論《家庭教育促進法》的執行主體與現實適用性

蘇明月?李若暄

摘要：2022年，《家庭教育促進法》的施行和黨的二十大報告中“加強家庭家教家風建設”的寫入，體現了我國家庭教育自然親責的法定化趨勢?！都彝ソ逃龠M法》明確了家庭教育實施的主體范圍與責任，但在法律落實過程中，現有執行力量疲軟與統籌協調不均等問題仍亟待解決，涉案未成年人、困境兒童等群體有待得到有效的社會支持。與家庭教育立法相適應，應合理分配現有執行力量，促進家庭環境健康發展，引導和規范公共資源分配政策向育兒家庭傾斜。

關鍵詞：家庭教育促進法 責任劃分 執行主體 現實適用性

作者簡介：蘇明月/北京師范大學法學院副教授、博士生導師（北京 100875）

李若暄/北京師范大學法學院法律碩士（北京 100875）

2022年1月1日，《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）正式實施，這是我國首次就家庭教育進行專門立法?！都彝ソ逃龠M法》突出問題導向，將家庭教育的自然親責法定化，同時從國家支持、社會協同等方面規定不同主體的法律責任。[1]這些主體包括家庭中的父母或監護人，學校、社會團體等力量，也包括政府各部門等公權力機關，涉及整體制度下的方方面面。2022年10月16日，習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告中指出“提高全社會文明程度，實施公民道德建設工程，弘揚中華傳統美德，加強家庭家教家風建設，加強和改進未成年人思想道德建設，推動明大德、守公德、嚴私德，提高人民道德水準和文明素養”。[2]教育部2022年的工作要點中也提出“落實家庭教育促進法，會同相關部門研制構建家校社協同育人的指導意見，推動學校提升家庭教育指導能力”[3]的要求。2022年10月31日，中央教育工作領導小組秘書組、教育部黨組根據中央統一部署印發《關于教育系統深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神的通知》，強調要認真落實黨的二十大的任務要求，辦好人民滿意的教育。不斷健全學校家庭社會育人機制，深入推進義務教育的均衡發展與城鄉一體化，落實“雙減”工作。[4]針對家校社協同育人機制，教育部基礎教育司負責人也明確表示“加強家庭教育指導，積極爭取特殊兒童所在社區幫助”為特殊教育辦學質量的重點評價內容。[5]2022年11月，最高人民檢察院檢察長張軍在《關于人民檢察院開展未成年人檢察工作情況》的報告中，闡明全國人大為推進未成年人保護工作針對性強化立法保障，確立了家庭、學校、社會、網絡、政府、司法“六位一體”的未成年人保護格局，檢察機關以司法保護、能動履職助推家庭、學校以及政府等未成年人保護工作貫徹落實。[6]此外，為響應黨的二十大精神、落實立德樹人根本任務，全國婦聯、最高人民法院、最高人民檢察院以及中國關工委等10部門聯合部署開展“把愛帶回家——暖童心護成長”2023寒假兒童關愛服務活動，要求“通過開設線上家長課堂、專題講座、咨詢服務等，面向家庭集中開展家庭教育指導服務，幫助家長強化家庭教育主體責任” [7]。

在《家庭教育促進法》實施的一年中，我國正在逐步形成以法律為依據、政策為依托、公權力支持與社會力量協助相結合的家庭教育促進與支持模式。同時應當注意到，家庭教育具有基于私領域實施的性質，其實施主體和《家庭教育促進法》執行主體的責任分配仍然是《家庭教育促進法》實施的核心問題，法律規定如何在現實中得到有效貫徹則是檢驗《家庭教育促進法》實施效果所要解決的關鍵問題?，F有家庭教育立法限于“狹義”家庭教育目的，以致無法滿足現實需要，且存在所賦權主體責任分配不均導致省市之間以及不同兒童群體之間家庭教育資源不均等問題。故針對《家庭教育促進法》執行主體與現實適用性問題闡述，以解決現有立法與各省市家庭教育工作推行中所存癥結為目的，確?！都彝ソ逃龠M法》的有效貫徹，本文試為家庭教育的理論與實務界提供智識支撐，助推黨的二十大家庭家風家教建設落實行之有效。

一、《家庭教育促進法》立法中執行主體與責任劃分

家庭教育是社會教育的基礎，其影響不僅限于家庭本身，同時兼顧社會效益。隨著社會發展節奏的加快與家庭教育觀念意識的覺醒，公權力逐步介入具有“私領域”屬性的家庭教育。家庭教育的執行主體由單一的“家庭”模式循序向多方位的“家庭—國家—社會”模式轉變?；诖?，剖析《家庭教育促進法》中“家庭教育”語義、各主體出現的頻次、對責任的限定詞以及責任的內容重疊并加以區分，有利于明晰執行主體與其責任的界限。

（一）《家庭教育促進法》的語義分析

1.“家庭教育”與相關法律之銜接

從日常性語義來看，“家庭教育”囊括范圍十分寬泛，《家庭教育促進法》中規定的“家庭教育”范圍相較于一般意義的“家庭教育”有所限縮，屬于狹義的家庭教育，即由父母或其他監護人指向未成年人行使權利、履行義務。

《家庭教育促進法》在第五條、第十六條、第十七條規定“家庭教育”的要求及方法，與其他法律法規相銜接，有利于執行主體明晰相關權利義務。例如，《家庭教育促進法》第五條第一款、第二款與《未成年人保護法》第一條、第二十七條、第一百條，《預防未成年人犯罪法》第一條、第三條相統一，均體現家庭教育的要求與保護對象是未成年人人身、人格等合法權益。此外，《家庭教育促進法》第四十九條、第五十三條涉及處罰的條款同樣與《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》相銜接。

2.主體范圍：劃分為家庭、國家、社會

法律條文中大體將主體劃分成三個部分：家庭、國家與社會，家庭放在總則后的首位，凸顯了家庭在家庭教育中占據的主導地位，國家位列家庭之后也反映了國家“公”權力介入較為隱秘的“私”權利范圍，社會力量寫于家庭與國家之后，在公權力與私領域之間起到過渡的支持作用?！都彝ソ逃龠M法》中涉及的各方主體龐雜，為方便解讀，本文將其細化為不同類別，并依據其出現頻次加以統計分析。主體出現頻次越高，在一定程度上反映該主體在家庭教育上承擔的義務、責任較其他主體越重。

首先，家庭方面涉及的主體包括：父母、其他監護人、其他家庭成員、有關成年人四類。出現頻次分別為：“父母”32處，“其他監護人”30處，“其他家庭成員”2處，“有關成年人”1處。立法傾向上，家庭教育仍以父母與其他監護人為主，對其他家庭成員以及有關成年人雖也作部分要求，但由于父母與其他監護人所具備的法定監護職責，理應將義務集中于父母與其他監護人。同時，《家庭教育促進法》也與《民法典》監護制度的修改相呼應，擴充了執行主體的領域范圍，以便于從與他法結合的實踐案例中尋求法律依據。

國家層面主體涉及的部門是所有主體中最為繁雜且比重較大的一部分，通過進一步細化能夠整合為：政府、政府有關部門、司法機關、其他行政機構、隸屬國家領導的群眾性工作組織以及其他。根據表1所呈現的國家各級公權力力量的分布不難發現，對介入“家庭教育”的主體選擇上以政府部門為主導，檢法配合。細化到執行部門方面，由婦女兒童工作委員會負責政府部門內部的協調，婦聯、教育行政部門負責社會力量的統籌。在“國家支持”一章中，規定新的組織“家庭教育指導機構”是國家財政支持的福利性機構。

在少年法與家庭法領域，法律注重將事后處罰與事前預防的功能相結合，力求達到保護未成年人與維護社會秩序的平衡?！都彝ソ逃龠M法》在國家層面的職責分配上，將主體作用劃分為司法性功能與行政性功能。司法性功能注重事后強制性懲治，例如司法機關責令監護人接受家庭教育指導、發布督促監護令等。而行政性功能則強調事前預防監控，這部分職責主要由政府及其他行政機構施行，通過讀本制作、平臺搭建與隊伍培養等福利性措施使家庭教育深入群眾?！都彝ソ逃龠M法》作為一部政策支持類立法，更偏向和注重行政性與福利性功能，這也致使在國家部分，行政支持類的條文占據多數。值得一提的是，條文中雖未明確指出“家庭教育”的直接領導機構，說明在我國現行并聯執行、注重效率的政府運行機制下，各部門分工合作的政府機構設置可以實現對“家庭教育”的全方位管理。

家庭教育國家支持機構組織整體結構上呈現橄欖型，即頭尾少、中間多，致使較多的責任分配給“中間層”，而對國家層面以及鄉鎮基層“兩頭”的義務責任分配較少。實踐中，缺少家庭教育的指導或力量人手不足的往往是經濟社會水平相對較低的鄉鎮政府，當前的分布一定程度上可能致使資源更加向城市或發達地區傾斜、家庭教育力量本就覆蓋不足的地區將繼續維持教育洼地的狀態。

此外，作為社會機構的主體主要有4類，其中教育機構占比最重，中小學校9處，其他為幼兒園8處、嬰幼兒照護服務機構4處、早期教育服務機構2處、家庭教育服務機構5處?；鶎幼灾谓M織、公共文化服務機構、愛國主義教育基地等也有所提及，但頻次較少。大部分關注點都集中在教育機構，尤其是中小學校和幼兒園，也說明在家庭教育的責任承擔方面立法傾向由基礎教育義務機構承接。中小學校和幼兒園作為啟蒙和義務教育階段重要的塑形環境，對未成年人的價值觀塑造起到導向作用。同時，作為近距離接觸未成年人家庭環境的主體，上述機構也能對父母或其他監護人起到良性監督作用。社會機構主體中還設置了新的機構即“家庭教育服務機構”，并在第三十六條、第四十七條的不同章節加以說明。此處應與“國家”章節中的“家庭教育指導機構”相區分，家庭教育服務機構偏向于“家庭教育”性質的教育機構。

正如圖1全部主體出現頻次的統計顯示，從立法方面來看，顯然出現頻次較高的主體能更好地發揮督促家庭教育的職能。對其中具體責任劃分存在交叉或并行的情況，還需要進一步梳理法律文本。宏觀上，《家庭教育促進法》存在一定強制性事項，對不履行或不完全履行家庭教育情節嚴重從而造成未成年人家庭教育缺失的情形，可以責令其履行義務、接受家庭教育指導。然而，由宏觀概念落實到每個主體，各主體的具體定位與功能有所不同。父母與其他監護人原有親權上的絕對權威遭到否定從而轉化為家庭責任[8]，并基于兒童主體性理念尊重其獨立人格[9]，兒童的主體性得到貫徹。國家接入家庭教育意味著我國進入“行政國家”階段[10]，在除父母外的主體中，“政府”因占據62.5%的較高頻次而處于中樞地位，家庭教育問題同樣受到政府的調控與干預。社會的綜合性事業由政府推進，各項事務也需通過政府組織調控從而得以展開[11]。

3.責任劃分：集中于政府

除限制主體范圍并賦權外，《家庭教育促進法》也對其責任進行了劃分。a其中“應當”出現38處，表明大多為義務型，主體在家庭教育工作中的地位在總則中予以闡述，具體職責劃分則在第三章、第四章中詳盡說明。盡管如此，在總則中并未明確指出由哪一具體部分負責，更多的是使用“組織”“協調”“指導”“督促”“支持”等詞語。

在第三章出現的政府責任方面，表2對各級政府所應盡的職責予以總結。其中重疊部分數量較多的主要是讀本制作、平臺搭建與隊伍培養，其中值得一提的是將留守兒童、困境兒童的幫扶交給市級以下政府進行，有利于基層政府貼近掌握該部分群體的具體情況，因地制宜地提供救助與支持。家庭教育立法對于政府職能的定位向福利性傾斜，即通過制定法律對行使行政職能的機構加以約束，督促其執行家庭教育相關扶持措施。但可能基于基層條件限制等原因，《家庭教育促進法》對鄉級政府的職責規定僅限于幫扶留守兒童、困境兒童，并未要求鄉級政府設立并培養家庭教育指導機構。然而鄉級政府所涵蓋的群眾對于家庭教育的需要并不亞于城鎮，且經濟實力上低于城鎮，這將導致鄉村家庭教育的推進力欠缺。農村人口占據我國人口將近40%，并且由于農村留守兒童、流動兒童基數巨大，這一部分兒童的家庭教育資源缺乏等問題往往較城鎮更為嚴峻。 [12]

《家庭教育促進法》要求政府設立家庭教育指導機構，這里一般理解為行政機關，而非司法機關，但實際往往是由檢察院會同婦聯等組織進行建立，并且通常由檢察院主導。例如，新疆沙灣家庭教育指導工作站、遼寧“護蕾驛站”、廣西鐘山銀閃閃家庭教育指導檢察服務站、河北省400余個家庭教育指導工作站、江蘇安心驛站等省市均由檢察院牽頭主導，其他組織協同建立。這樣雖有司法權（在中國語境下包括檢察權）延伸的優勢，但也會有司法公權過度擴張的嫌疑。

（二）《家庭教育促進法》的進步性與不協調性

在《家庭教育促進法》頒布前的2016～2021年間，湖北省、湖南省、安徽省、浙江省、江西省、重慶市、江蘇省、山西省、貴州省等10個省份發布了家庭教育條例、意見。根據先行各地方性法規的經驗，《家庭教育促進法》保留了各地將“家庭教育”界定為子職教育，在整體執行架構的建構上明確了執行主體及其具體的責任劃分，以及對父母及其他監護人在家庭教育上的任務、內容與方法，并與“雙減”政策相呼應，促進“雙減”政策在家庭層面的實施落實。在國家層面，不僅將各級政府職責規制細化到具體部門，積極關注困境兒童的家庭教育，在第二十一條、第二十九條、第三十條、第三十三條均將困難兒童家庭教育問題的執行主體具體化。此外，《家庭教育促進法》肯定了家庭教育指導機構、服務機構的法律地位，在一定限度上允許私人經營。

進步性存在的同時也存在一些不協調的地方，例如對于立法目的是否滿足的問題。首先是立法目的中狹義與廣義家庭教育范圍的限制爭議。各個省市的《家庭教育促進條例》中的第一條“為了”之后的文字，均屬家庭教育的立法目的，無一例外都在“狹義”家庭教育的范圍內?！都彝ソ逃龠M法》同樣未更改，單方面指向未成年人，并將家庭教育定義為家庭中處于家長地位的主體對未成年主體單方面的教育行為（“廣義”的家庭教育偏向于家庭各個主體之間的互相影響作用）。但基于社會普遍認知，家庭教育立法的法益應該是調整家庭整體的相互關系，而不單是針對未成年人的身心健康等問題予以矯正或教育。例如，中國臺灣地區《家庭教育法》第二條（增進家人關系與家庭功能之各種教育活動）兼顧親職教育與子職教育，而中國大陸地區對于家庭教育立法的理解還停留在子職教育層面[13]。

其次，對于《家庭教育促進法》立法目的的確認，究竟是維護未成年人合法利益還是家庭和諧關系。不同的立法目的將體現不同的實施效果，并影響整體法律條文的導向，如將目的規制為保護未成年人人身、人格權益即意味著《家庭教育促進法》后文的制定與后續實施都圍繞“未成年人合法利益”，側重實質未成年人利益保護、通過家庭教育對未成年人的不良行為進行預防或教育。而若立法目的側重于家庭和諧關系的維護，在條文的制定上則應偏向于構建和諧家庭關系，政府部門、指導機構等工作的開展都將圍繞家風建設、防止家庭教育缺失的內容開展。從已有條文中不難發現，《家庭教育促進法》的整體要求偏向于滿足“最有利于未成年人”的原則，然而在第一條立法目的里卻并未明確以文字表示。

此外，《家庭教育促進法》中主體力量與種類過多，沒有明確的領導主體且工作義務較為泛化，模糊性的義務要求可能會增加法律落實的難度，影響法律實效性。但是，這也為地方性法規的細化留有空間，尋找其價值土壤且盡可能縮減容易造成實施空間模糊的規制措施，削減可能存在權力歸屬不清的可能性，在賦權的同時對其加以約束，以防止公權力入侵家庭教育過度滲透私權利的范圍。

二、《家庭教育促進法》的推進情況與現實適配性

規則與制度的有效性不在于其制定的嚴密與否，更重要的是現實可行性。能夠實施的法律才能發揮其效用，否則只能被束之高閣?！都彝ソ逃龠M法》的實施很大程度依靠政府部門的人力和物力支持以及公檢法機關的強制推進，而其中又涉及涉未成年人案件以及其他特殊情況下的家庭教育問題。

（一）《家庭教育促進法》的實踐支持

從法律規定以及可操作性角度來看，現實推進力主要集中于政府、公檢法、婦兒工委、婦聯、關工委等組織。根據《家庭教育促進法》第七條、第三十六條規定，縣級以上政府應將家庭教育指導服務列入政府購買服務目錄，家庭教育服務的財力來源為政府財政。結合《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府購買服務管理辦法》，雖2021年《中央本級政府購買服務指導性目錄》《商務部政府購買服務指導性目錄》中暫未列入家庭教育指導服務，但重慶市、寧波市、昆明市等省市的《政府購買服務指導性目錄》均已納入。

在不同部門對家庭教育、兒童發展的未來規劃層面，為貫徹落實黨的二十大中“加強家風建設，健全學校家庭社會育人機制”的任務，結合《家庭教育促進法》的實施，2022年各地各部門均有所進展。婦兒工委《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》將進一步完善學校、家庭、社會協同育人機制列入未來兒童工作計劃[14]。教育部關工委將家庭教育列入2022年工作要點。民政部《民政部文告》中也明確民政部門要做好福利機構等的家庭教育工作、發揮兒童督導員作用并培養孵化社會工作者[15]。在部分省份公布的《關于指導推進家庭教育的五年規劃（2021—2025年）》中，可以明顯窺見各省份根據現實需求，因地制宜制定了相關規劃。例如，北京市強調“助力兒童友好城市建設”，而甘肅省則凸顯“引導優質資源向國家鄉村振興重點幫扶縣和少數民族地區傾斜”的內容。在政策與實踐的支持上，各地已經有因時制宜、因事制宜推進本地家庭教育發展的趨勢。

（二）《家庭教育促進法》與我國執行力量的適配性

《家庭教育促進法》的執行可以分為主動適用以及被動適用兩種類型。司法機關在審理涉未成年人案件或監護案件的同時通常能夠適用《家庭教育促進法》，而發現并主動介入家庭教育問題更多還是依靠婦聯、關工委等力量，具體職責由鄉鎮（街道）兒童督導員、村（居）兒童主任以及社會工作機構等主體承擔。但家庭教育的特殊性導致主體主動、及時介入調整難度大，依靠司法機關強制介入占比高，作用也更明顯。

1.涉未成年人案件家庭教育

公檢法機關對于家庭教育的跟進工作集中于檢察院，重點為涉未成年人案件中家庭教育問題探解，以及督促監護令的全面推開。最高檢與全國婦聯、中國關工委共同發布的指導意見、典型案例等都驅動下級機關積極開展家庭教育工作。2021年全國檢察機關發布“督促監護令”19 328份。最高檢要求至2022年底，縣、區級檢察院與婦聯等部門共同建設“家庭教育指導工作站”，涉案未成年人家庭教育評估覆蓋率需達100%[16]?！岸酱俦O護令”作為干預監護的先期措置，聯結《家庭教育促進法》的家庭教育指導，為涉未成年人案件中未成年人的家庭教育提供雙重保障。通過強制性責令父母及其他監護人進行家庭教育是針對涉未成年人案件的強力手段之一。普通未成年人與涉未成年人案件中的未成年人在家庭教育上存在差異，這是探求未成年人犯罪原因的重要因素[17]。家庭功能的完善有助于預防未成年人犯罪，因此，司法機關有權責令涉未成年人案件父母或其他監護人進行家庭教育完全符合邏輯。

在隊伍建設上，司法機關力量能否有效囊括《家庭教育促進法》及各地方性法律法規的家庭教育職責工作有待探索?！鞍付嗳松佟币恢笔枪珯z法機關面臨的突出問題。2019年，全國法院受案量突破3 000萬。雖從2016年起，未成年人犯罪數量比率維持在17%以下，但仍有20萬人之多。據統計，2018年，全國有檢察官67 444人[18]、法官126 017人[19]。按2018年數據計算，刑事犯罪總犯1 428 772人[20]，檢察機關審查逮捕44 901名未成年犯罪嫌疑人，審查起訴未成年犯罪嫌疑人共58 307人[21]，即1名檢察官平均負責22.05名刑事罪犯，其中包括1.53名未成年犯罪人。目前，《家庭教育促進法》與各省實踐中對于家庭教育指導工作以及機構的設立大多以檢察院牽頭主導，檢察院的人力能否承擔起相應職責仍需進一步調研分析。根據2021年《未成年人檢察工作白皮書（2021）》的已有數據，近5年未成年人犯罪上升30.6%、24.2%[22]，在檢察院已然如此重負的情況下，要求其跟進涉未成年人案件家庭教育情況、貫徹家庭教育工作能否達到推進家庭教育指導工作的效果有待商榷。

2.困境兒童家庭教育

要想分析法律規定與實際執行力量的適配性，首先需要界定其所屬范圍?！都彝ソ逃龠M法》對于困境兒童的規定集中在第二十九條、第三十條、第三十三條，在范圍界定上囊括留守兒童、困境兒童、寄養家庭、接受救助保護的未成年人，但未具體展開。結合《中國兒童發展綱要》《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》《全國家庭教育五年規劃》等文件中對特殊兒童范圍的界定，《家庭教育促進法》對特殊兒童中困境兒童范圍有所限縮，對于流浪兒童、被拐賣后獲救兒童、離異重組家庭兒童等尚未涉及。因此，結合前文選取《家庭教育促進法》中所涉及的留守兒童、流動兒童、家庭撫養困難兒童、接受救助兒童等數據匯總至圖2，并基于此表明我國各類困境兒童數量在10年間整體呈現-10.76%、-72.14%的負增長。

同時，我國的兒童福利和救助保護機構從2019年起保持10%以上的增長率，2020年共計760個，提供10.1萬張床位[23]。對比上述需救助的兒童數量基本能夠保證1∶1的全覆蓋率?！都彝ソ逃龠M法》對于此部分兒童的家庭教育在第三十三條進行了規定，由其福利、保護機構向受保護的兒童父母提供，因此此類群體的家庭教育指導服務大體能夠在數量上囊括被救助兒童群體。

針對農村留守兒童、流動兒童等龐大的群體，救助與保護工作主要由鄉鎮兒童督導員以及村（居）兒童主任共同完成，社會工作者協助。從已有團隊建設上看，兩者均由民政部門孵化培養，截至2020年鄉鎮兒童督導員以及村（居）兒童主任人數維持在72.2萬，持證社會工作者達66.9萬人[24]。對標2 096萬需要家庭教育指導幫助的兒童，假定各地區資源均分，則1名兒童督導員或兒童主任須負責29.03名兒童。民政部于2019年始加強社會力量參與，若統籌調配社會工作者，則人均負責15.06名兒童。社會工作者的加入在一定程度上緩解了基層家庭教育工作推展的壓力，但我國政府工作報告在2015年首次將社會工作者列入后并未重視，在2019～2020年的政府工作報告中均將“社會工作者”刪去，而在2021年的政府工作報告中重新列入，還加入“大力發展”的字樣，鼓勵社會力量的參與。社會工作者力量的增長，對農村留守兒童、流動兒童等龐大群體的家庭教育是一次極大的利好支持，同時也將推動《家庭教育促進法》中關于留守兒童、困境兒童條款的實施執行。

3.家庭教育指導服務機構

家庭教育指導服務機構是各個省市地方機構聯合檢察院、婦聯、關工委、教育局等部門建立的組織，主要職責是開展區域內家庭教育工作。從2016年各省市試點開始到2022年實施的《家庭教育促進法》，家庭教育指導機構已經逐步建立。根據數據顯示，2013年，我國12個省份建有家庭教育工作領導小組，4個由省政府領導、8個由婦聯領導[25]。而在2015年，全國家長學校和家庭教育指導服務站的建設率達59.7％，共建359 656個[26]。24個省份建有家庭教育工作領導小組，相較2013年增長100%?？梢?，我國家庭教育指導服務機構的數量在2013～2015年期間出現井噴式增長。此外，根據教育部2016年的不完全統計數據，2016年家長學校與家庭教育指導服務機構的數量總和達46.9萬所，較2015年的數量增幅達30.4%。在數量上確實有所增進，但是據統計，2015年全國兒童人數2.71億，即按照現有標準1個機構需覆蓋577.82名兒童才能對標中國所有兒童的家庭教育。若再加上地區之間的差異，欠發達地區的指導服務機構所需負荷的家庭教育數量更加嚴峻。

截至2021年，根據2020年對9省家庭教育情況的有關調研可以看出，雖然家庭教育工作的覆蓋面提升至90.5%，但其中僅有19.9%嚴格按照標準建立，多數存在條件不滿足的問題。此外，在已有實踐中，學校同樣作為家庭教育推進的執行機構，雖設立了一定數量的家長學校，但仍有31.4%的家長表示未接受過家庭教育[27]。據此，不難察覺出我國家庭教育指導體系在2013～2020年的發展情況，雖覆蓋大部分地區家庭，但是在人員選拔以及機構設置上均存在有待完善的地方，立法要求與實踐情況之間差距尚存。

三、家庭教育執行實踐的可優化路徑與調整方向

（一）法律實施評估與地方立法

對于立法活動，我國逐步由“數量型”向“質量型”轉變，通過調研、數據分析等方式對已有法律實施一段時間后的效果進行立法后評估是檢驗“質量型”立法效果的方法[28]。我國的立法后評估首先出現在《行政許可法》第二十條中，2005年后各省也逐步開展對地方立法的評估?，F有的評估標準主要是“4E”（Economic、Efficiency、Effectiveness、Equity），但是事實上評估具有較大的難度，其原因在于對于立法所帶來的“績效”難以具象化，立法成本、立法效益等抽象性概念用數據衡量困難[29]。

《家庭教育促進法》實施后的實際效果如何，需要立法后對其可操作性、必要性等進行分析并公開。家庭教育本身就具有相對的私人性，國家將其列入法律并要求父母、其他監護人、有關部門及機構等承擔相關責任，事實上增加了各主體的負擔，如再將公眾參與擱置，則民眾對于該法律的認可度與接受度無法保證，立法層面與實施層面錯位。雖然調研、數據分析等方式確實存在偏差，但是例如日本的《政策評估法》同樣沒有規定明確具體的方法，而是賦予各地相對自由的形式評估。在《家庭教育促進法》推行實施后對其進行評估無須拘泥于評估方法，而更應注重立法實施3～5年后的成效，尤其是需求人數與執行機構人數等力量的適配性。

而在地方立法層面，應當注重各地的條例、規范性文件與上位法《家庭教育促進法》在方向、工作職責等方面保持一致，立足于家庭教育的一體化建設，從大面積宣示性的軟法條款向軟性與硬性兼備方向發展，針對各省市的地方特色進行優化。

（二）公安機關力量介入

在預防未成年人犯罪上，公安機關與法院、檢察院同樣發揮著作用，但公安的職責僅限于對已發生的違反《家庭教育促進法》《治安管理處罰法》的行為給予處罰。在實際生活中，關于家庭教育與糾紛的報警數量并不低，公安在糾紛協調、解決上具有重要的現實意義。其次，公安機關在民眾感知中的威懾力大于《家庭教育促進法》中的其他機關或主體。對于涉罪未成年人案件的家庭教育問題，在報警的情況下，公安機關的反應速度遠快于其他機構。但《家庭教育促進法》在主體章節中并未強調公安機關的作用，而更多地將責任放在檢察院上。

檢察院、法院在家庭教育立法中確實居于舉足輕重的地位，對于不履行或不完全履行家庭教育，涉未成年人案件中涉及家庭教育、家庭暴力等情況能夠依據《家庭教育促進法》第四十九條、第五十三條行使強制性權能，但由于司法的定位一般為事后干預，因此在效率性上明顯弱于公安機關以及具備行政性質、可以事前預防的組織機構。但事前預防的組織機構在短時間救濟上的反應速率遠不如設有眾多派出機構、囊括范圍廣、具備一定強制手段的公安機關，因此公安機關的介入能就突發性事件發揮不可或缺的作用。

《家庭教育促進法》的關注更多集中于父母、學校、政府部門、機構等不履行職責時的處罰，而對于未成年人遭受家庭教育問題或家庭教育缺位等問題缺乏及時有效的救濟途徑?！都彝ソ逃龠M法》是一部為服務未成年人獲得更良好的家庭教育而設立的法律，但主體通篇為父母、政府部門、社會機構等而沒有未成年人，即意味著未成年人無法通過《家庭教育促進法》自主保障自己獲取正常家庭教育的權利。在學?；蚣彝ソ逃諜C構等不履行或怠于履行其職責時，公安機關的介入可以起到應急干預作用，以保障未成年人在短時間內得到保護，從而開啟其他應進行的程序。

（三）社會工作機構積極參與

社會工作機構對社會工作服務的推進具有重要影響，由于我國政府人力不足以對接所有民眾，因此往往會借助社會工作者的力量推進各項措施。家庭教育工作的推進同樣能夠依托社會工作者彌補各部門機構人數、服務上的空缺。尤其是2021年《未成年人司法社會工作服務規范（征求意見稿）》的發布，對社會工作者處理我國涉未成年人案件中未成年人的家庭教育監測等提供了規范。當前社會工作者負責的領域主要是矯正類、維權類以及預防犯罪類，通過與團委、婦聯、司法機關等的合作，從2003年發展至今已初顯成效。當前雖存在機構地域上的傾斜、部分地區社會工作者未接受系統培訓等問題，但隨著專業評估、人才培養體系的建設，預計今后能夠形成系統專業的社會工作隊伍，從而緩解家庭教育指導服務的壓力。

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The Implementation Subject and Practical Applicability of Family Education Promotion Law

SU Mingyue? ?LI Ruoxuan

Abstract： In 2022， the implementation of Family Education Promotion Law （hereinafter referred to as the Law） and the inclusion of the report of the 20th National Congress on? “Strengthening the Construction of Family Education and Family Ethics” reflected the trend of legalizing the natural parental responsibility of family education in China. The Law clarifies the scope of the subjects and responsibilities for the implementation of family education， but at the same time， the existing weak enforcement power and uneven coordination in the process of its implementation need to be resolved， and groups such as minors involved in delinquent cases and vulnerable children need substantial and effective social support. In line with family education legislation， existing enforcement efforts should be rationally allocated to promote a healthy family environment and to guide and regulate public resource allocation policies that are oriented towards parenting families.

Keywords： Family Education Promotion Law; Division of Responsibilities; Execution Subject; Realistic Suitability

（責任編輯：李育倩）