新時期財政支持產業發展提質增效的具體對策

摘要：在我國產業支持政策中，財政政策一直扮演著至關重要的角色。但近年來，新冠肺炎疫情多點蔓延，國際環境復雜變化，全球產業格局加速重構，經濟下行壓力疊加減稅降費等舉措大規模實施，國內財政收支一直面臨“緊平衡”壓力，財政支持產業發展的局限性日益突出。寧波在財政支持產業發展方面作出了一系列探索和優化，未來將進一步優化政策設計、創新政策手段、加強政策動態管理，實現財政精準施策，有效提質。關鍵詞：新時期；財政政策；提質增效；產業發展

中圖分類號：F812.45?文獻標識碼：A??文章編號：1005-6432（2023）14-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.14.000

伴隨著新一代科技革命深入推進，國家之間、城市之間產業競爭更趨激烈，各地爭相優化對關鍵產業的政策支持力度。美、英、德、法、日等發達國家普遍采用包括財政補助在內的產業支持政策，根據本國產業發展特點，針對各自重點目標領域，大力開展技術升級和產業培育，搶占技術制高點。我國也一直將產業政策作為推動產業轉型升級的重要手段，加速推進產業鏈、供應鏈的重構變革，積極培育新技術、新產業、新業態和新模式。但當前，新冠肺炎疫情、大國貿易爭端、財政收支矛盾等壓力倒逼財政政策改革。如何有效提高財政政策支持產業發展的績效，更加精準有效地地幫助企業成長，也成為各級政府日益關注的問題。對此，文章通過把握新時期產業政策提質增效的趨勢導向，以寧波支持制造業發展的財政政策為例，進一步探索優化財政政策內容設計、運行方式和管理機制和的具體路徑。

1?新時期財政政策提質增效的趨勢導向

產業政策中，財政政策主要以獎補、政府購買、產業基金等形式扶持特定產業和企業發展。近年來，中央經濟工作會議上多次強調，積極的財政政策要提質增效、更可持續。這為當前的政策取向指明了方向路徑，提供了根本遵循?？傮w來看，目前財政政策呈現出三大導向。一是逐步從選擇性政策向功能性政策傾斜，二是更加注重對產業發展趨勢的精準把握，三是重視根據企業生命周期選擇相應的支持手段。

1.1從選擇性政策向功能性政策傾斜

我國產業政策長期帶有計劃經濟色彩，一直以縱向選擇性產業政策為主。財政政策也是根據一定的標準識別選擇主導產業，并針對特定產品或服務、特定行業或領域、特定技術路線、特定地區、特定產業鏈、特定機構和特定企業，直接在微觀層面通過獎勵補貼等形式進行干預，以期在短期內促進被扶持產業快速發展。這些政策在快速推進我國工業化、推動現代化建設方面發揮了重要作用。但由于介入市場較深，也帶來了一些負面情況，如大量的補貼導致產能過剩、尋租壟斷等，行業一度陷入無序發展階段。光伏、新能源汽車等產業均出現過類似問題。

因此，隨著產業水平不斷提升，國家層面逐步清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，產業政策逐漸向橫向功能性產業政策傾斜，通過加強對創新激勵、人才培育、知識產權、信息基礎設施、公平競爭、投資環境、信息與數據安全、協同網絡與聯盟等各種產業發展所需的軟硬環境的支持，促進技術創新和人力資本投資，維護市場公平競爭，降低社會交易成本，最終令市場在資源配置中起決定性作用。在這一轉變過程中，我國財政政策對微觀經濟活動的直接干預逐漸弱化，對產業發展的服務和基礎設施指向逐漸增強。在支持手段方面，也更多采用財政貼息、政府購買、投資基金等方式撬動和引導民間資本進行投入。

1.2?強化對產業發展趨勢的精準把握

基于中央產業政策的指導，地方層面積極謀劃產業發展，出臺各類產業專項規劃等。但在產業選擇中，往往一擁而上、千篇一律選擇“熱門”“高大上”產業。如在2018年－2020年間，出現了各地盲目投資建設北斗產業園，“偽北斗”“圈錢”、資金鏈斷鏈等現象層出不窮，類似的還有人工智能產業園、晶圓廠等項目，給地方財政和政府形象帶來嚴重的影響。

隨著國家產業政策進一步從縱向選擇性向橫向功能性轉變，地方政府“盲目跟風”的現象有所轉變，一方面更加積極地投入財政資金用于改善產業發展環境，另一方面，更加務實地實施選擇性政策，在充分了解自身資源稟賦基礎上，選擇適合當地發展、具有未來潛力的產業重點培養，強化產業優勢和特色，采取因地制宜的財政政策精準引導產業發展。如針對數字經濟產業發展，杭州重點選擇人工智能、區塊鏈、虛擬現實等新興賽道，這與杭州互聯網基因密不可分；而合肥則依托于大院大所和土地成本優勢，重點培養集成電路、新型顯示等產業集群。

1.3?根據企業生命周期選擇支持手段

從企業生命周期看，企業在不同發展階段盡管都會面臨資金不足、創新不夠、人才缺乏等問題，但主要矛盾各有側重。針對不同發展階段的企業（如圖1所示），財政政策需要因時制宜、精準施策，更多起到“雪中送炭”而不是“錦上添花”的作用。

如初創期企業，其主要難點在于研發創新的大量且持續投入以及產品技術市場化問題，財政應采取獎補、稅收優惠等政策降低研發成本，同時在業務對接、投融資對接、供應鏈資源對接等方面，給予政府購買、創業引導基金等政策支持。成長期企業，其主要難點在于擴張所帶來的資金管理問題，財政對企業的支持應弱化直接補貼、購買服務和創業引導基金，實施稅收減免、專項貸款和一般擔保等政策，用于提高企業資金效率。而成熟階段企業，已經實現自身良性可持續發展，財政應著眼于增量部分和產業升級部分給予一定的獎勵性支持，更多地鼓勵企業走向資本市場，利用股票融資和債券融資等直接融資手段以及與商業銀行開展一般商業性貸款合作獲取必要要素積累。衰退階段的企業，痛點則在于轉型升級。對于有轉型升級意愿和能力的企業，財政應在技術改造升級方面，給予一定的緩沖支持；對于無生命力企業則適當淘汰。

2產業發展提質增效和財政之間的關系分析

2.1??財政的有效應用對產業發展提質增效的促進作用

在我國產業發展進入成熟期之前，尤其是在創業的初步階段和快速發展階段，有著明顯的技術投入較大、投資風險較高以及商業化發展前景不明確的特征，需要尋求來自外界的支持。從國家層面看來，財政資金方面的輔助和政策提出是國家最為有利的工具，無論是其中的稅收減少、經費補貼，或者是直接財政撥款的方式對于產業的創新和發展都有著明顯的資金支持和促進作用。而從世界經濟的發展看來，在20世紀中期美國出現的第三次科技革命，各種高新技術產業在得到國家政策的支持下得到了快速的發展，并且產業生產力明顯得到提高，這也是美國高新技術產業和微電子技術始終處于世界發展前列的重要原因。此外，在20世紀90年代中后期，日本也遵循了科技造國的理念，通過多年的財政發展，已經成為僅次于美國的世界科技大國。

2.2??產業發展提質增效帶來的財政效益

隨著科學技術的不斷發展，產業的技術創新也為經濟社會的發展做出了相應的貢獻，在就業、社會文明和財政效應等方面都有著明顯的價值。財政效應是指產業發展的提質增效能夠為國家帶來明顯的財政收入增加做出貢獻，主要體現在納稅方面。產業內部的技術創新能夠在提高對應產業發展生產力的同時，提高其發展質量促進國家的GDP增長，并為國家發展提供必要的資金支持。同時，產業發展的提質增效尤其是新技術產業能夠帶來更高的稅費產出，在財政方面主要是以產品的附加價值提高為主，能夠明顯的增加國家的每年財政收入水平。此外，因為產業發展提質增效以及技術創新需要相對較長的周期，投入產業的生產力得到進一步的提高，能夠為我國財政事業的長久發展做出更大的貢獻。

3寧波支持產業發展的財政政策現狀

以制造業領域為例，寧波為建設世界級制造中心，一直以來高度重視產業培育和引導。2017年出臺了推動制造強國試點示范城市建設的《若干意見》，涵蓋產業升級、?科技創新、人才培育、要素配套等方方面面。2020年，為推動省委省政府、市委市政府決策部署落地，再次發布了為期三年的鼓勵政策《寧波市加快推進制造業高質量發展的實施意見》（以下簡稱“實施意見”），保障了政策接續性。從現有政策看，其適應性、協同性、精準性大大增強。

3.1?優化方向

3.1.1??體系更加清晰

過去的政策分散在各個政府工作文件中，多頭管理、多線并行，企業普遍反映政策太多、太散，信息獲取成本過高。而在《實施意見》中，圍繞高能級產業體系、高水平融合發展、高素質市場主體、高層次創新體系、高效率要素配置、高品質發展環境共出臺了31條政策，與《關于推進制造業高質量發展實施方案（2020-2022年）》進行了全面對應，與科技政策、人才政策、金融政策等其他配套政策進行了有效銜接，確保以任務為導向、以政策為支撐的總體格局，體系清晰、數量精簡。

3.1.2??政策設計更加精準

如針對技改投資，過去的政策中按照不同行業不同規模進行分類分檔獎補，行業間差距大，且擴能類技改項目和提升類技改項目并未有所區分。在政策實施過程中，普通擴能類項目占據了大部分的獎補金額，自動化、數字化、智能化改造項目較少，財政政策并未精準支持產業升級環節。而在《實施意見》中，明確了支持目標為“技術含量高、產業帶動性強的產業鏈關鍵環節強鏈補鏈延鏈、產業協同創新產業化、關鍵核心技術或替代進口產業化、工業強基工程關鍵項目”，更加突出績效導向，不同行業、不同規模企業均可在產業升級中獲得一定支持。

3.1.3??支持方式更加靈活

如針對產業投資項目，過去的政策中主要為事后補助。而在《實施意見》中，則調整為事中和事后補助相結合，項目開工后予以補助額的50%進行預撥，以激勵企業加快項目實施進度。同時，進一步統一了對工業投資類項目、技改項目以及智能工廠建設項目的補助比例。

3.2?存在問題

3.2.1??設置政策實施門檻，中小企業獲得感不強

一方面，具備普惠性質的政策設置了相應的規模門檻。如針對技改項目，政策要求1000萬以上的投資才能享受補貼。相比之下，上海、深圳、青島等其他城市，均對投資金額沒有要求，中小企業更容易獲得均等的轉型升級支持機會。另一方面，供需兩側缺乏政策聯動部署。如針對首臺（套）重大技術裝備方面，寧波首臺（套）獎勵政策為直接獎勵國家和省級首臺（套）認定結果，在形式上類似榮譽性獎勵。相比之下，深圳、佛山等國內其他城市更強調發揮市場在資源配置過程中的作用，按照產品銷售金額一定比例計提獎勵，同時實施一定的消費（購買）補貼，從需求側直接降低對新產品的購置成本，幫助企業實現首臺（套）重大技術裝備的市場化推廣。

3.2.2??政策手段相對傳統，缺乏創新和突破

尤其體現在財政政策與金融工具的互動性、互補性有所欠缺，沒有充分發揮市場激勵作用。如寧波市級層面設有創業投資引導基金，天使投資引導基金及產業發展基金，其中產業發展基金旗下設有的工信基金、電商基金、海洋基金、旅游基金、文化?基金、人力資源基金等六大專項。但在財政專項資金轉化并進行市場化配置的過程中，由于專業團隊缺乏、收益分配機制不完善，風險厭惡情緒過強等因素，存在“不敢花”和“投不出”的問題，引導基金往往變成了定期存款，無法充分實現政府扶持培育地方產業發展的政策初衷。

3.2.3??配套機制有所不足，政策效果難以充分釋放

如在創新環境建設方面，財政通過科技專項和人才專項已經投入大量資金用于引進科研院所，吸引高端人才。但目前來看，由于院企合作模式、院所政府聯合共建機制以及項重大科研項目管理機制、科研成果轉化機制、人才評估機制等尚未理順，大院大所的創新成果以及成果轉化效率還有待大幅提升。2020年寧波R&D經費為354億元，在全國居12位，略高于東莞、長沙；研發強度為2.85%，也僅高于長沙、佛山、鄭州、重慶。

4?完善財政政策支持寧波產業發展的機制和方式

4.1?進一步優化政策設計

按照新時期財政政策提質增效的趨勢導向，統籌完善選擇性政策和功能性政策。一是強化對產業發展趨勢的精準把握，統籌兼顧新興產業和傳統產業，優勢產業和短板產業，重點聚焦新經濟、新業態、新模式，明確各產業競爭能力依賴因素和產業鏈輻射積聚能力，提高財政支持政策的前瞻性、針對性、可預期性和協調性，主動有為、積極培育城市能級提升的新增長點。二是精準施策，對處于初創階段、成長階段、成熟階段和衰退階段的各類企業需求，安排相應的財政補貼、稅收優惠、產業基金等不同支持手段，使財政資金真正起到“雪中送炭”的作用。三是強化體制機制改革，激發功能性政策效用，不斷加強對創新激勵、人才培育、知識產權、信息基礎設施、公平競爭、投資環境、信息與數據安全、協同網絡與聯盟等各種產業發展所需的軟硬環境的支持，促進技術創新和人力資本投資，維護市場公平競爭，降低社會交易成本。

4.2?進一步創新政策手段

當前，市場經濟不斷完善發展，財政資金應發揮風向標作用，靈活運用市場手段，撬動更多的社會資本進入實體產業，促進產業創新和轉型升級。一是試點開展財政資金股權投資。對關系經濟社會長遠發展的重大成果轉化和產業轉型升級等項目，實施財政資金股權投資注入資本金，重點投向企業重大技術創新成果產業化、產業鏈關鍵環節提升、制造業與互聯網融合、產業區域布局調整等項目。在政府定位、組織架構設計、投資項目篩選、財政資金地位確立、受托管理機構認定、基金風控要求、激勵考核機制等多方面作出寧波探索。二是激活政府投資基金運行機制。平衡引導和放權的關系，宏觀上把握基金投入的重點產業和關鍵環節，機制上就公共目標設置特別約束條款，適時將審批權轉化為否決權，把監管重點放在投資決策參與和投后評價上。在財政資金風險可控的前提下，建立起適度靈活的“募－投－管－退”的運行機制。三是引入社會資本支持產業發展。充分調動地方投資機構、地方國有企業、地方龍頭企業等多類型主體共同設立運營產業基金，同時與銀行、證券、保險、交易市場等廣泛合作，積極開展產融協同、投融協同等戰略協同，增強政府產業基金在經濟轉型發展中的綜合功能。

4.3?進一步加強政策動態管理

健全財政支出政策決策機制，加強財政可承受能力評估，集中財力保障重大項目、重大平臺、重大政策、重大改革和重大課題落地，切實推動寧波產業高質量發展。進一步構建績效評估動態調整機制，形成涵蓋績效考評、糾偏、問責全過程的系統性配套優化機制。重點突出目標導向，合理編制產業發展政策績效指標，保持跟蹤監督，定期集中開展財政支出政策評審，根據評估結果進行動態優化，及時清理一批、優化一批、退出一批相關政策，提升資金配置合理性和科學性。同時，強化惠企政策宣傳，讓企業了解政策、吃透政策，指導企業用足用好政策，建立企業對政策兌現辦理評價反饋制度，切實提升企業獲得感和滿意度，發揮政府重大決策的實施效果。

4.4關注財政資金使用中的科學分配

在財政支持產業發展提質增效的背景下，國家財政資金政策的有效優化要求其關注財政資金分配方法的改進。簡單而言，有關財政資金的分配方法應用可以選擇因素法分配方式，從而將財政專項資金簡政放權改革工作不斷進行深化。寧波市當地的財政資金需要在區域經濟，中小企業發展產業轉型和結構調整等方面發揮相應的作用，并使用因素法分配方式，結合區域內部產業發展的具體測量因素，將資金以塊狀的方式下達到區、縣等各個區域內，以此用于支持區域內部產業布局和特色優勢的發展，最終實現不同財政專項資金的聯動使用，進一步提高區域內部的發展活力。寧波市的相關產業部門可以事先確定因素法分配資金的具體范圍、因素指標和數據來源，縣以及開發區需要及時向市級的產業部門和財政部門上報資金具體的安排使用狀況以及績效評價結果，從而接受來自上級政府部門的監督和檢查。此外，財政資金的分配方法優化也可以由當地政府推進競爭性分配。因為資金的分配結果帶有明顯的可選擇性、使用對象不固定特征，使得財政資金能夠使用專項競爭性分配方法，寧波市需要保障財政資金和政策用于戰略性新興產業、智能制造等產業的快速發展，并逐步推行競爭性的資金綜合分配方法，以區域性和產業園區或者是重大產業發展項目作為申報對象，借助公開評審、公平競爭等方式確定入選的區縣以及工業園區等實施單位。寧波市的各級產業部門則需要和項目單位簽訂責任書，將投資的總額、建設內容和完成時限等給出明確的規定。

4.5關注獎勵補助和融資扶持的強化

寧波市財政在支持當地產業發展體制增效的過程中，對于符合當地產業扶持政策的公共服務和市場引導型項目，具體包括企業科技創新、技術改造以及承擔政府授權工作，單純憑借企業生產經營無法有效回收成本的部分，可以使用以獎代補或者是后補助的方式提供相應的支持。對于一般的競爭行業和企業自主經營活動，從原則上看，不需要進行無償補助。寧波市當地財政也需要優化有關融資扶持方面的政策，通過擔保補貼、風險補償、獎勵補助等方式的綜合應用，確保推動企業融資擔保服務體系的快速發展。寧波市當地也需要積極探索建立中小微企業創業創新擔?；鸬倪\作機制，進一步完善助保金、“園區貸”這類融資風險的補償政策內容，確保各類市場金融機構能夠為企業和行業的發展提供必要的融資服務。寧波市當地可以結合省政府用于經濟穩步增長政策或者是特定產業領域發展的具體需求，對于企業發展過程中的產能擴大以及技術改造等項目需要的銀行貸款，結合一定的利率對于承貸企業的相應利息提供適當的補貼。有關財政貼息這項政策的實施需要在實施之前明確貼息的具體范圍以及標準、期限和具體的貸款數額、審核工作程序等。在融資扶持政策持續強化的過程中，寧波市當地產業部門需要實施支持企業上市發展的獎勵政策，引導企業借助股權、債券等方式進行市場化的融資，從而獲得企業發展必要的沖突資金。

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[作者簡介]管如鏡（1991—），女，漢族，浙江寧波人，碩士研究生，研究方向：數字經濟、開放經濟、民營經濟。