植入（1943年“東京都制”改革）［15］。從這個意義上說，我們都認為已經“走進了歷史故紙堆”的“官治型道州論”說不定哪天還會在日本死灰復燃。

五、余論：日本基礎自治體與地方自治的未來

第一次地方分權改革結束后，地方分權推進委員會的最終報告書（2001年）給出了如下論斷，其涵義頗值得玩味。

要認真看清市町村合并之趨勢，以道州制論、聯邦制論、廢縣置藩論為代表的、試圖改變現行都道府縣與市町村之二層地方公共團體制度的、各方面所提出的多種多樣的新地方自治制度建言，對于其妥當性，應該不斷深入研究。當時，委員會決定將《地方分權推進法》制定之前的階段就早已甚囂塵上的所謂“接納單位論”（「受け皿論」）暫時擱置在一旁，姑且以現行的地方自治制度為前提，在該體制下以盡可能多的推進分權為基本方針。之所以得以如此開展工作，是因為在《地方分權推進法》制定前的討論過程中，各方關系人士之間應該就已經達成上述內容的共識了［『地方分権推進委員會最終報告―分権型社會の創造：その道筋』（下劃線為筆者強調標注）。］。

誠如該報告所言，實際上，在第一次地方分權改革如火如荼開展的時候，地方分權推進委員會無論是對于道州制，還是中央政府熱衷倡導的市町村合并，都沒有多少好感［相關詳細內容參見：西尾勝『地方分権改革』、東京大學出版會、2007年、第Ⅱ章、第Ⅲ章。］。究其緣由，憲法秩序下的基礎地方公共團體與廣域地方公共團體都有一個共同的“假想敵”，那就是國家（中央各省廳），從中央政府那里盡可能爭取更多的事務、權限和財源乃是對于它們而言最重要的使命。相比之下，“接納單位”問題，即其本身有無接納更多事務和權限的“能力”，就不是它們應該考慮的事情了。況且，所謂“接納單位論”也不過是中央政府的智囊團所炮制出來的一套說辭，目的就是想按照國家的政策理念，把地方公共團體“栽培”成自己想要的樣子（即“地域綜合行政主體”），這還是一種“成年后見”式的家長國家觀或曰威權主義央地關系理念。到底是先合并還是先下放權限，順序很重要，因為其背后體現了“誰的立場”這樣的邏輯。從這個意義上講，地方分權推進委員會雖然是中央政府依照法律設置的官方咨詢機構，但其內部的相關專業人士還是恪守了應有的良知。不過，回顧當時的歷史，在第一次地方分權改革推進的同時，日本中央政府也“雙線操作”迫不及待地強行把市町村合并工作落到了實處（即“平成大合并”），地方分權推進委員會作為沒有行政實權的政策咨詢機關，對此就束手無策了。而且，當時“雖然市町村合并如火如荼地取得了巨大進展，但從都道府縣向市町村轉讓事務權限的工作卻沒有真正開展起來”［16］。從這一點就不難看出日本中央政府真正關心的事情是什么了。說白了，“事務權限的轉讓，其實就是將各項事務工作的執行權限盡可能下放給距離住民最接近的（地方）政府” ［西尾勝『地方分権改革』、東京大學出版會、2007年、117頁。這種理念可稱之為“補完性原理”（補完性原理/ほかんせいげんり），是來源于歐洲（主要是德國）的一項關涉中央·地方政府權限分配的法原則，詳細介紹和論述參見：洪驥《日本公法學中“補完性原理”的譜系及其對我國的啟示》，載《國外社會科學前沿》2022年第1期，第90-99頁。］，但觀察日本地方自治的現狀不難發現，所謂“平成大合并”的法學意義值得深究和批判性檢討。

綜上所述，只有從法學的角度出發，在回顧評價了日本地方分權改革的基礎上，當我們再次檢討該國各種眼花繚亂的“道州制”構想時，才能不為所惑、穩坐中軍。在與現代社會中強大的國家（中央政府）進行交涉妥協時，必須要預先考慮好議題的優先順位?！霸诘胤椒謾嗌形窗l育成熟的狀態下匆匆實現道州制的話，迎面而來的不是擴充地方自治的‘自治型道州制，而是集權構造溫存的甘當國家派出機構馬前卒的‘集權型道州制”［14］。

話題至此，有關道州制的討論在日本其實也反映了人們的社會心理。有日本本國學者評價說，“日本這個國家，一旦決定開始行動后，都不會給予任何積累公共討論的時間，一氣呵成、隨波逐流的傾向十分明顯”［17］。在那里——有關道州制的討論中，暗涌著一股“好像可以改變整個‘國家體制的、仿若游戲一般的亢奮情緒”［15］。個中深意，或許只能由歷史去評說了吧。

［參考文獻］

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［責任編輯 王雅坤］

The Conception and Legal Deconstruction of Japans DouSyu System

HONG Ji

（College of Humanities and Social Sciences， Nanjing University of Aeronautics and Astronautics， Nanjing， Jiangsu， 211106， China）

Abstract：? DouSyu system is an administrative reform concept that has never been implemented and is highly advocated by the central government of Japan. The types of DouSyu system are mainly divided into Official DouSyu and Autonomous DouSyu ， and the genealogy of its ideas has been extended from pre-World War II to contemporary times. Under the influence of local autonomy regulations under the new constitutional order of Japan after the war， the current concept of the DouSyu system has basically cut off the possibility of “official governance”. However， even for “autonomous” DouSyu， there is a characteristic logic of Tiiki Sougou Gyosei Syutai Ron hidden behind it. The existence of Japans basic autonomous system and the future of local autonomy need to be fundamentally criticized through the guidance of the countrys constitutional norms and concepts， amidst the containment of conservative ideologies.

Key words： DouSyu system; local autonomy; Tiiki Sougou Gyosei Syutai Ron; Japanese Constitutional Law