警務現代化背景下的警、輔協同發展

郭 帥，李 楠，張青磊

（新疆政法學院，新疆 圖木舒克 843900）

國務院辦公廳于2016 年印發的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》第3 條指出：警務輔助人員，是指依法招聘并由公安機關管理使用，履行本辦法所規定職責和勞動合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務輔助工作的人員。公安機關招聘從事膳食、保潔、保衛等工作的后勤服務人員，社會志愿者以及其他群防群治性質的社會治安輔助力量，不納入公安機關警務輔助人員管理范圍。警務輔助人員 （以下簡稱輔警）①史全增認為，需要對“警務輔助人員”的簡稱及其分類予以重新檢視，使用“警輔人員”而非“輔警”這一簡稱，進而將其分為文職警輔人員（或文職人員）和勤務警輔人員（或勤務輔警），以消弭地方立法中的稱謂亂象。為做到統一規范并照顧到社會大眾對警務輔助人員的普遍認知，如無特殊說明，本文所指“輔警”等同于“警務輔助人員”，既包括文職人員，也包括輔警。參見：史全增.警輔人員管理的地方立法實踐檢視及其改善［J］.公安學研究，2022，5（1）：46-68.作為與民警有所分工、相互協同的群體性存在，角色上充當著民警與公眾之間的減壓帶和緩沖帶，功能上協助警察開展警務活動，結構上與民警組成多元治理共同體。但是，許多地方普遍將輔警視為輔助性力量使用，實際缺少相應的規范化管理措施；社會大眾亦將輔警與民警比較看待，應然形象與實然表現的不符或偏差經媒體聚焦、放大，使得輔警面臨巨大輿論壓力；輔警隊伍也因整體素質較低、職業規劃不清、執法地位模糊、社會地位邊緣、經濟待遇較低而隊伍凝聚力低、警力流失嚴重。以上諸多問題影響了輔警作用發揮，減緩了公安隊伍正規化建設進程，降低了警務現代化實際成效。中國式警務現代化背景下的公安隊伍建設，不僅應重視正式的民警群體，還要關注非正式的輔警群體，更要將二者視為有機整體。本研究嘗試從四個方面進行有益探討。一是梳理解析社會轉型過程中輔警隊伍建設的現實困境，二是借助社會共生視角和協同治理范式，分析警、輔協同發展的內涵和邏輯，三是探尋警務現代化背景下警、輔協同發展的科學路徑；四是強調警、輔協同發展過程中應明晰的職權范圍，以便各方合力，共同努力，實現協同發展。

一、當前輔警建設的現實困境

1991 年2 月19 日，中共中央、國務院頒布《關于加強社會治安綜合治理的決定》，作出“社會治安綜合治理的方針，是解決中國社會治安問題的根本出路”的重要指示。同年3 月2 日，全國人大常委會頒布《關于加強社會治安綜合治理的決定》，旨在為保障改革開放和社會主義現代化建設創造良好的社會治安環境。隨后，全國各地出現了治安員、協管員、巡防員、協警、護村隊、護校隊等名義的輔警力量，雖然在治安管理方面發揮了一定效能，但因管理混亂也造成了諸多不良社會影響。公安部先后于1993 年5 月發布《關于加強治安聯防隊伍建設的通知》、2004 年9 月發布《進一步做好公安機關治安員隊伍專項清理工作有關問題的通知》等對輔警隊伍進行清理整頓，但受諸多因素影響，均未達到預期效果。黨的十八大以來，全國各級公安機關在輔警隊伍正規化建設方面進行了大量頗具地方特色的有益探索。2015 年，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將“規范警務輔助人員管理”列為全面深化公安改革的七大主要任務之一。①全面深化公安改革共有七個方面的主要任務：一是健全維護國家安全工作機制，二是創新社會治安治理機制，三是深化公安行政管理改革，四是完善執法權力運行機制，五是完善公安機關管理體制，六是健全人民警察管理制度，七是規范警務輔助人員管理。此后，國務院和公安部又先后印發《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的通知》。自2016 年起，全國各地公安機關針對輔警規范化管理相繼出臺相應的地方性法規或規范性制度，并結合實際進行了地方性探索。學界也跟蹤推進，進行了相應的學術理論探討。梳理學界研討情況，可以看出，以2016 年《意見》出臺為分界點呈現兩種趨勢：《意見》出臺之前主要圍繞輔警的身份地位和角色定位進行探究，《意見》出臺以后重點圍繞輔警是否應該具有部分執法權和職責權限展開討論，二者均揭示了當前中國輔警隊伍建設的現實困境，包括角色定位模棱兩可、隊伍管理標準不一、職業認同模糊不清、正當權益得不到有效保障等問題。同時，隨著法治中國、法治社會的深入推進，公民的法治意識和法律素養有了大幅提升，但對公民權的理解僅停留在模糊狀態，多基于情感角度而非法理角度審視警察權與公民權的關系。當警察（包括輔警）出于公正角度合法、合規、合程序行使警察權，與出于合情角度維護公民權的考量沖突時，警、輔與社會大眾之間出現分歧已成必然，進而造成警民關系的緊張。具體分析起來，可以發現，輔警隊伍面臨的現實困境主要表現在以下幾方面：

一是角色定位模棱兩可。從身份上看，警察是公務員，屬于“編內人員”，輔警不是公務員，屬于“編外人員”，二者所享受的工資待遇和優撫政策不同，是人力資源“二元結構”在公安機關的典型表現［1］。輔警“似警”，因為他們穿著與民警類似的服裝，協助民警參與執法執勤、服務管理等工作；輔警“非警”，因為不具有人民警察身份導致工作缺乏權威性、執法缺乏支撐性，工作常常不被群眾認同、理解、支持［2］。抱著對經濟回報和執法權力的渴望，輔警往往將擁有執法權的警察作為靠山和依附，與其結成松散的利益共同體，易誘發狂熱者行為、機會主義者行為、保守者行為和觀望者行為，并逐漸內化為輔警群體的價值取向，進而異化警察群體的價值取向［3］。

二是隊伍管理標準不一。社會希望輔警展現出權威與公正、循法與守紀、廉潔與高效、親和與熱情的應然形象，卻對其持有“濫權者”“低素質”“背鍋俠”等刻板印象。受管理高成本和流失高風險的影響，公安機關對輔警“重用不重建”，管理不科學、隊伍不穩定、執行不嚴格［4］，經費保障不統一、招錄方式不統一、著裝配發不統一、教育培訓不統一、工資待遇不統一［5］，導致輔警隊伍管理存在“執法權”缺失與現實工作“執法性”的矛盾、輔警工作的特殊性質與相關管理體制不健全的矛盾、輔警的職業化需求與現實職業素質偏低的矛盾［6］。輔警離職意向較高，原因在于輔警制度不健全、職業定位不明確、職業前景渺茫［7］。同時，由于長期面臨業務能力偏弱、制度約束力不足、自身待遇難以保障等困境，輔警在執行政策過程中容易出現政策走樣、違規執法、暴力執法等問題［8］。目前，輔警群體內部簡單問題復雜化、低水平模仿復制、應付工作的“痕跡主義”等“內卷化”現象比較突出［9］。

三是職業認同模糊不清。輔警職業認同感是個人因素、家庭因素、組織因素、社會因素等綜合作用的結果［10］。作為社會人，輔警在工作中有情感和價值實現的需求，而需求實現有賴于公安機關和正式民警的關心與支持，這能夠加深輔警的歸屬感、自豪感和忠誠度［11］。但是，輔警普遍被視作“編外人員”，其角色日益被邊緣化。造成這樣的結果，既有現有編制體制不完善所導致的“內外不一”的客觀因素，也有輔警自身不具備合格的職業素養的主觀因素［12］。為預防輔警職業倦怠，使用單位理應為輔警提供更優厚的薪資待遇、更多的發展培訓機會和更完善的心理健康服務［13］。然而，現行的輔警表彰獎勵、待遇保障等制度以中央政策為依據、以地方性政策為主導，合法性、權威性不足，呈現明顯的區域差異［14］。

四是獨立執法阻力較大。關于輔警執法，目前存在多種觀點。一種觀點認為，輔警執法權不能通過地方行政法規或地方政府規章的方式賦予，因為“輔助”執法行為與執法行為難以區分［15］，且輔警不具備執法主體身份，因此只能輔助警察行使執法權［16］，輔警從事獨立性行政協助活動的范圍僅限于法律法規賦予普通公民的相關權利，應當禁止其在純公共性或絕對警察行政領域的相關警務工作中執法［17］。另一種觀點認為，“警務輔助”“權力代理”“擔保責任”共同構成了我國輔警制度基礎理論中的“三位一體”架構［18］，輔警職權范圍可以立法設定為獨立執行的警務、輔助執行的警務和禁止執行的警務三種類型［19］。實際上，輔警執法成了不公開的常態，嚴格按照法律規定，完全禁止輔警參與執法并不能從根本上杜絕違法執法行為的發生［20］?，F實情況是，在“多元”“參與”“合作”等治理話語體系中，“輔警不是警”轉變為“輔警也是警”進而進行執法的可能性與可行性越來越大［21］：一方面，輔警工作多是圍繞行政執法活動，如果將輔警職能限制得過窄，勢必會降低工作效率；另一方面，對輔警的權能限制過多，其在工作中畏首畏尾，遇到問題就消極等待擁有執法權的民警來處理，實質上違背了設立輔警制度的初衷［22］。

五是暴力襲警不含輔警。司法實踐中，執法過程中遭受侵害，若受害人是警察，訴訟、審判機關會以妨害公務罪甚至襲警罪追究當事人的法律責任；若受害人是輔警，則會以毆打他人的違法行為或者故意傷害罪追究當事人法律責任［16］，因為輔警不是人民警察，不能單獨成為襲警罪的犯罪對象，只有輔警和人民警察聯合執法時，才有可能成為襲警罪的對象［23］，且將輔警解釋為人民警察對行為人予以從重處罰有類推解釋之嫌，①2020 年1 月，最高法、最高檢、公安部印發《關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》，進一步明確襲警行為的認定及處罰標準，為依法懲治襲警犯罪提供了指引。刑法修正案（十一）則將襲警行為從妨害公務罪中剝離出來，設立為單獨的襲警罪：從行為對象上看，襲警罪的行為對象僅限于依法執行職務的人民警察，而妨害公務罪的行為對象則相對廣泛；從行為手段上看，成立襲警罪所要求的行為手段必須具備暴力性，并特別規定對使用槍支、管制刀具或者駕駛機動車撞擊等手段從嚴處罰，而對于未達到暴力程度的行為手段（如威脅等）則構成妨害公務罪。參見：羅猛，毛添萌.襲警罪的構成分析［J］.人民檢察，2021（17）：54-56.違背刑法的解釋原則，因此對于暴力襲擊輔警的行為不應適用從重條款進行處罰［24］。但是，輔警在執法執勤過程中面臨著與民警相同的職業風險，不能因為承擔工作不同而在待遇保障方面有所差別［25］。鑒于輔警的“準警察”身份，應當根據“內部—外部”行為和“柔性—剛性”措施的不同區分輔警的職權范圍，同時在特殊、緊急情況下賦予輔警有限強制力，將履行社會公共管理職責的輔警納入妨害公務罪的對象范圍［26］。

二、警、輔協同發展的三重價值

為科學解釋中國急劇轉型過程中社會與社會、組織與組織、個人與個人以及社會、組織、個人三者之間的關系，復旦大學胡守鈞先生于1998 年借用生物共生論的基本觀點提出了社會共生論。社會共生論指出，轉型中的社會具有六個基本特征，即人與人之間的關系既有互斥性又有互補性，人人平等是共生的前提，斗爭與妥協是共生的方式，法律是共生的度，社會發展是共生關系的改善，共生與競爭是社會共生的基本形式［27］。社會共生關系包括三大要素，即主體（人以及由人構成的組織）、資源（社會主體之間的共生關系以資源為紐帶）、約束條件（法律法規是共生關系的各主體都必須遵守的條件）［28］。社會共生關系分為三大基本類型，一是資源交換型，即兩主體之間交換資源或多主體之間交換資源所形成的共生關系；二是資源分享型，即兩主體之間分享資源或多主體之間分享資源所形成的共生關系；三是資源競爭型，即兩主體之間競爭資源或多主體之間競爭資源所形成的共生關系［29］。社會共生論認為，共生包括人與自然、人與人、人與社會、人與自身四個層面的共生，其核心是價值的多元和兼容［30］。黃興瑞認為，基于信任與合作的協同治理是中國式警務現代化的最優路徑，因為相較于技術治理和參與治理，協同治理具有調動主體積極性、提升治理能力、增強互惠性、推進科學決策、形成有效治理結構等五個優點［31］。袁周斌認為，“共建共治共享”格局下的社會治安治理，要系統運用公共權威、協同規則、治理機制及科技支撐等要素，動員各種社會力量共同維護良好社會治安秩序、增進公共利益，并從理念重塑、制度供給、規范完善三個維度全面推進社會治安協同治理法治化［32］。丁水保同樣運用協同治理理論，將警務工作分為“內場”和“外場”，但“內場”“外場”是協同治理而非領導與被領導的關系，共同服務警務實戰的共建共治共享［33］。

與中國輔警制度相比，英美等國家和中國香港、臺灣的輔警制度雖各有不同，卻表現出共通的完善性、成熟性：一是建立了明確完備的法律法規，依法明確輔警的職責、權限、義務和責任等事項；二是建立了嚴格有序、科學高效的管理運行機制；三是建立了比較完整的工資待遇、福利獎勵、救濟撫恤等保障制度。例如，英國輔警由擔負執法責任、享有部分執法權、并在法官面前宣過誓的非專職人員所組成，多數成員有固定職業，輔警只是公益性質的兼職；美國輔警依據地方法律、由熱心公益的志愿者組建而成，主要任務是協助警察維護社會治安；法國輔警實行現役制，成員根據警察的品質和體質條件要求從應征入伍的青年中挑選，對于不能勝任工作的輔警按照不適合服兵役的規定處理；中國香港地區的輔警需要經過層層篩選和警務訓練，行使正式警察的相應權力，且需要宣誓、評授警銜、著警察制服，但肩章上多一個“A”字；中國臺灣地區輔警依據警察機關規定的范圍執行或配合警察執行勤務，遇緊急事故、特殊狀況可以根據實際情況臨機處置。

對比中外輔警隊伍建設實踐，咨鑒社會共生理論和警務協同治理范式，可以發現，警、輔協同發展，具有以下三重價值。

（一）警、輔協同發展耦合社會轉型的時代趨勢

改革開放以來，中國社會進入加速轉型期，警、輔關系隨之發生變化，經歷了分離、沖突、共存三個階段;分離階段，輔警制度的誕生雖彌補了正式警察職能的空白欠缺，卻與警察制度形成了分立或分離狀態;沖突階段，警、輔在職責、職權方面存在交叉，實踐中輔警“執法合法性”問題日益突出;共存階段，社會多元共治為輔警制度和警察制度并存提供了理論基礎和制度構建路徑，使得輔警規范化建設成為可能［34］。黨的十九大報告中提出了“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大判斷。①1956 年黨的八大報告指出：“我們國內的主要矛盾，已經是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！?979年中央召開的理論務虛會上明確指出：“我們的生產力發展水平很低，遠遠不能滿足人民和國家的需要，這就是我們目前時期的主要矛盾?！?981 年黨的十一屆六中全會對我國社會主要矛盾作出規范表述：“在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾?！敝簏h的十二大、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大都沿用了這個關于社會主要矛盾的表述。黨的十九大關于社會主要矛盾的新表述，是新時代開啟全面建設現代化國家新征程的邏輯起點，是對社會主義建設規律認識的新升華。參見：韓保江.新時代我國社會的主要矛盾及其現實意義［EB/OL］.中國共產黨新聞網（2017-11-01）［2023-06-10］.http：//theory.people.com.cn/n1/2017/1101/c40531-29619775.html.社會矛盾的變化要求社會治理重點有所改變，而作為社會治理主體之一的公安機關，其內部隱含的警、輔關系也在潛移默化中發生著微妙變化。當前，中國社會進入深度轉型期，如鄭杭生先生所說的，除了需要關注社會轉型的速度、廣度之外，更要關注深度、難度和向度。①鄭杭生先生在構建社會轉型論時提出了一個重要概念——社會轉型度，并將其具體區分為速度、廣度、深度、難度和向度；認為中國社會的特點和問題正十分集中地從這五個方面表現出來。詳見：鄭杭生.中國特色社會學理論的探索［M］.北京：中國人民大學出版社，2005：201-204.如果說警、輔關系分離—沖突—共存三階段說指出了警、輔關系的速度、廣度特征，那么協同發展則指涉兩者關系在社會轉型中的深度、難度、向度特征。因為，相較于“共存”僅指兩者之間的存在狀態，協同發展能夠更加形象表述兩者在社會轉型過程中的互嵌互動；警、輔協同發展既是共生邏輯下的一體關系，又在一體前提下尋求協同發展的前景。同時，在社會互構論看來，人與人、人與社會、社會與社會的關系由于“社會生活的公共制導機制”作用，既對極端自利取向進行約束，又對其正當性的自主行為提供保障，從而實現社會內部的公共一致性。②社會生活的公共制導機制，是指社會作為人類的生活共同體，出于維系和支持自身存在的需要而形成的一種重要調節機制?？梢?，警、輔協同發展將警察和輔警視作同時具有自主行動和公共制導雙重屬性的統一整體，符合人類認識活動由互識性的自然途徑向系統性的制度規范的發展趨勢和科學規律。

（二）警、輔協同發展契合多元治理的必然要求

國家和社會是治安治理的兩大主體，人類社會的治理結構依據兩者在治理過程中的占比和作用，大致經歷了“統治型—授權型—管理型—共治型”的發展歷程［35］。在單一性社會里，國家權力高度集中，利益訴求集中，社會整合較為容易；在多元社會里，社會分化日益嚴重，利益訴求多元，社會整合難度較大［36］。當前，中國社會正由單一性社會向多元化社會轉型，治理主體由代表國家的政府一元治理主體擴展為包含代表社會的組織團體、民間力量在內的多元治理主體。顯而易見的是，總數超400 萬的輔警隊伍和總數超200 萬的警察隊伍，共同組成了治安治理的最強力量。但治理主體的多元化不單指治理參與方增多在數量上的顯性變化，更多指治理主體之間相互協作突破質量上的隱性變化。那么，要實現社會治安領域的治理體系和治理能力現代化，除了發揮公安機關和警察的主力軍作用外，還要充分發揮輔警作為多元治理主體之一的作用。一方面，輔警“似警”的身份特征可以代表政府在社會治安綜合治理、市域社會治理和立體化治安防控體系建設中體現“國家在場”；另一方面，輔警“非警”的身份特征又可以在矛盾糾紛調處、法治宣傳教育、社情民意收集等環節體現“社會在場”。在社會治理的正式和非正式場域，輔警的加入同時補充豐富了國家主體和社會主體的雙重內涵，將國家—社會的關系從二元對立拉向多元協作。雖然全國各地黨委、政府和公安機關在提升輔警待遇、強化輔警保障、優化輔警建設等方面作了大量嘗試探索，輔警在工資水平、福利待遇、職級晉升、優待撫恤等方面有了大幅度提高。但是，相較于正式民警，輔警在布局規劃中一直處于末端，社會大眾常將其視為“臨時工”，甚至將其當作執法失誤的“替罪羊”和“擋箭牌”，輔警群體作為社會治理多元主體之一的重要性需要進一步明確。此外，從社會共生角度分析，警、輔作為社會治理的多元主體之一，各自分別擁有對方不具備的資源稟賦，兩者在參與社會治理的過程實現了資源的交換和共享，從而實現目標的一致性。因此，將警、輔視作協同發展的社會治理共同體，最大限度降低因資源占有導致的摩擦沖突，將安定和諧作為平衡二者關系的最大公約數，進而達致社會治理體系和治理能力現代化建設目標，是構建多元治理主體、創建共治型治理格局的必然要求。

（三）警、輔協同發展符合隊伍建設的現實需要

社會結構的本質是社會利益分配格局，社會改革的目的是調整各利益主體之間利益關系、優化社會整體利益格局，將利益沖突控制在一定范圍和秩序結構之內，以實現社會的公平、公正和高效。從資源分配的角度出發，既要合理分配民警與輔警的資源，也要合理分配黨委、政府和公安機關的資源，還要合理分配社會公眾、媒體與公安機關的資源。從競爭與妥協的角度出發，既要將輔警隊伍視為公安機關的重要組成部分進行統一管理，朝著正規化的方向發展；又要建立相應的輔警管理部門，對其進行專業化、職業化管理。從規則制定的角度出發，既要建立健全上、中、下統一的立法體系，將輔警執法活動置于法治軌道內進行；又要建立健全輔警核心價值觀，用隊伍規則加以約束。從社會共生的形態來看，警政關系、警民關系、警輔關系和警媒關系，是資源交換、資源分享和資源競爭的交叉復合體；在警、輔關系中，資源分享占主導地位，資源交換和資源競爭作為輔助；警民、警媒關系中，資源競爭占主導地位，資源交換和資源分享作為輔助；在警政關系中，資源交換占主導地位，資源競爭和資源分享作為輔助。社會共生關系既是人與人、組織與組織、社會與社會、國家與國家的關系，又是人與組織、人與社會、人與國家的關系；警、輔關系既包含警察群體與輔警群體的關系，還涵蓋警察組織與社會的關系，更不可避免涉及警察與政府的關系。因此，警、輔協同發展，在隊伍建設形態上要將警察機構打造成一個集各種資源為一體的共生系統和各資源之間互為因果、互利互惠的共生鏈條，將警、輔建設成為基于公共價值、具有協同理念、體現人本思想的“一榮俱榮、一損俱損”的警務共同體。①警務共同體發源于浙江湖州市推出的“警務廣場”計劃，指一個由政府、市場、社會組織、個人以及所有致力于為保障社會安全作出貢獻的力量共同參與的團體。

綜合以上，可以看出，警務現代化背景下，輔警作為警察的有益補充，以協同發展的方式與警察共同組成了社會治理共同體。黨委、政府應進一步規范對公安機關和警力的使用，清晰明確公安機關與其他執法機關的職責范圍，有效減輕公安工作壓力，形成多元共治的良好局面；公安機關應科學建設包括輔警在內的招錄體系、教培體系、管理體系、晉升體系、保障體系、文化體系等；社會大眾應站在法治和情感兩個角度充分理解警察隊伍特別是輔警隊伍的積極貢獻，不斷拉近與警察隊伍和輔警隊伍的距離；輔警隊伍應正視自身存在的短板不足，不斷提升自身能力素質，推動公安隊伍整體能力素質的提質增效。

三、警、輔協同發展的構建路徑

警務現代化是警務改革的時代性要求，不僅僅表現為技術裝備的現代化，還應包括人、工作理念和工作機制等多個層面的現代化，其最終目標是實現服務管理人本化、警務執法規范化、警務運作集約化、警務手段科技化、警務工作社會化和隊伍管理科學化［37］，是符合新時代發展要求、與現代化強國基本目標和宏大格局相適應相匹配、具有中國特色的公安體制機制及其運行模式和方式方法的總稱［38］。警務現代化背景下，公安機關應樹立協同發展理念，打造集招錄培訓、能力提升、文化建設為一體的警務共同體，推動輔警立法、管理、提質等朝著精細化方向發展。

（一）構建警、輔協同發展的警務共同體

亞里士多德最早提出“共同體”概念時是指城邦中的市民共同體，19 世紀中后期將其上升到學術和理論層面［39］。馬克思認為，“共同體”是有機的聯合或統一，最終價值目標是實現人的自由全面發展［40］；滕尼斯認為，“共同體”是血緣、地緣和精神的紐帶連接［41］；涂爾干指出，高度分工、個體自由發展的社會是有機團結的，而基于自然情感、集體人格的共同體是機械團結的［42］。隨著現代社會勞動分工的深化，不同利益和價值訴求趨于多元，社會治理的共同體不應回到滕尼斯所認為的基于自然情感連接的共同體，而是追尋馬克思和涂爾干所言的基于個體自由與發展、分工合作、有機團結的共同體［43］。

黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，十九屆四中全會強調建設社會治理共同體。有機團結強調多元主體、社會分工、相互依賴、相互作用、共識達成，社會治理注重以調和為基礎構建涉及公、私部門等多元主體共同參與的持續互動的動態過程。關系邏輯上，國家治理和治理現代化的目標是實現善治，實質是重建和維護社會團結，從而保持社會和個體的活力［44］；只有建立在集體認同的基礎之上，多元主體之間的利益和價值才能較好地實現相互妥協、相互增進。簡言之，多元主體之間的相互信任是維系善治共識的基礎條件，沒有多元主體之間的相互信任，社會治理共同體也就無從談起［45］。因此，應將警、輔作為社會治安治理的共同體成員，根據自身經濟、文化、資源、人口等條件，開展獨具特色的警務治理，打造兩者相互依存、共同發展的警務共同體。

1.建設警、輔統一規范的招錄教培共同體

把警、輔視作一個有機整體，理應依托人民警察規范的招錄體制、強化輔警的相關機制體制。在輔警的招錄標準設置上，主管部門可參照警察招錄標準適當降低相關要求，但是并不意味著無限度降低標準，也不意味著將輔警的招錄標準與警察的招錄標準持平。那么“適當”的標準和依據因何認定？則視區域差別和崗位不同而定。首先，應充分考慮區域經濟、政治、文化等因素對輔警招錄標準的影響。試想，在艱苦偏遠的西部省區，其范圍內的高等院校數量以及高層次人才數量在總數上必定遠不如中東部地區，公安機關在招錄人民警察和輔警時，如果像中東部地區一樣制定標準，招錄難度不言而喻。那么，根據長期積累下來的民警招錄經驗和錄用標準，在其基礎上適當降低學歷、戶籍等限制因素，不僅民警的招錄會比較順利，而且依據民警招錄標準招錄而來的輔警能夠迅速適應公安工作需要，不至于在“條件”上與民警拉開距離，還會對維系強化警、輔關系具有促進作用。例如，新疆近年來的輔警招錄公告要求，在北疆地區要“大學本科及以上學歷”，而南疆地區則是“大學?？萍耙陨蠈W歷”；《西藏自治區公安機關警務輔助人員管理條例》在學歷上也僅要求“具備大專以上文化程度”。實踐證明，兩地按照以上標準招錄的輔警，在維護國家安全、強化治安管理等方面發揮了巨大作用。其次，應綜合分析具體崗位，分別確定輔警招錄標準要求。例如，涉及技術性、專業性較強的輔警崗位，學歷層次可以是本科甚至碩士研究生以上學歷，但對年齡和身體素質的要求則不必太多嚴苛；協助開展治安巡邏、罪犯抓捕、應急處突等任務的輔警崗位，具有?？茖W歷甚至高中以上學歷基本能夠滿足工作需要，但對年齡和身體素質的要求則需要嚴格把關。另外，在輔警的招錄時間安排上，主管部門可將其放置于警察招錄考試結束后的1 至2 個月，并建立警察招錄落選人員數據庫，嘗試通過主動聯系的方式將此類人員納入輔警招錄范圍，此舉不僅可以有效提高輔警招錄的整體層次，而且可以逐步建立起警、輔一體部署的招錄體系。

2.建設警、輔互為師徒的能力提升共同體

師徒傳承是公安機關能力提升和知識傳輸的優良傳統，具有傳承警察業務技能的顯性作用和內化警察文化的隱性功效，可以在警、輔之間搭建起雙方能力素質相互促進、警察文化交流交融的有效鏈接，進而構建能力提升共同體和情感交流共同體。時機選擇上，很有必要在新進民警和新進輔警初入隊伍時，就以正式的師徒關系確定下來并舉行鄭重的結對儀式，促成雙方利益一致性和行動一致性。關系類型上，通常按照民警帶輔警的方式確認，但不排除優秀輔警帶民警的情況，適當補充老輔警帶新輔警、老民警同時帶新民警和新輔警的結對方式，在師徒關系的建設中構建警、輔協同發展的網狀格局。素質提升上，主管部門可按照“三個必訓”要求，根據“干什么、練什么，缺什么、補什么”的原則，將二者納入公安教育訓練的整體規劃進行同時段、同內容、同標準部署。既要設置警、輔普遍適用的政治理論學習、個人形象維護、專業技能提升等內容，提高隊伍的整體能力水平，樹立隊伍的良好形象；也要根據警種不同設置警、輔協同作戰模擬訓練場景，在訓練中固化提升警、輔協同作戰的默契度，明晰不同場景的警、輔權責劃分，以場景化的訓練成果保障實踐化的警、輔翕合。監督管理上，為了有效預防正式民警將高位執法權隨意下放給輔警，或者輔警為了獲取政治利益和經濟利益向正式民警提供不合規范的額外輔助，應建立嚴格的警務督察體系和執法監督體系，并按照“分類管理、歸口統一”原則將警、輔的日常監督管理歸口至警務督察部門，將警、輔的執法勤務監督歸口至法制部門，并將兩部門的監督管理情況歸口至政工人事部門。關系維系上，明確規定師徒結對的警、輔責任和義務，由政工人事、警務督察和所在部門對雙方的日常工作、形象展示等情況進行動態化管理考核，并將此作為職級職務晉升、立功受獎的衡量標準，促成雙方利益目標、現實行動的一致性。

3.建設警、輔深度融合的警營文化共同體

健康和諧、積極向上、警輔一體的警營文化是融通警、輔的精神紐帶和文化橋梁。輔警之所以職業榮譽感不強、集體歸屬感弱，歸根到底是警察文化內聚力不強所致。警、輔深度融合的文化共同體建設，僅僅依靠感情維系和利益捆綁遠遠不夠，還需要機制制度提供支撐、政策福利提供保障、職業提升提供動力、典型選樹提供后勁。公安部層面，應參照《公安機關人民警察表彰獎勵條例》研究制定《公安機關警務輔助人員表彰獎勵條例》，設立對應表彰獎勵類型和標準，將輔警的表彰獎勵與正式民警的獎勵同部署、同推進、同實施，讓輔警在公安機關的表彰獎勵中占有一席之地，以此增強輔警的榮譽感、收獲感和幸福感?？蓞⒄詹筷犖穆毟刹柯殬I保障體系，協調組織、人社、教育等部門，配套符合輔警職業特點、區別于一般勞動合同工作人員的工資福利、傷殘補助、因公犧牲的保障體系；對成績特別突出的因公犧牲的輔警子女，在其報考公安、司法、政法類院校和有關崗位時，參照民警標準給予政策性照顧。省級公安機關層面，應協調組織、人社等部門，探索試行優秀輔警優先招錄或定向招錄為警察的機制辦法并制定具體的招錄標準，將真正優秀的輔警吸納轉化為正式人民警察，為輔警職業提升開辟新的通道。地方公安機關層面，對家庭困難的輔警配偶、子女，如符合公益性崗位要求，可通過公安機關內部解決和協調用人單位的方式提供就業崗位；將因公生病、受傷、致殘的輔警列入公安機關幫扶救助范疇，協調解決其實際困難。各級公安機關應把政治堅定、遵紀守規、技能精湛的輔警作為公安隊伍的典型正面代表進行全方位宣傳選樹，既提高輔警的職業榮譽感，又提升公眾、媒體對輔警隊伍的正面認知。

（二）落實警、輔協同發展的精細化舉措

近年來，警、輔綜合素質有了大幅度提升，戰斗力有了大幅度提高。但是，公眾對公安機關的整體形象特別是警、輔的態度還沒有發生根本性轉變，警民、警媒關系中出現的負面案例中依然能夠看到公安隊伍建設存在的短板不足，原因是缺乏精細化的管理理念和方法措施，導致隊伍正規化建設和管理措施浮于表面。為此，公安機關應在根源上推進立法精細化，在過程中強化提質精細化，在結果上實現增效精細化。

1.有序推進精細化立法

2016 年國務院辦公廳印發《意見》后，全國各地相繼研究出臺了地方性法規或者政府性規章文件。省級層面，除少數?。▍^）沒有研究出臺本地的《意見》或《條例》外，基本上實現了立法規章制度和法律法規的全覆蓋，這種“分散式”的立法方式為結合本地實際開展輔警隊伍規范化管理提供了自由度和可能性，具有一定的科學性。但是，《意見》并不是嚴格意義上的法律法規，輔警立法在國家層面仍然處于空置狀態。認真分析現有的規章制度和地方性法規不難發現，其與國辦《意見》要么相沖突、要么照抄照搬，基本上不具備可操作性。例如，為了預防輔警因參與執法工作給公安隊伍管理帶來不必要的麻煩，有些地方公安機關搞“一刀切”，要求輔警只能從事一些簡單機械的輔助性勤務活動，這從根本上違背了《意見》出臺的初衷，也不符合治理多元化的要求。目前，《中華人民共和國人民警察法》（修訂草案）已經列入全國人大常委會法律審定程序，相信不久的將來就能頒發實施新的《人民警察法》。待《人民警察法》出臺后，公安部層面和全國的公安立法專家可依據《人民警察法》研究討論例如《中華人民共和國警務輔助人員法》的全國性法律法規。省一級可依據各自的立法權限，根據《警務輔助人員法》研究制定符合具體實際的《實施辦法》或《實施細則》；市（地、州、盟）、縣（區）一級根據實際細化上級政策的具體措施，確保將法律法規和規章性文件的要求逐一落實到位即可。在全國性法律法規未出臺的情況下，各地可以進行各種大膽有益的嘗試探索，為全國人大及常務委員會和公安部提供豐富的地方經驗。

2.有力實施精細化提質

不同于民警的招錄必須由省級公安機關商討組織人事部門共同招錄，輔警在招錄上具有相當大的地方自主性，對學歷、素質等要求規格不一。此外，不同于民警的規范化管理由政工部門統一協調、各警種具體負責的管理體制，輔警在管理上還沒有成立專門的管理機構。有學者建議在省級公安機關設立輔警管理局，在地市、縣區公安機關設立對應的輔警管理部門，此舉雖然可以解決輔警管理部門設置的問題，但仍然不能從根本上解決警、輔二元對立的矛盾。輔警管理之所以五花八門、形形色色，主要原因是在國家層面即公安部未設立專門的輔警管理部門，導致下級公安機關沒有主心骨，管理工作步履維艱。目前，中國各級公安機關實行“統一領導、分層管理、條塊結合、以塊為主”的管理體制。事實證明，這是一條適合中國國情、符合中國公安隊伍建設的科學體制，輔警隊伍亦可采用“雙重領導”的管理體制。一方面，堅持上級公安機關的領導可以為輔警隊伍建設提供強有力的工作指引和方向指導，確保輔警隊伍始終朝著法治化、正規化、職業化的方向發展。另一方面，堅持同級黨委、政府的領導可以為輔警發展提供強有力的組織保障、資金保障和后勤保障，推動輔警隊伍建設朝著科學化、長效化的方向不斷深入。政工部門作為公安民警的日常管理部門，已經建立發展了一整套行之有效的管理模式和管理方法，包括招錄、考核、警銜、優撫等。因此，可以嘗試通過在政工部門內部設立輔警管理機構，將公安機關行之有效的民警管理模式推廣應用于輔警隊伍。這既是體現警、輔和諧共存的有效措施，也符合“大部門大警種”的建設思路。正如民警的警銜、層級、優撫等均有明確的審批權限和明確標準，輔警的警銜、層級、優撫也應由公安部政治部研究制定相應的辦法、條令，為輔警隊伍正規化建設提供強有力的組織保障。

3.有效實現精細化增效

輔警是為了解決“警力無增長”的困境，順應社會治安立體化防控建設的需要而產生的。雖然輔警在維護社會安全穩定、調節社會關系等方面發揮了一定作用，但“警力無增長”的問題始終沒有解決，并且隨著輔警隊伍的不斷壯大，隊伍基數大、管理難度大的問題愈加明顯。理想的狀態是，民警和輔警個個素質過硬、各司其職，問題也就迎刃而解，可現實卻是隊伍的整體素質還沒有完全達到“四個鐵一般”的隊伍建設標準。從協同發展的角度出發，作為公安隊伍的重要組成部門，輔警隊伍整體素質和能力水平不高，從某種程度上反映出民警隊伍的整體素質和能力水平也有待提高。試想，某地民警隊伍整體素質過硬，那么在招錄、培訓、管理輔警時就會根據民警的招錄、培訓、管理模式制定標準，輔警隊伍的整體素質自然會水漲船高。簡言之，民警隊伍素質與輔警隊伍素質是一種正相關關系。因此，想從根本上解決警、輔隊伍素質問題，有效提升公安隊伍的整體水平，需要繼續堅持內涵式發展道路，牢固樹立質量建警的觀念，從數量管理向結構管理轉變，從靜態管理向動態管理轉變，從經驗管理向制度管理轉變［46］。創新管理制度，挖掘隊伍潛力，實行優化組合，科學配置資源，激發隊伍活力，實現“無增長改善”的良好效果［47］。

需要說明的是，警隊內涵式發展并不是全盤否定之前行之有效的傳統方法，也不是生硬地將警、輔當作一個機械的組合進行捆綁式管理，更不是為了挖掘內部力量而不考慮外部社會環境變化而固定警、輔配置比例，而是要將警、輔作為一個有機整體進行統籌規劃，并針對各自職業特點研究制定符合社會需要、順應治安防控要求、契合公安工作發展的具有地方特點和長遠愿景的制度化、結構化、動態化的隊伍發展模式。例如，東西部地區由于經濟社會文化等因素的影響，公安工作的重點方向有所不同，公安隊伍的整體素質有所差距，警、輔之間的配置比有所不同。那么，在規劃各自的隊伍素質提升方面就要有所側重。調研中發現，西部地區特別是艱苦偏遠地區的民警和輔警具有耐得住寂寞、特別能吃苦、特別能奉獻的精神特質，東部地區特別是沿海經濟發達地區的民警和輔警具有比較超前的科技應用、問題發現和應急處置能力。因此，針對中東西部地區的警、輔素質提升也應各有側重，從而實現警、輔能力提升的本地化、特色化。西部偏遠地區公安機關的主要領導要擺脫因經濟因素而衍生的“警務落后論”思想，樹立“弱+弱≠弱”和“1+1〉2”的發展理念，強化與周邊省區的警務合作，發掘固定并有效傳承具有邊疆特點、符合邊疆實際的，諸如卡點值守、邊界巡控、政治保衛、情報搜集等方面的知識體系和能力優勢，并在科學規劃的基礎上向中東部地區學習有關科技信息化、情指行一體化、大部門大警種等警務現代化的理念和方法。

四、警、輔協同發展的職權劃分

學界和實務部門圍繞輔警是否具有獨立執法權以及在何種情況下擁有何種執法權展開激烈討論，大致分為三類：第一類基于法律保留和行政任務私人化，將其分為絕對警察任務和相對警察任務［48］；第二類基于公共性強弱，將其分為弱公共性警察行政領域的獨立性行政協助行為、半公共性或相對警察行政領域的次獨立性行政協助行為、半公共性或相對警察行政領域的從屬性行政協助行為、純公共性絕對警察行政領域的禁止性執法行為［49］；第三類基于輔警職權范圍，將其分為獨立從事的警務、輔助執行的警務和不得執行的警務［50］?！吨腥A人民共和國人民警察法》賦予警察治安行政管理權、刑事司法權、武器警械使用權和緊急狀態處置權，但警察權與公民、國家法治程度呈現顯著的負相關關系。警察權越大，公民權被侵奪的可能性就越大；法治程度越高的國家，警察權越?。?1］。所以從權力配置的角度分析，大眾、媒體對公安隊伍的負面態度源自警察權與公民權之間的較量。雖然從法理的角度看輔警并不具備警察權，但刻板印象下的“捆綁標簽”已經將輔警視為警察不可分割的一部分，且認為輔警之所以出現行為越軌或者侵奪公民權的現象，皆因警察權力擴張所致。因此，在公安改革過程中既要根據合法性原則從外部關系上將警、輔視為警察權的共同持有者與公民權劃清界限，又要根據現實性原則從內部關系上劃分警、輔之間的職權，還要根據規范性原則明晰警政職權的劃分。質言之，警、輔協同發展理念下的輔警隊伍規范化建設的核心原則是科學、得當、明確劃分警察權與公民權、警察職權與輔警職權、公安機關與其他行政執法機關的職權范圍。

（一）警察權與公民權的劃分應體現合法性

警察權行使遵循“法無授權不可為”，公民權行使遵循“法無禁止皆可為”，這是劃分警察權與公民權的法定原則。辯證地看，警與民的關系是既彼此對立又相互統一的關系。對立性表現為，警察權是公民權讓渡的結果，代表公權的警察權一定程度上會對代表私權的公民權造成擠壓甚至傷害；統一性則體現為，設置警察權的初衷是為了更好保障公民權，且警察權作為公權能夠形成，是建立在公民權作為私權自愿讓渡的基礎之上。因此，在科學劃分警察權與公民權時，既要充分尊重和保障公民在自由、財產等方面的權力，又要賦予警察在維護政治安全、社會治安穩定等方面的權力，還要科學預防、有效防止、及時中斷因執法不公正、不公開、不規范等情形造成對公民權的侵犯。那么，在研究制定新的《人民警察法》過程中，應按照“權責對等”原則以列舉方式對警察可以行使的權力進行清晰明確界定，并將公安工作狀態作為劃分警察權和公民權的基本標準。

公安工作狀態分為常態、非常態和模糊狀態。常態指警察（包括輔警）根據法律賦予的權力和指定的職責，從事的關于社會治安管理的一般性工作狀態，如戶籍管理、流動人員登記、車輛檢查等；非常態指警察（包括輔警）根據法律賦予的權力和指定的職責，針對諸如暴動、暴恐、非法游行示威等重大突發事件采取的一系列非常規的措施，此時公安機關和社會面都保持高度戒備狀態；模糊狀態是警察（包括輔警）針對某一特定事件或政治任務，為了達成工作目標而利用法律賦予的權力對社會大眾習以為常的行為采取約束或強制措施，進而引起社會大眾不滿情緒的一種狀態。通常情況下，社會大眾對警察（包括輔警）在常態下和非常態下行使警察權持正向肯定態度，但對其在模糊狀態下采取的措施持反面否定態度。例如，2008 年“3.14”事件和2009 年“7.5”事件發生后，新疆、西藏兩地公安機關為強化隱患排查增設了大量的檢查站和執勤卡點，查控手段、力量、密度和頻次呈幾何式增長，得到了社會大眾的廣泛支持，兩地政治環境和社會治安逐漸轉好。

基于上，評價社會治安綜合治理成效時需要衡量公安工作狀態的比例。工作常態化的比例越高，社會治安狀況越好；非常態特別是模糊狀態的比例越高，社會治安狀況越差。當前，全國各級公安機關正沿著中國式現代化的道路建設更高水平的平安中國、法治中國，常態化工作在公安工作中的比例應該越來越高，因為那樣才意味著機制制度的健全完善、人員素質的提升和能力水平的強化。如果公安機關長期在模糊狀態和非常態狀況下采取非常規的工作措施，則說明風險預估、應急處突、善后處置的機制制度、力量配備和能力素質不盡人意。除了需要在法律法規層面進一步明確警察權和公民權的范圍外，還需要對公安機關現有的勤務等級進行嚴格規定并出臺具體的操作標準。因此，全局性的工作由公安部情報指揮中心確定勤務等級，局部性工作由省級公安機關的情報指揮部門確定勤務等級，地方性工作由市（地、州、盟）、縣（區）級公安機關在科學研判的基礎上報上級公安機關審批確定。勤務等級一旦確定，如無重大突發情況發生，應按照既定的措施開展具體工作，不得隨意提高或者降低工作要求。從社會公眾的情感角度出發，這樣的做法也利于公民保持行動的連貫性和一致性，對政治安全和社會穩定具有較大的促進作用。

（二）警察職權與輔警職權的劃分應體現現實性

有研究認為，對警察職權和輔警職權的區分應根據與公民權的親疏程度而定，并據此提出了高權警察權和低權警察權，進而認為高權警察權屬于正式人民警察、不能由輔警單獨執行，低權警察權可以由輔警協助執行或單獨執行。然而，對警察職權和輔警職權的區分并不能以工作的重要程度作為標準，因為公安工作并無主次輕重之分，只是警、輔任務分工不同而已；警察涉及的任務和責任中，想要區分具體哪些與公民權親、哪些與公民權疏，似乎并沒有具體的標準和方法?？茖W的做法是，依據工作涉密程度、警種崗位要求甚至地域不同視情而定。

第一，依據保密管理規定，公安機關通常不允許輔警從事涉密崗位，但公安工作的涉密范圍非常廣泛，既包括涉及政治安全的國家秘密，又包括涉及執法勤務的警務秘密，還包括涉及日常事務的工作秘密。如果以數量區分警種部門和具體工作，似乎沒有一個警種部門甚至沒有一項工作不涉及以上三項內容。在確保輔警不接觸核心秘密的前提下，通過對其強化教育培訓、日常監督，讓政治立場堅定、保密意識較強、保密紀律嚴明的輔警知曉、參與、執行涉密警務勤務，已成為多數公安機關的日常操作。例如，在邊疆民族地區特別是對敵斗爭形勢嚴峻的邊境地區，輔警很多時候需要承擔情報信息的搜集、研判和傳輸工作，這里就涉及國家工作秘密的范疇，單純從保密準入的角度將輔警割裂在“秘密之外”，無形中也是將其棄置在了公安工作和公安隊伍以外，不符合警、輔協同發展的發展理念。

第二，公安機關警種較多、任務繁雜，想要從眾多的警察職權中清晰確定哪些屬于正式警察的職權范圍、哪些屬于輔警的職權范圍，實屬不易。同樣的輔警身份，其在交警、治安、刑偵的任務各不相同，在東部、中部和西部地區的任務會有所區別，在不同場景、面對不同情形作出的反應千差萬別。因此，上層制度設計想要在短時間內參照警察權責對輔警權責做出全國統一的界定規范，難度可想而知。一種理想型的輔警賦權方式可供參考，即省級公安機關對輔警權責作出原則性規定后，市（地、州、盟）級公安機關應在全面調查、深入研究的基礎上，進一步細化明確本轄區范圍內不同崗位輔警的權責具體事項，按照“公安機關提出申請——當地法治建設主管部門審核——權力機關合法性審查——上級公安機關備案——社會和媒體公示——同級及下級公安機關遵照執行”的程序，做到合憲、合法、合規、合情。這不僅是對黨委政府、公眾媒體關切的正面回應，也是保障輔警大膽工作的有力措施。但是，公安機關不能通過此途徑隨意擴大輔警的權責范圍，原則上百分之八十左右的工作任務應由民警獨立完成，剩余百分之二十左右的工作任務由輔警單獨完成或協助民警完成，不能因任務繁重就將本屬于正式民警的職責劃分給輔警，不僅會造成警、輔之間的矛盾對立，還會造成公安工作的本末倒置。

第三，民警在重大緊急突發狀態下的臨機處置權同樣適用于輔警，這里的重大緊急突發狀態指嚴重危害國家安全、嚴重危害人民群眾生命財產安全、嚴重危害社會治安秩序等狀態以及如不及時采取措施可能造成更加嚴重后果的情形。設想，輔警A 在協助民警B 開展治安盤問過程中，歹徒C 持槍駕車闖卡時將民警B 擊中并撞翻在地，此時的輔警A 如果按照所謂的“輔助性”規定，經過復雜的請示報告程序后，歹徒C 早已逃之夭夭。根據現實需要，此時的輔警A 完全可以根據法律賦予人民警察的職權，采取相應的措施開展追捕工作，并將具體情況報告給有關部門，請求增員。在增員力量沒有抵達之前，如果輔警A 能夠利用武器將歹徒C 制服甚至擊斃，其行為應該受到法律保護。這種保護不僅僅是對其作為普通公民見義勇為行為的充分肯定，更是其代表警察機構行使高權警察權的具體表現。警、輔作為警務共同體的共同組成部分和從事警務工作的有機整體，在輔警能夠堅守政治底線、遵守職業規范、嚴格工作程序的前提下，即使其行為產生了預料之外的后果，其責任應該按照“誰使用、誰管理、誰負責”的原則由公安機關承擔。

（三）行政部門之間職權的劃分應體現規范性

一方面，“條塊結合、以塊為主”的管理體制賦予地方黨委、政府對公安工作具有較大的主導權，既能部署屬于公安業務范疇內的各項任務，也能以“服務中心工作”為由安排不屬于警察職權范圍之內的非警務活動。另一方面，鑒于警察權的強制性特征，黨委、政府在遇到棘手問題時，將原本屬于其他行政執法部門的任務職責交由公安機關承擔。第三方面，公安工作與人民群眾的生產生活息息相關，社會大眾在追求公平正義時首先想到的是公安機關和人民警察，這個在一定程度上能夠說明警民關系正在逐漸改善，但也反映出社會大眾對公安機關和人民警察職責了解還不夠清晰，“有事找警察”“有事撥打110”等最初為了拉近警民距離的承諾成為當下公安工作的負累。鑒于此，有必要明晰“條塊結合、以塊為主”管理體制的要求，厘清公安機關和其他具有執法權的行政機關之間的界限，廓清社會大眾對公安執法權的知曉范圍和了解程度。對黨委政府而言，應擺脫以“行政命令”取代“法定權責”，在研究制定涉及公安工作的政策時充分征求屬地公安機關和上級公安機關的意見建議，細致研究公安部、省級公安機關出臺印發的規章制度和操作流程，按照“權責清單”安排部署公安機關的任務職責，根據法定程序和規章制度要求部署公安工作。對其他行政執法機關而言，應根據職責分工劃分各自的主責主業以及與公安機關共同承擔的任務職責，確需公安機關配合開展工作時，既需要雙方上級機構的協同性文件作為指導，又需要當地黨委、政府劃定雙方的具體職責，避免推諉扯皮。對公安機關而言，可借助各類宣傳平臺和渠道，向社會大眾講明公安機關的職責范圍和警察權的限制要求，增強其對公安工作和警察權的準確理解，最大限度爭取對公安工作的支持和對警察（包括輔警）隊伍的擁護。對人大、紀委監委、依法治地委員會等監督部門而言，應將黨委、政府的決策性政策、公安機關和其他行政執法部門的執行活動，依法納入法治政府建設的監督范圍，及時提醒并終止不合法、不合規、不合理的權責分配行為，為公安機關依法開展業務工作提供良好的監督保障。

總之，警務現代化背景下的輔警隊伍建設尤其要關注制度建設的重要性。首先，公安機關是執法機關，必須保障輔警的知情權、接受培訓權、安全保障權、待遇保障權，建立起穩定可持續的輔警職業保障體系［52］。應從管理規范化、考核靈活化、技能專業化、工作透明化四個方面入手［53］，建設一支自上而下的輔警管理部門，專門從事輔警隊伍的招錄、培訓、教育、管理［25］103。應在制度化層面推動實現有序化、標準化、可控化，在規范化層面著力實現成文化、體系化、確定化，在法治化層面全面實現法定化、程序化、責任化［54］。就輔警教育制度化而言，應運用業已成熟的公安教育訓練資源加強對輔警的教育培訓，最大限度地突出公安培訓機構的實戰功能［55］。同時，鑒于管理良好的心理契約對個體的職業認同感提升具有的積極作用，應該有針對性地按照輔警個體對自身的認知以及發展過程，匹配相應的心理契約管理［56］。自我尊重是實現輔警尊重式管理的根本前提，民警尊重是實現輔警尊重式管理的決定基礎，公眾尊重和媒體尊重是實現輔警尊重式管理的有力保障［57］。黨委、政府、社會大眾和公安機關應以尊重為起點，認可輔警非正式組織存在的合理性；以理解為基礎，準確認識輔警的形成原因；以發展為方向，促進輔警自我價值的實現；以滿足為歸宿，提升經濟人與社會人的統一［58］；以平等對待、合理利用為途徑，引導其協同工作、解決問題、達成目標，做到共享榮辱、共擔責任［59］；以過程公平、程序公平、分配公平、結果公平為目標，保障輔警的基本權益［60］。簡言之，公安機關應將輔警的教育培訓、績效考核、文化建設等納入隊伍建設的整體部署規劃，建立起與警察分工不同、但骨肉相連的親密戰友關系，培育起與警察核心價值觀趨同的輔警核心價值文化［61］。