日本家庭寄養制度探析

江新興 常夢斐

摘 要：日本家庭寄養制度始于1948年，隨著二戰后保護戰爭受害兒童事業的結束逐漸走向衰退。20世紀90年代后，受國際社會更加重視兒童權利以及日本國內虐待兒童成為社會問題的雙重影響，政府在對需要保護的兒童實施社會養育時，確立了家庭寄養優先的原則?，F行寄養家庭包括四個類型，其實施體制則由都道府縣、兒童咨詢所與各支援機構組成。近年來，日本的家庭寄養委托率雖然穩步提升，但進展依舊緩慢，存在著知名度不高、與“領養”混淆、民眾成為寄養家庭的意向不高以及寄養家庭數量不足等問題。對此，日本政府從制度改革、擴大宣傳、完善支援體系等方面提出了解決之策。

關鍵詞：家庭寄養制度；寄養家庭；需保護兒童；兒童福利；社會養育

中圖分類號：C913.1?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1004-2458（2023）06-0041-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.06.005

日本的家庭寄養制度，始于1948年實施的《兒童福利法》，與兒童養育機構共同承擔了保護兒童的功能。家庭寄養制度確立后，出現了短暫的隆盛期，在制度上經歷了發展衰退期、重新評估期和加速發展期。在現實中，與兒童養育機構相比，無論接收兒童的數量還是寄養家庭的數量都沒有較大的提高。與歐美國家以家庭寄養為主不同，日本更偏重于通過福利機構養育需要保護的兒童①。究其原因，既有社會認識上的問題，也有推進工作中存在的問題。探究日本家庭寄養制度實施現狀，剖析其面臨的困境成因以及日本政府為破解困局所做的努力，有利于加深對日本推動保護兒童問題的理解，也可以為正在探索家庭寄養模式的其他國家提供借鑒。

一、日本的家庭寄養制度

家庭寄養制度指委托寄養家庭養育18歲以下的、沒有監護人或被認為不適合讓監護人監護的兒童（以下稱“需要保護的兒童”）的制度，換言之，指對因各種原因無法在父母身邊生活的兒童提供替代的養育場所，為他們提供一個溫暖、有愛的家庭成長環境的制度。雖由寄養家庭代替親生父母養育兒童，但養父母和需要保護的兒童間并不建立法律上的親子關系，親生父母仍為兒童的監護人。自古以來，日本社會一直存在家庭寄養的習俗。

在日本的法律體系中，對需要保護的兒童，由國家和地方政府代替家庭養育即社會養育，包括家庭養育和兒童養育機構養育兩種安置方式。家庭寄養制度在家庭養育中擔負著核心角色。另一種安置方式的兒童養育機構，包括乳兒院、兒童福利院、兒童心理治療機構等。與采用集體養育方式的養育機構不同，家庭寄養采取個別養育方式。養育家庭和養育機構共同承擔了保護兒童的功能。

（一）家庭寄養制度建立的背景

首先，日本需要保護的兒童問題在第二次世界大戰結束前就已經凸顯，戰爭末期，戰爭孤兒、流浪兒童充斥街頭，保護這些兒童成為當時日本政府的緊急課題，因此制定了《戰災遺孤保護對策綱要方案》。以此方案為基礎，1945年9月出臺了《戰爭孤兒等保護對策綱要》，規定了保護和培養兒童的三種主要方式，即委托個人家庭養育、介紹被收養為養子、集體保護培養。其中“集體保護培養”指的是收容到機構設施養育［在最初的《戰災遺孤保護對策綱要方案》中，三種方法排在第一位的是“介紹被收養為養子”，后面正式出臺的《綱要》中排位發生了變化，但“集體保護培養”一直都排在第三位。參見貴田美鈴.里親制度の史的展開と課題［M］.東京：勁草書房，2019：70.］。舊厚生省兒童局實施的《全國孤兒總調查結果》顯示，1948年日本全國孤兒總數高達123 511人，其中包含戰爭孤兒28 248人，從原殖民地、占領地等歸國孤兒11 351人，普通孤兒81 266人，以及棄兒2 647人［1］348-350。面對如此數量龐大的需要保護的流浪兒、孤兒，1947年發布的《兒童福利法案概要》指出，“現如今我國雖然有兒童保護設施，但盡早發現需要保護兒童并采取保護措施的設施數量依然不足，（省略）兒童保護設施仍有諸多需改進之處”［1］763-765。由于兒童機構設施建設和管理滯后，仍然有許多無家可歸的流浪兒童，有些人甚至成為實施盜竊、搶劫的失足少年，給日本社會帶來了極大的治安隱患［在1947年《兒童福利法》制定實施之前，日本實施了保護兒童的措施，按時間順序，1945年9月15日文部省發布了「戦災孤児等集団合宿教育に関スル件」的通知，要求以戰爭孤兒等為對象作為教育對策實施團體集訓教育；5天后的9月20日又發布了「戦災孤児等保護対策要綱」的通知，實施對象為戰爭孤兒，主要保護方法有委托家庭保護、介紹養子家庭、集體保護。1946年4月15日厚生省發布通知「浮浪児其の他児童保護等の応急措置実施に関する件」，要求對在停車場和公園流浪的戰爭孤兒進一步采取保護措施。1947年12月6日，厚生省出于為保護戰爭孤兒對策而制作資料的需要，通知在全國實施「全國孤児一斉調査」。］。兒童保護機構和設施數量的不足，讓家庭承擔了更多的保護和培養兒童的任務。這也是家庭寄養制度建立后最初一段時間得到快速發展的原因之一。

其次，明治維新后，日本隨著經濟的發展重視社會救濟和福利制度的完善，在政府和民間積極推進兒童保護工作。政府相繼發布實施了救濟兒童的政策［如《關于棄兒養育的大米配置法》（1871年）、《針對生育三個孩子貧困家庭的撫養費發放法》（1873年）、《救恤規則》（1874年）等法律。］，民間社會慈善家設立以孤兒、棄兒為對象的設施，以及以收容“不良少年”為對象的感化院等，承擔了保護兒童的主要工作。進入昭和時代后，與兒童問題有關的《救護法》（1929年）、《少年教護法》（1933年）、《母子保護法》（1937年）等法律相繼制定。同一時期，為了防止對兒童放置不管以及兒童勞工化（童工）等虐待現象頻發，1933年又制定了《防止虐待兒童法》。第二次世界大戰結束后，在新憲法保障國民生存權的背景下，《兒童福利法》指出：所有兒童有成長權利，其生活須得到保障，安全應受到保護。事實上，在戰后日本社會除面臨保護孤兒、棄兒、貧困兒童、流浪兒童等緊急課題外，還存在童工、販賣人口、虐待兒童等現實問題。為了應對兒童受侵害問題，1947年制定了《兒童福利法》，該法既體現了福利國家的理念，也是對明治以來保護兒童政策的繼承。

家庭寄養制度作為保護兒童的措施，私人之間進行的委托難免缺乏專業指導與公正監督，由此使得需要保護的兒童陷入危險與不幸境地的概率也會大大增加［2］。因此，將家庭寄養置于法律框架內形成制度，既能減輕兒童養育機構的壓力，同時又可在孩子的成長過程中，與特定值得信賴的大人之間形成依戀關系，讓更多的孩子在與家庭類似的環境中生活，促其形成健全的人格。

（二）家庭寄養制度的變遷

日本自古就有家庭寄養的習俗，從公卿貴族到普通百姓，為了讓孩子健康成長，都有讓他人（擬制父母）代養孩子的習俗［被寄養的兒童稱為“里子”，寄養家庭在民俗中有擬制父母的習俗，即通過為兒童起名字、授乳等形成持續終生的親子關系。參見竹內利美.里子［M］//日本民族學協會.日本社會民俗辭典2.誠文堂新光社，1952：1533-1541.］。明治時代中期，基于比起在設施中的集體養育由家庭進行個別養育更理想的理念，通過孤兒院、保育院等機構設施中介，把需要保護的兒童寄養到私人家庭（院外委托）。這種“院外委托”被學者視為現代家庭寄養制度的原型［3］。由此可見，家庭寄養在日本有著悠久的傳統。

日本的家庭寄養制度在公法上明確定位始于1948年實施的《兒童福利法》。次年10月，又發布實施了落實家庭寄養制度的基本方針《寄養家庭養育運用綱要》，該《綱要》指出：“……與在設施的集體養育相比，家庭養育兒童會得到更好保護的情況較多?！北M管肯定了家庭環境對兒童成長的重要性，但家庭寄養與收養等形式的區別不明確，選擇家庭養育的優越性并不突出，所以，對需要保護的兒童進行保護時出現了偏重利用養育機構的傾向。盡管在20世紀50年代前半期出現了有關“設施癥”的爭論，但最終還是停留在改善機構養育質量上，沒有以此為契機實現重視家庭養育的政策轉向［4］。在20世紀50年代末以前，因兒童福利設施建設滯后，家庭寄養制度在保護戰爭孤兒、棄嬰、流浪兒等方面發揮了一定的作用。加之聯合國派遣的兒童福利專家對家庭寄養制度運用的指導，家庭寄養的兒童數量在1958年達到最高值［1958年委托到寄養家庭的兒童數為9 489人，登記在冊的寄養家庭數達到18 500人～19 000人左右（全國里親會：「里親制度関連予算·統計平成19年度」）。。

20世紀50年代末，兒童保護機構和寄養家庭接受的兒童的數量都開始減少，此前不斷擴大的機構設施出現了缺員情況，政府的壓縮調整措施使機構反而努力維持定員在一定水平上。20世紀60年代以后，家庭寄養制度基本上與社會福利政策的實施聯動，在經濟高速增長及建設福利國家的背景下，政府實施了針對寄養家庭的優惠稅法，強調將兒童與家庭作為一個整體來把握，多地成立了推進家庭養育的民間團體，家庭養育受到更多的期待。20世紀70年代初，經濟高速增長結束后，社會福利方面的財政投入被壓縮，寄養家庭被定位于志愿者等民間活力的運用上。盡管1974年厚生省公布了《短期家庭寄養制度》［指由于母親分娩、生病、住院、拘禁等原因，短期（1個月至1年以內）或者利用長期休假、周末等接受委托養育需要保護的兒童。］，對家庭寄養制度實施了最早的改革，在政策上通過擴大需要保護的兒童范圍，擴充家庭寄養的方式，謀求家庭寄養事業的發展。但與20世紀60年代相比，70年代與寄養家庭制度相關問題的表述逐漸減少，政府的公共責任越來越收縮［5］。

進入20世紀80年代，因應社會形勢的變化，經過修改的民法，強調實施特別領養制度［指領養人將需保護兒童加入同一戶籍，在法律上建立親子關系。領養制度分為“普通領養”和“特殊領養”，前者領養的兒童沒有年齡限制，與親生父母不斷絕法律上的關系；后者領養的兒童應不滿6歲，與親生父母斷絕法律上的關系，兒童的親生父母為死亡、失蹤、幼年產子等情況，兒童不可能再重新回到親生父母身邊。］。受其影響，1987年將《寄養家庭養育運用綱要》修改為《寄養家庭等養育家庭運用綱要》，重點是改變了只有特殊的慈善家和有產者才能成為寄養家庭的傳統理念，擴大了尋求寄養的家庭的范圍；兒童咨詢所開始特別領養制度的運用；有效利用民間力量；導入每年一次寄養家庭研修制度等。但從實際效果看，寄養家庭的數量和委托寄養的兒童數量都沒有改變繼續減少的趨勢。

20世紀90年代至21世紀初期，迎來了重新評價家庭寄養制度的時期。一方面，受20世紀80年代歐美更加重視兒童權利意識的影響，日本批準了聯合國《兒童權利公約》（1994年）。公約規定：在有家庭氛圍的環境中成長是兒童的權利，國家有義務安排家庭寄養、領養以及養育設施，為缺少家庭環境的兒童提供養育的替代方式；同時還規定了保障需要保護的兒童在家庭環境中成長的原則，即通過援助盡量使兒童留在家庭，必須將兒童轉到家庭外養育時，要采取短期的家庭寄養措施，努力修復其家庭生活。在此背景下，日本國內對家庭寄養制度的研究很活躍，相關團體紛紛建議對家庭寄養制度實行改革，討論的焦點集中在實現兒童的最大利益、滿足孩子需求的多種形式的家庭寄養上。另一方面，修改兒童福利設施的最低標準，規定兒童養育設施必須發揮與家庭環境協調的作用，對機構設施里希望到寄養家庭生活的兒童，要積極推進并對其進行幫助。而且，在寄養家庭因故白天不能照顧兒童時，應允許其像通常上下學一樣“通所”。同時，隨著虐待兒童事件的增加，養育機構設施已經不能滿足需要，作為社會福利結構改革的一部分，調整以往的優先養育機構的政策勢在必行。

2002年，日本對家庭寄養制度做了較大改革。厚生勞動省以省令的形式發布了《關于認定寄養家庭等的省令》和《關于家庭寄養的最低標準》，將家庭寄養定位為社會養育并對其進行重構。在原有養育寄養家庭和短期寄養家庭的基礎上，增加了專業寄養家庭（養育有被虐待經歷的兒童）與親屬寄養家庭（養育親屬的孩子），形成了現有家庭寄養類型的雛形。2008年，日本政府再次對家庭寄養制度進行修改，具體包括：從制度上區分了寄養家庭養育和領養寄養家庭；為寄養家庭的養父母提供義務培訓；家庭寄養類型調整為養育寄養家庭（將短期家庭寄養并入其中）、專業寄養家庭、領養寄養家庭和親屬寄養家庭；實施家庭寄養支援機構項目以及寄養家庭補貼翻倍等措施。

2011年，日本政府出臺《家庭寄養委托指導方針》，規定對需要保護的兒童實施社會養育時，改變此前重視機構設施養育的做法，原則上轉向優先家庭寄養。首次，通過政策的形式將家庭養育理念置于“優先”地位。接著，在2017年修改了《兒童福利法》，明確了家庭養育優先的理念，指出“兒童是權利的主體”，兒童應該由親生父母在家庭養育，不能實現的情況下應該在與家庭同樣的環境中養育，在前述要求均無法實現的情況下，應盡可能在良好的、接近家庭的環境中養育。受此修改法的影響，為了將法律理念具體化，“關于新的社會養育應有狀態的研討會”公布了《社會養育新愿景》［6］。該文件強調構建市町村對有兒童家庭的支援體制，強化對寄養家庭的全面支援體制（支援培訓機構）和對家庭寄養制度改革，徹底貫徹嬰幼兒家庭養育原則，明確了養育年限等措施目標［對需要保護的兒童，不滿3歲的在5年以內、其他學齡前兒童在7年以內，由寄養家庭養育比率提高到75%以上；兒童期以后的大概10年以內，由寄養家庭養育的比率提高到50%以上。］。2018年7月，厚生勞動省兒童家庭局公布了“寄養家庭養育綜合支援機構及其業務指針”［7］，為實現高質量的寄養家庭養育，提出了都道府縣推進培訓業務的具體方式。

（三）現行家庭寄養的分類

現行《兒童福利法》根據需要保護的兒童的屬性不同，將家庭寄養分為4類，分別是養育寄養家庭、專業寄養家庭、領養寄養家庭和親屬寄養家庭，見表1。

表1中的4類型分法是2008年對《兒童福利法》進行修改后的結果。修改后分類上主要的變化如下。其一，將原來的“養育寄養家庭”和“短期寄養家庭”合并為“養育寄養家庭”。其二，將原來包含在“養育寄養家庭”中的“領養寄養家庭”［領養寄養家庭又分為普通領養寄養家庭和特殊領養寄養家庭。］，在法律上明確分開。前者對兒童沒有條件設定，單純為了兒童的幸福成為寄養家庭，以養育兒童為目的。后者則以領養養子為目的，期待選擇的兒童盡可能如己所愿，是為了養父母或者家庭才養育兒童。這樣，根據所養育的兒童的屬性不同，分為“養育寄養家庭”和“專業寄養家庭”，再加上“領養寄養家庭”和“親屬寄養家庭”，共計4類。

除以上法律制度規定的4類家庭寄養方式外，兒童福利院等機構還設立了“周末寄養家庭”和“假期寄養家庭”等靈活便利的形式，即利用周末或寒暑假的時間，將希望體驗家庭生活的兒童委托給寄養家庭養育，通過將缺少家庭生活經驗的兒童置身于溫暖有愛的家庭環境中的方式，期待這些兒童可以形成正確的家庭觀、世界觀，并擁有與他人建立親密關系的能力。

（四）家庭寄養制度的實施體制和寄養家庭的支持體系

第一，家庭寄養的實施體制。在家庭寄養制度實施過程中，厚生勞動省設立的雇用均等·兒童家庭局負責對家庭寄養制度的實施進行指導和監督，責任主體為各都道府縣的知事，具體落實由下設的兒童咨詢所負責［8］46。按照法律規定，都道府縣知事授權地方政府所屬的兒童咨詢所，具體業務由配屬在兒童咨詢所的“兒童福祉司”承擔。流程為希望養育需保護兒童的家庭，在居住地的兒童咨詢所提出申請，兒童咨詢所經過資格審查的相關調查后，由都道府縣知事認定，經兒童福利審議會審定并登記為寄養家庭，再經過與委托兒童溝通，兒童正式進入寄養家庭。

兒童咨詢所在兒童福利制度實施過程中居于核心地位。其業務主要包括：①就兒童保護及其他與兒童福利相關的事項接受大眾的咨詢，并提供專業的指導；②寄養家庭的認定、登記事務；③寄養委托事務；④寄養指導與聯絡協調；⑤解除寄養委托關系等。兒童咨詢所的所長負責寄養家庭的認定和指導監察，具體工作由配屬在兒童咨詢所的專職“兒童福祉司”落實。兒童福祉司經過特殊的訓練和培訓，同寄養委托調度員、寄養援助專業咨詢員等組成小組，在相關支援機構的協助下，共同推動家庭寄養的開展。其主要工作有：授權對寄養家庭的認定；對需要保護的兒童安排家庭寄養；對兒童實施臨時監護或安排家庭狀況較差的兒童入住福利養育機構；對寄養過程進行指導、監察。

第二，家庭寄養的支持體系。與普通家庭以父母與孩子為核心的養育方式不同，在法律上，寄養家庭不是“私人”，在地位上屬于“公共制度”的一部分。家庭寄養是國家、地方政府在社會福利制度基礎上實施的養育，以兒童咨詢所為中心，涉及到市町村、寄養家庭會、兒童家庭援助中心、社會養育機構、公益法人及非營利組織（NPO）以及需要保護的兒童對策協議會等形成的地區網絡。官方的公益法人全國寄養家庭會（1971年厚生省設立），在全國都道府縣及政令城市有分支機構66個，開展寄養家庭制度的調查研究、寄養家庭的開拓、針對寄養家庭以及被委托兒童的咨詢指導等活動。2012年設置的“全國家庭寄養等推進委員會”，“為家庭寄養提供信息，提高養育知識和技術，也為兒童咨詢所和寄養家庭支持機構提供信息，相互交換意見，共同支持寄養家庭”［8］47。另外，2008年家庭寄養支持機構被制度化，兒童咨詢所業務中有關支援和招聘等內容允許委托外部機構，在支持寄養家庭方面，正在探索公共機關和地區進一步合作的模式。兒童福利機構中設“家庭寄養支持專業咨詢員”，負責溝通和協調寄養家庭與機構設施之間的關系。家庭寄養支持機構設“家庭寄養推進員”。這些組織形成了對家庭寄養制度的支持網絡體系。

除了兒童咨詢所以及各種與家庭寄養有關聯的組織支持外，在經濟上，在將需要保護的兒童委托給寄養家庭時，政府會支付寄養補貼（僅限養育寄養家庭與專業寄養家庭）、養育兒童所需的一般生活費和其他費用。養育寄養家庭補貼為每名兒童每月9萬日元；專業寄養家庭補貼為每名兒童每月14.1萬日元。一般生活費包括伙食費、服裝費等，對未滿1歲的嬰兒每月補貼60 390日元；對1歲以上的兒童每月補貼52 370日元［9］。另外，還有教育、就業、醫療以及通訊等其他補貼費用，根據實際情況由各地政府與國家承擔。

二、日本家庭寄養制度的現狀及存在的問題

（一）日本家庭寄養制度的現狀

在20世紀90年代后期虐待兒童事件持續增加、兒童權利受到重視的背景下，日本積極推進家庭養育環境中的養育寄養家庭制度。特別是近年來在政策和法律中強調優先家庭養育的重要性，大力推進家庭寄養制度發展，取得了一定的效果。從家庭寄養制度運用整體情況看，截止2021年3月，日本共有14 401戶寄養家庭登記在冊（同一家庭可重復登記分類項目），其中包括養育寄養家庭11 853戶，專業寄養家庭715戶，領養寄養家庭5 619戶，親屬寄養家庭610戶；利用家庭寄養制度的4 759戶（同一家庭可寄養多名孩子），其中有3 774戶選擇將孩子委托給養育寄養家庭，171戶將孩子委托給專業寄養家庭，353戶將孩子委托給領養寄養家庭，還有565戶將孩子委托給親屬寄養家庭，共計6 019名兒童入住寄養家庭［10］。

20世紀60年代開始到2007年的40多年間，需要保護的兒童數量穩定在3.5萬人左右，從20世紀70年代中期以后，約九成的兒童在機構設施、一成的兒童在寄養家庭接受養育［11］。近年來，盡管受環境和政策的影響這種狀況有所變化，家庭寄養委托率［家庭寄養委托率包括入住家庭屋的兒童，計算公式為：家庭寄養委托率=（家庭寄養+家庭屋）兒童數/（家庭寄養+家庭屋+乳兒院+兒童福利院）兒童數×100%。］從2010年的12%提高到2020年底的22.8%。入住乳兒院、兒童福利院的兒童數量雖有所減少，但其占比在社會撫養中仍在70%以上。目前，日本約有4.6萬名需要保護的兒童，實際上接受兒童的寄養家庭約有4千個［公益財団法人全國里親會ホームページ，2023年4月26日，https：//www.zensato.or.jp。］，這表明由機構養育需要保護的兒童仍然是當前日本社會養育的主流方式，提高家庭寄養的占比是日本今后的重要課題。

日本各都道府縣在家庭寄養運用上存在一定的不平衡性。2020年度福利行政報告顯示，日本平均家庭寄養委托率為22.8%，其中20個都道府縣的委托率在平均委托率之上，27個都道府縣在平均委托率以下。新潟縣新潟市的委托率最高，達58.3%，新潟全縣平均委托率為40.6%；委托率最低的是宮崎縣，僅為10.6%，新潟縣的平均委托率約為宮崎縣的4倍［6］。

從寄養家庭的屬性看，綜合復數調查結果顯示，寄養家庭養父母的年齡都在50歲～60歲，半數都有親生孩子，登記后到接受第一個兒童的時間約為1年半，約七成為核心家庭，八成住房為獨立住宅［12］。

（二）日本推行家庭寄養制度存在的問題

縱觀日本家庭寄養制度70多年的發展史，既有鼎盛期也有低落期，目前家庭寄養率有了一定增長，但需保護兒童接受機構設施養育仍占主要地位。這種狀況與制度運行存在的問題分不開，也與社會對家庭寄養制度認識上存在不足有關。

1.制度運行中存在的問題

首先，日本家庭寄養制度創建之初，對寄養父母的資格設定為有產者和有經濟實力的慈善家，而將普通人排除在寄養家庭之外。直到1987年才在《寄養家庭等養育家庭運用綱要》中改變了這樣的理念，擴大了尋求寄養家庭的范圍，培養普通人成為優秀的寄養家庭父母。然而，對寄養家庭的固有觀念使得人們對成為寄養家庭望而卻步，進而影響了其登記數量的增加。

其次，在經濟高速增長結束、追求福利國家的政策面臨重新評價、壓縮福利方面財政支出的背景下，“日本式福利社會論”甚囂塵上，提倡有效利用民間力量參與福利服務，遂將家庭寄養的承擔者定位為志愿者，將促進家庭寄養事業委托給全國寄養家庭會，以此來縮小公共部門的責任和負擔，導致家庭寄養制度應用處于被放置的狀態。

最后，無論在《兒童福利法》還是《寄養家庭養育運營綱要》中，都沒有明確機構設施、家庭寄養、領養等兒童福利中社會福利應有的方向。特別是日本雖然也強調家庭養育的重要性，但在機構設施養育還是家庭養育上態度曖昧。這既是兒童福利發展方向的問題，同時也忽視了家庭養育有利于培養兒童在體驗正常的家庭生活過程中增加對家庭的理解，為其將來組建家庭奠定良好基礎，這是在機構養育中難以達到的。

2.社會認知度低，存在“不解”甚至“誤解”

家庭寄養制度在日本民眾中的認知度低于預期。人們對家庭寄養大多停留在僅聽說過或部分了解的程度上。對1萬名調查對象的調查結果顯示，有20.6%的人表示完全不了解家庭寄養，41.2%的人表示只聽說過這個詞，31.6%的人了解部分內容，非常了解的人僅占6.6%。超六成以上的人對家庭寄養處于“不了解”的狀態［13］。較低的知名度無疑阻礙了家庭寄養制度的廣泛推行。

日本民眾對家庭寄養存在相當程度的“誤解”。第一，因沒有正確認識家庭寄養，產生了與“領養”［日文原文為“養子縁組をする”，即建立法律上的親子關系，與本論文討論的“家庭寄養”不同。］制度的混同。領養養子是傳統日本社會長期存在的習俗，以維持家業經營和保障家系延續為目的，養父母與養子需要建立法律上的親子關系，人們通常會從同姓近親中收養養子以保證家業永續［14］。家庭寄養制度中的“領養寄養家庭”與民法修改法案的相關內容保持了統一，同時也是為了應對現實中通過寄養實現領養需求的增加。除此之外，家庭寄養中養父母與需要保護的兒童在法律上并不構成親子關系，而且兒童在寄養家庭中生活一段時間后，經過兒童咨詢所等機構的研判，可能會回到親生父母身邊或進入相關機構養育，即家庭寄養中的養育關系是暫時性的，而非永久性的。然而，上面的同一調查結果顯示，人們將“家庭寄養”視為收養養子的占30.4%。第二，在民俗中，將表示寄養兒童含義的“里子”與表示抱養含義的“貰い子”混同?！百Bい子”與“里子”都有著悠久的文化傳統，但“貰い子”一直有榨取兒童、保障勞動力的負面印象，這種負面印象仍然影響著人們的認知，也成為家庭寄養不受歡迎的一個重要原因［“里子”指委托他人代養的孩子，目的是為了讓孩子不變的柔弱而健康成長?！百Bい子”更多是為了“家”的延續保障勞動力。如一些地方作為農村家庭被迫減少撫養人口的手段，讓孩子作為勞動力到漁村家庭建立擬制親子關系。參見坂井摂子.近代日本の里親慣習［J］.現代社會文化研究，2009（44）：55-72.］。第三，不少人將需要保護的兒童與有各種問題的兒童劃等號，在上述調查中如此認為者占27.9%。事實上，接受社會撫養的需要保護的兒童中，45.2%的兒童是受親生父母的虐待、親生父母拒不履行撫養義務或被拋棄的受虐待兒童，15.6%的兒童是由于親生父母患有精神疾病無法履行撫養義務，12.7%的兒童則是因為父母一方或雙方處于死亡、行蹤不明、監禁或臥床狀態［10］。

3.普通民眾對成為寄養家庭的愿望不高

從民眾角度看，日本民眾對于成為寄養家庭的意向普遍不高。他們對養育沒有血緣關系的兒童在認識上與推進社會養育的目的存在差距［對于家庭寄養制度發展業績不佳，許多研究成果認為其障礙在于日本重視血緣關系的國民性，即國民對養育沒有血緣關系的兒童有抵觸情緒，以及對沒有血緣關系的父母和子女存在偏見與歧視。參見莊司順一.フォスターケア里親制度と里親養育［M］.明石書店，2003：68; 網野智，など.里親制度及びその運用に関する研究［G］.日本子ども家庭総合研究所紀要35，181-208.］，而且對需要保護的兒童實施社會養育在兒童健康成長和人生發展中發揮的作用了解甚少。另一方面，歐美國家基于實現兒童福利的理念養育非血緣兒童的情況較多，但日本在傳統血緣文化因素的影響下，阻礙了民眾成為寄養家庭的意愿。調查顯示，愿意成為養育寄養家庭的人不足一成，不愿意的約占七成，還有二成人表示無法回答［13］。因為缺乏家庭養育對兒童成長重要性的理解，人們將對家庭養育的關注聚焦到一件件具體的事情上。據調查，阻礙人們成為寄養家庭的因素主要有“出于經濟上的擔心（47.6%）”“因為會左右孩子的人生，感覺責任重大（42.3%）”等［13］。人們更多地考慮對個人利益的影響，較少從兒童成長角度認識家庭寄養制度。

2021年，在5 785.5萬戶日本家庭中僅有14 401戶登記成為寄養家庭。同年，日本有需要保護的兒童約4.2萬人，實際接受寄養家庭養育的兒童數量為6 019人。于是許多登記在冊的寄養家庭，一直沒有被委托的兒童入住，處于等待委托的狀態。但根據《社會養育新愿景》報告書中提出的“未滿3歲兒童在5年內、學齡前兒童在7年內其家庭寄養率達到75%以上，學齡后兒童在約10年內家庭寄養率達到50%以上”［6］的目標以及需要保護兒童總數來看，日本現有的寄養家庭數量遠遠不夠。在開拓新的寄養家庭的同時，需要制定解決等待委托問題的對策，尋求寄養家庭供給和需求的有機結合。

三、日本政府推進家庭寄養制度發展的措施

制度運行存在漏洞、社會認知度偏低、寄養家庭數量不足等現實表象下折射出的其實是理想與現實、國家與國民、政策與實施之間存在的差距。然而，日本政府對于上述問題絕非無知無覺。厚生勞動省曾對日本家庭寄養制度的利用狀況指出：“就目前而言，全國平均家庭寄養委托率仍不到二成；其增長進度緩慢，每年只有1%左右；各自治體之間差距巨大?！保?5］為此，日本政府在不斷完善兒童福利相關法律的同時，從制度改革、擴大宣傳、完善支援體系等方面入手，為破解困局做出了諸多努力。

1.擴大寄養父母的招募范圍，落實家庭寄養優先原則

在20世紀80年代，日本改變只有慈善家和有產者才能成為寄養父母的理念，這意味著在保障需要保護的兒童健康成長的前提下，更多普通人被納入寄養父母的后備軍。但因選擇成為寄養家庭的動機［希望成為寄養家庭的動機可歸納為幾種，分別為：宗教信仰；幫助受虐待兒童等社會責任意識；自身有同樣的經歷；對社會問題的認識；沒有親生子女，想撫養孩子。參見貴田美鈴.里親制度の史的展開と課題：社會的養護における位置づけと養育実態［M］.東京：勁草書房，2019：288.］不同，在尋求擴大寄養家庭過程中，根據每個家庭的具體情況采取不同的做法， 避免“一刀切”。為增加寄養父母的數量和提高養育質量，加強兒童咨詢所的寄養家庭養育綜合支援業務［指制度的宣傳、寄養父母的招聘及考察、寄養家庭登記前后的培訓及委托后寄養父母的研修、寄養父母與兒童間的協調、對接受兒童的養父母的幫助、結束寄養后的支援等一系列支援家庭寄養的工作。］能力，探討將該綜合支援業務委托給社會福利法人和NPO法人等民間機構，并通過登記體驗性的周末、季節寄養家庭，增設臨時保護寄養家庭、專職寄養家庭等新類型寄養家庭。

日本政府在《兒童福利法》修改法案（2016年）中確立了家庭養育優先的理念，明確將家庭寄養放在社會養育的首位。在落實上，政府進一步對家庭寄養制度進行了改革完善，例如：規定兒童咨詢所的職員須接受各種培訓來提高職業素養，以為民眾提供更高質量的專業化服務；優化業務辦理流程，有計劃地推進調查、保護、采取措施與支援管理工作的職能分離，消除寄養工作舉措的協調不到位問題；為進一步落實家庭寄養優先原則，原則上不再安排新認定的需要保護的學齡前兒童入住養育機構等［6］。在向家庭寄養漸進過渡的同時，充實兒童咨詢所等支援家庭養育的各種社會資源，構建將設施從業人員納入到幫助寄養家庭的支援體制。

2.加大宣傳力度

除了利用地方報紙、政府網站、電視廣告等常見的宣傳方式外，還在街頭或活動現場分發宣傳手冊，舉辦說明會或寄養家庭體驗發表會，與本地企業、大學、社區等合作，開展形式多樣的宣傳活動［16］，提高人們對于家庭寄養的認知度，重視通過宣傳改變人們對家庭寄養的錯誤認知與刻板印象，消除對該制度的擔憂與戒備，讓人們認識到，家庭寄養是應社會要求對不能在家庭成長的孩子采取的代替養育措施；重視民眾最關心的現實問題，減少人們對成為寄養家庭后在經濟、生活、工作等方面的擔憂；更重要的是，讓人們了解家庭環境對兒童成長的重要性，認識到營造整個社會幫助兒童成長的環境、構建齊心協力互相幫助的社會支援體系，對應對少子化問題也具有積極的意義。

3.提高經濟補貼，完善支援體系

經濟原因是阻礙人們成為寄養家庭的首要因素。因此，減輕人們對寄送費用的擔憂是推進家庭寄養制度的必行之策。對此，日本政府曾多次提高寄養補貼金額。例如，2009年之前養育寄養家庭補貼為每名兒童每月3.4萬日元，專業寄養家庭為9.02萬日元；2009年4月起養育寄養家庭補貼倍增至7.2萬日元，專業寄養家庭補貼也大幅增長到12.3萬日元；隨后補貼金額又在2018年、2022年兩度上調。此外，日本兒童支援協會與多數地方政府還會為寄養家庭提供免費保險，以防因意外產生額外的經濟損失。

與此同時，解決家庭寄養問題絕不能僅局限于制度本身，相關支援體系的完善、其他養育方式的跟進與政府的支持同樣不可或缺。因此，應建立以市町村為單位的兒童家庭支援體系，如《社會養育的新愿景》強調推進被委托兒童和被領養的養子能自然地融入地區社會的措施，指出在地區社會中，要樹立接受家庭形式的多樣化意識、把別人的孩子和自己的孩子作為地區整體的孩子培育的意識，有必要開展教育和啟發活動；盡快成立集招募、培訓、支援等職能于一身的寄養（Fostering）支援機構；優化領養相關法規，推進領養事業的加速展開；5年內創設由專家組成的、對社會撫養機構進行評估的專業評估機構；10年內實現養育機構的小規?；ㄗ疃?人）與地區分散化，且機構中常駐2人及2人以上職工；同時，國家將為上述計劃的實現確保最大程度的預算支持［6］。

結 語

日本的家庭寄養與機構養育共同承擔了對需要保護的兒童的社會養育任務。家庭寄養經過二戰后保護戰爭受害兒童的需要進入迅速發展階段，在1958年達到最高值后，直到20世紀80年代一直處于低落狀態，20世紀90年代日本虐待兒童問題日益深刻，重視兒童權利壓力增大，以此為背景，實現了由以機構養育為主向家庭寄養養育優先的政策轉向，落實以兒童的健康成長為出發點，以將其培養成個性豐富、人格獨立的成人為中心思想的養育理念，為需要保護的兒童提供良好的家庭環境。然而，普通民眾對該制度的不解甚至誤解所導致的，如對成為寄養家庭敬而遠之、對利用寄養家庭制度瞻前慮后、現有寄養家庭數量不足等問題，也是日本政府不得不面對的真切現實。為此，日本政府采取了加強宣傳力度、改革現有制度、完善支援機構、保障預算支持等諸多策略以擺脫當前困境。

需要認識到，即便日本《兒童福利法》確立了家庭養育優先原則，也并不意味著家庭寄養是所有需要保護兒童的最優解。家庭寄養作為社會養育方式的一種，與機構養育并非二擇其一的對立關系，而是相輔相成、取長補短的合作關系［17］。因此，在涉及需要保護的兒童的問題上，應始終以兒童福祉為出發點，秉持兒童利益最大化原則，既要避免陷入寄養、機構還是領養的機械排序之中，又要警惕對家庭寄養委托率的盲目追求。

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［責任編輯 孫 麗］

An Analysis of Japanese Foster Care

JIANG Xinxing，? CHANG Mengfei

（School of Japanese Language， Beijing International Studies University， Beijing， 100024， China）

Abstract：? The foster care system in Japan has began since 1948. After World War II， with the end of the project of protecting war-victimized children， it went into recession. After 1990s， influenced by the double pressures of international emphasis on childrens rights and children abuse becoming a social problem in Japan， the Japanese government established the priority principle of foster care when implementing social care for children who are in need of protection. There are four types of foster families. The main body of its implementation is composed of prefectures， childrens welfare centers and various support institutions. In recent years， although the foster care entrustment rate in Japan has increased steadily， the progress is still slow. In the process of actual implementation， there are some problems， such as low popularity， confusion with “adoption”， low intention to become foster families and insufficient foster families. Therefore， the Japanese government has proposed solutions from the aspects of reforming the system， expanding publicity and improving support.

Key words： foster care system; foster families; aid-requiring children; childrens welfare; social nurturing