中國電動自行車車輛管理政策演化研究

趙琳娜 成超鋒 朱新宇

摘 要：理解電動自行車出現的種種治理問題，需要溯源，從車輛本身發展歷程及管理政策演化中探索答案。目前，超標電動自行車、非法加裝改裝電動自行車數量龐大、問題突出，在注冊登記環節加強對車輛上路前的把關顯得尤為重要。為此，通過對我國電動自行車車輛管理政策階段性調整情況進行梳理研究，剖析電動自行車車輛問題的深層次成因，并提出相應的管理政策建議，以期為推進解決電動自行車車輛治理問題提供決策參考。

關鍵詞：電動自行車；注冊登記；治理；超標電動自行車

中圖分類號：U491.1 文獻標識碼：A

基金項目：GRSP中國項目（CHNXX-RD16-1186）“中國電動自行車道路交通安全管理”

Study of China electric bicycle vehicle management policy evolution

ZHAO Linna，CHENG Chaofeng，ZHU Xinyu

（Research Institute for Road Safety of Ministry of Public Security，Beijing 100062，China）

Abstract： To understand the various problems of electric bicycles， its necessary to explore the answers from the development history of electric bicycle and the evolution of electric bicycle management policies. At present， the huge number of electric bicycles exceeding the standard and the illegal installation and modification of electric bicycles are becoming a serious problem. Therefore， its particularly important to strengthen the control before riding on the road in the electric bicycle registration. Whereas， by combing and studying the phased adjustment of Chinas electric bicycle management policy， the deep-seated reasons in the electric bicycles exceeding the standard were analyzed， and the corresponding management policy suggestions were put forward. This study is expected to provide a reference for the formulation and improvement of electric bicycle management policies.

Keywords：Electric bicycle；registration；management；vehicle exceeding standards

過去20年，我國電動自行車保有量從5.8萬輛增長至3億多輛[1]，形成了全球最大的電動自行車生產銷售和出行市場。與電動自行車快速發展歷程不同，由于管理成本巨大及利益協調艱巨，相關車輛管理政策的變遷往往滯后于市場發展、道路交通管理的需要，經歷了一個長期、漸進、適應性變化的調整過程。

國內外電動自行車車輛管理政策的研究主要聚焦于電動自行車車輛屬性和車型界定、超標車輛治理研究等方面。Elliot Fishman指出電動自行車是中國經濟增長的機動化墊腳石，許多城市實施的禁止使用小型燃油摩托車和電動摩托車政策是促進電動自行車發展的主要原因[1]。余凌云認為，不符合國家標準的電動自行車既不屬于非機動車，也不應歸入機動車的范疇中，而應在特定的具體管理事項上，根據需要分別參照機動車或非機動車的標準設計相應的規則[2]。俞雪雷以上海為例，歸納了電動自行車發展的三個階段歷程，提出電動自行車“輕摩化”特征以及使用已從單純居民交通出行轉變為了一種商業生產行為[3]。譚永朝提出電動自行車與自行車、機動車等既有交通方式較難兼容，但城市管理者應以積極務實的態度看待電動自行車的發展，要制定切合實際的政策措施予以引導，不可一禁了之[4]。成超鋒提出2019年電動自行車新國標實施后，車輛認證、生產、銷售、登記、過渡期等方面取得了突破性進展，但非法生產銷售、超標電動自行車問題普遍存在，需要妥善處理、規范存量電動自行車管理[5]。

目前，管理者、研究者對電動自行車車輛性能和交通特性有了較為一致的認識，電動自行車治理也有了較為明確的政策取向。本研究通過回顧電動自行車車輛政策的演變歷程，分析出現大量超標車的深層次原因，提煉總結車輛管理的經驗措施和實施效果，為未來完善車輛政策提供決策參考。

1電動自行車車輛管理政策歷程

1.1車輛屬性

上世紀90年代末，電動自行車出現在我國交通出行市場，車輛性能介于摩托車和自行車之間。對于電動自行車是機動車還是非機動車的屬性定位，在現實交通管理實踐中經歷了漫長的探索。不同城市采取了差異化的政策取向和管理方式。如上海將電動自行車納入非機動車管理，自1996年開始限制淘汰城市內60萬輛的燃油助力車，以電動自行車登記為契機，在部門行政法規層面承認電動自行車的合法性，將其作為非機動車管理，同時要求電動自行車登記上牌必須用燃油助力車的車牌替換[6]。又如珠海將電動自行車納入機動車管理，在車輛準入環節，按照《道路交通管理條例》，電動自行車經車輛管理機關檢驗合格，領取號牌和行駛證；但在通行管理環節，按照《道路交通管理條例》，自行車、三輪車禁止安裝動力裝置，將電動自行車上路行駛認定為違法行為[7]。再如廣州將電動自行車作為違法交通工具，在部門行政規章層面認定電動自行車為違法車輛，禁止電動自行車上牌、上路行駛[8]。直到2004年，《道路交通安全法》正式實施，首次在法律層面明確了電動自行車的非機動車屬性，統一將電動自行車納入非機動車管理范疇。至此，電動自行車的發展才有了合法地位，按照非機動車屬性進行登記、上路行駛。

1.2車型界定

1999～2018年期間，電動自行車與電動摩托車、電動輕便摩托車的車型界定缺乏明確依據。大量超標電動自行車流入市場，因其既不滿足非機動車管理要求，又缺乏機動車管理依據，超標電動自行車長期處于失管漏管、無序發展狀態。一方面，《電動自行車通用技術條件》（GB17761―1999）[9]長期未修訂，相關技術指標與市場發展、消費需求脫節，市場上近90%的電動自行車為超標車輛[8]，技術標準的現實參考和執行規范作用微乎其微。另一方面，電動摩托車、電動輕便摩托車相關技術標準難以施行。2009年，《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》（GB/T 24158―2009）[10]等系列國家標準發布，明確了電動摩托車、電動輕便摩托車車型要求。依據標準中對最高設計車速、整車質量等技術指標的界定，超標電動自行車是否應納入機動車范疇引發了廣泛爭議，標準自發布后即遭遇市場質疑、缺乏實施基礎。當年12月，國家標委會發布通知暫緩實施電動摩托車、電動輕便摩托車相關標準。超標電動自行車車型分歧隨之被擱置。

直至2018年，《電動自行車安全技術規范》（GB17761―2018）[11]、《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》（GB/T 24158―2018）[12]同步修訂、發布，在國家標準層面首次對電動自行車、電動摩托車、電動輕便摩托車的車型進行了清晰界定，為超標電動自行車的認定提供了標準依據，為規范電動自行車生產、銷售及通行管理提供了重要技術支撐。

1.3超標車輛過渡期管理

電動自行車新國標的實施為電動自行車市場治理、交通治理注入了一劑良藥，超標電動自行車車型界定至此有了明確依據。技術標準的統一為破解電動自行車治理困境發揮了關鍵作用，國家層面和更廣泛城市層面的制度體系得到了統籌建立，電動自行車治理邁入了規范化發展階段。部分省份、部分城市要求為已流入市場、出現在道路上的超標電動自行車設置合理退出的時限和出口，引導超標車輛有序淘汰更新、消解存量。如圖1所示。

2電動自行車車輛管理政策特征

2.1電動自行車市場變化

從1995年電動自行車開始初步規?；?2018年經歷了高速增長階段，我國電動自行車年產量從不足30萬輛增長至超過3000萬輛，生產上下游相關企業從1萬多家增長至70多萬家[7]，車輛市場規模從不足3.5億元增長至接近350億元[13]，我國電動自行車保有量占全球總量的90%以上[14]。超標車輛的問題隨之顯現，每年生產的電動自行車大多不符合車輛技術標準，巨大的利潤空間促使投機企業繞過技術標準、突破車型限制，打著電動自行車的旗號，生產實質上具備機動車車型特征和性能的超標車輛。截至2018年底，我國超標電動自行車保有量超過2億輛[8]。在面向服務于經濟發展、解決就業的現實需求，各個城市對電動自行車采取較為寬松的管理方式，超標電動自行車數量越來越龐大。

2.2電動自行車監管時序

監管更有效，市場才放得更開。但是，電動自行車治理在尚未有健全的市場監管體系和嚴格的車輛管理措施時，就給予了電動自行車過于寬松的發展和使用條件，不僅出現了市場無序混亂，也導致了道路交通秩序、交通安全產生了諸多弊端。

2004年《道路交通安全法》規定了電動自行車的非機動車屬性，但對其是否需要注冊登記沒有作明確要求。而電動自行車登記管理長期缺位，同時居民電動自行車購買使用需求卻越來越大、存量電動自行車越來越多，后續治理越來越被動。值得關注的是，具有典型示范作用的超大城市，在電動自行車注冊登記制度上也采取了截然不同的管理方式和演變過程，如表1所示。

2018年之前，超標電動自行車的車型分歧一直存在、沒有定論，并且超標電動自行車逐漸成為了市場中的主要車型，給電動自行車登記管理帶來了極大的障礙。部分城市在電動自行車注冊登記制度實施時放開了車型要求，對標準車型、非標準車型的車輛無區別管理；在后續嚴格車型要求時，往往注重于增量車輛的管理，對已具備有效牌照的存量超標車，因強制淘汰會觸動龐大車主群體利益，果斷采取措施引導其退出又面臨較大阻力、極為困難，超標車輛治理的問題一再被擱置、積重難返。

2.3新業態帶來的挑戰

即時配送電動自行車、共享電動自行車隨著互聯網經濟的蓬勃發展應運而生，保有規模已突破千萬輛，而其帶來的行業車輛管理、交通違法和交通事故多發的問題已成為各個城市面臨的共同治理痛點。即時配送行業騎手達到了4.2億人，每日騎行距離120～150km[15]，為了適應行業逐利模式，在追求速度、時效的壓力下又產生了極大的違法風險、事故風險，在個人騎行安全、道路交通秩序、城市環境治理、行業健康發展等方面都產生了負面連鎖效應。也要看到，上海、深圳、福州先試先行，針對民生行業營運電動自行車實施了專門號牌管理?；蛟S，將營運車輛登記管理與行業發展、企業責任緊密結合起來，協同聯動改善平臺監管機制、車輛運營環境、道路騎行環境，才能尋找并創造解決電動自行車新業態、新問題的“可能”。

3完善電動自行車車輛管理政策相關對策建議

3.1推動登記管理制度體系的優化創新

一是在車型認證方面，嚴格按照國家標準區分界定電動自行車、電動輕便摩托車、電動摩托車、超標電動自行車車型。二是在信息登記方面，創新便民服務登記方式，可依托社區、行業協會、銷售企業等設立車輛登記點，可推廣帶牌銷售等措施。三是在使用性質方面，區別個人車輛與從事民生行業營運車輛的登記管理，可通過號牌顏色、號段、樣式進行差異化登記管理。四是在騎行技能方面，在車輛注冊登記時應同等注重騎行者交通安全教育和安全意識的強化，增加規范法律法規學習時間、合理規定騎行規則和技能學習內容。五是在安全防護方面，鼓勵推廣安全頭盔的同步銷售。

3.2強化車輛標準的規范作用

對于電動自行車號牌，應從技術要求層面規范號牌材質、大小、顏色、信息載體功能，為車輛登記管理、執法管理提供基礎識別條件。對于電動自行車登記系統，推進各個城市建立完善電動自行車登記系統，規范數據格式、編碼規則、系統接口型式等技術要求，推進登記系統與公安交通管理綜合應用平臺的關聯融合。對于電動自行車回收報廢，在標準層面統一車輛使用年限、車架和電池回收、電池梯次利用及無害化處置要求，加強補齊車輛管理的最后一環。此外，還應注重推動車輛標準與車輛技術、電池技術的創新互動發展，提升新技術、新車型標準供給能力。

3.3科學設置超標車輛退出的時限和方式

自電動自行車新國家標準實施以來，已有18個?。▍^、市）在省級層面統一設置了超標電動自行車過渡期，時限普遍在3年左右。然而，超標電動自行車有序穩妥的退出，需要更為精細的制度設計來保障。一方面，需要區分不同登記注冊情況的超標車輛。針對已注冊登記、取得正式號牌的超標車輛，可通過引導更換臨時號牌、或設置車輛使用期限，規范退出路徑；針對申請臨時號牌的超標車輛，可設置車輛使用過渡期，過渡期滿后不得上路騎行；對于未注冊登記、未申請臨時號牌的超標車輛，可通過在執法環節加強無牌車輛管理引導車輛置換或報廢。另一方面，需要區分不同使用性質的超標車輛。針對從事民生行業營運的超標電動自行車進行專門管理。不同于個人超標電動自行車，營運超標電動自行車應加快淘汰置換進度，特別是督促企業落實車輛監管職責，可采用政府回收補貼、企業稅費優惠、批量“以舊換新”購置補貼等方式提升企業淘汰超標電動自行車的積極性。

3.4以規則先行探索強化新業態電動自行車治理和發展

推動優化即時配送行業平臺算法和計酬規則。構建主管部門、平臺企業、行業協會共治格局，多方協同、共同推動改善行業環境，給予騎手更人性化、合理化的計酬規則，推廣“騎手可自行設置接單上限”“騎手差評從罰款改扣分”等措施，讓騎手在奔波的同時也能重視交通安全、加強自身防護。

4結語

我國電動自行車從誕生伊始就作為重要交通工具出現在道路上，具有其發展的特殊性，通過電動自行車車輛管理政策演化的研究，提煉我國在電動自行車車輛市場、車輛管理方面的的歷史經驗和發展曲折，既可為世界其他國家提供參考借鑒，也可為今后電動自行車管理政策制定提供依據。也要看到，未來數字技術產業會對電動自行車保有結構、使用模式、車型特征帶來深刻影響變化，電動自行車車輛管理政策還需要在新智能車輛技術、電池技術、行業車輛運維模式等方面更進一步地拓展研究的深度和廣度。

參考文獻

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安徽省電動自行車管理條例實施

《安徽省電動自行車管理條例》（以下簡稱《條例》）于2023年3月1日起施行?！稐l例》共7章49條，涉及生產、銷售與維修、登記、通行與停放、保障和法律責任等方面內容。

《條例》明確，在安徽省生產和銷售的電動自行車應當符合強制性國家標準，并經強制性產品認證，不符合標準、未經產品認證的，不得登記上牌上路。對新標準實施前在用的不符合標準的電動自行車，設置最長三年的過渡期，臨時通行期滿后，不得上道路行駛。禁止實施影響電動自行車質量和道路交通安全的行為，加強對拼裝和違法改裝、加裝行為的管理。

《條例》規定，電動自行車應當經市、縣人民政府公安機關交通管理部門登記，取得電動自行車號牌，方可上道路行駛。駕駛人和搭載人應當規范佩戴安全頭盔。同時，針對不規范佩戴安全頭盔提出與其他違法交通通行規則的處罰標準，違反規定將由公安機關交通管理部門處警告或者五元以上五十元以下罰款。

電動自行車所有人姓名或者所屬單位名稱、聯系方式、電動機等登記內容發生變更的，應當向公安機關交通管理部門申請變更登記。公安機關交通管理部門應當采取設立辦理點、簡化辦理程序、建設電動自行車登記信息系統、推行網上辦理等措施，為辦理電動自行車登記、信息查詢等提供便利。

《條例》規定，電動自行車在公共場所停放，應當停放在非機動車停放區域內；沒有設置非機動車停放區域的，車輛停放不得占用盲道、人行道、消防通道，不得妨礙其他車輛和行人通行，不得影響市容環境。

此外，禁止電動自行車在建筑物公共門廳、樓梯間、疏散通道、安全出口、消防車通道及其兩側影響通行的區域、人員密集場所的室內區域停放、充電。禁止違反用電安全要求，在住宅內充電或者私拉電線和插座充電。禁止電動自行車進入載人電梯。