基于協調視角的我國智慧社區政策體系分析

張達

摘? ?要：社區是政府聯系群眾、服務群眾的最后一公里，同時也是國家建設智慧城市的關鍵組成部分，社區治理是國家治理的基本單元和關鍵環節。隨著國家對智慧城市的建設，也帶動了智慧社區的發展。相關政策在國家、省、市三個層面雖保持一定的連貫性與承接性，但仍然在縱向和橫向上存在一些不協調的因素。因此，在政策協調視角下分析智慧社區的政策體系，具有重要的意義。

關鍵詞：智慧社區；政策體系；政策協調性

中圖分類號：C912.2 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0134-03

引言

2012年11月，住房與城鄉建設部發布的《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》中明確指出了智慧社區是建設智慧城市的運行指標，并在同年12月，根據《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系（試行）》明確將智慧社區作為智慧城市建設的三級考核指標。之后，住建部在2014年發布《智慧社區建設指南（試行）》，明確了智慧社區建設的體系建設過程，成為指導智慧社區建設的基礎性、戰略性規劃。自此，全國各地掀起了智慧社區建設的熱潮。除了政府政策的推動力以外，市場化的力量也不能忽視，近年來一些互聯網企業、投資企業將自己的市場逐步擴展到智慧社區這一新領域，可見智慧社區已受到了社會各界的關注。

社區作為國家基層治理的最后一公里，承載著基層社會治理體系和治理能力現代化的重任。智慧社區作為智慧城市建設的重要部分，不僅關系著未來社區居民生活水平的質量，而且決定著國家城市建設未來總體水平的發展。然而，隨著“技術治理”的實踐探索，雖然在一定程度上給社區基層治理帶來了一定的創新和變革，但由于社區基層的復雜多變，還會帶來一定的社會問題。比如，老年人的“技術孤島”進一步拉大社會鴻溝，給智慧社區的建設帶來一定的難度和挑戰[1]。目前我國智慧社區建設的相關政策呈現國家級、省級、市級三層結構，是一種由中央明確到城市試點的縱向建設路徑?？茖W有效的智慧社區政策體系是實現智慧社區良好發展的重要保障。智慧社區政策的科學性主要體現在政策體系的協調性、完善性等方面。

一、研究設計

本文的政策文本來源于2014—2021年G省、H市各部門所發布的智慧社區相關政策。運用人工檢索從人民政府網、民政部門、發改委、各層級部門等官方網站收集已發布的智慧社區政策文件。本文共收集到44份智慧社區政策文件，包括以方案、指南、意見、通知等形式發布的文件（見表1）。

表1是對所收集到的政策文件進行的整理、匯總，一些政策文件沒有明確具體的發文號，如中共中央國務院印發的《國家標準化發展綱要》，其核心內容提到開展養老和家政服務標準化專項行動，完善職業教育、智慧社區、社區服務等標準的內容。

二、政策協調框架構建

政策協調較多運用于經濟政策與貨幣政策之中，旨在促進經濟平穩增長。政策體系的協調是指某一類政策的整體系統相互配合、協調一致，從而完成政策目標。政策協調框架主要分為時間和結構兩個維度。在時間維度上主要指政策從誕生到結束，舊政策的消失必然由新政策來取代。究其原因，可能是原有政策不適應政策體系需要而被動退出，也有可能是政策主體滿足實際需要的主動更新。在結構維度上又可分為縱向的和橫向的，前者是指在政策體系中不同級別和層級的政府之間的協調與配合，后者是指同一級別和層級的政府或部門之間的協調與配合。智慧社區政策的協調性主要體現的是中央與地方的一種相互配合與相互協調。一個完善的政策協調體系既包括國家與地方的政策互動，也包括同一層級政府的不同部門的協調與配合（如圖1）。

三、框架分析

從縱向層級角度來看，我國的政策從制定到發布需要經過一個由中央到地方的縱貫式過程，具有承上啟下的特征。國家作為地方政府制定政策的“領頭羊”，引導著地方政府具體政策的制定。國家出臺政策之后，地方政府需要結合當地實際情況，同時依據國家級相關政策開展具體政策的制定，但不論是在發文時間上，還是發文具體內容上，都要遵循著“自上而下”的原則。

在政策制定主體上，主要是由中央政府牽頭，發改委、民政部等部門進行輔助工作。對于智慧社區來說，政策的制定核心主體包括人民政府、發改委及工信部，協作主體有民政部、城鄉建委等部門。各層級政府部門為了保證政策的協調性，必須在政策目標上達成一致。

在政策效力層面上，根據政策的性質以及約束程度可以劃分為高、中、低三個等級，宏觀性高強制性政策一般由國家制定，以達到對地方政府約束和引導的目的。

在政策內容層面上是一個下級遵循上級的結構體系，省級政府和市級政府在制定政策時要遵循國家的相關政策理念，在不打破政策體系整體協調的前提下，地方政府依據當地的實際情況對政策的內容進行具體的完善和補充。

從橫向層級角度來看，智慧社區政策體系的組成部分主要有政策的發文時間、政策制定主體、政策效力與政策內容。政策橫向協調需要確保單個政策之間的相互支持，避免政策目標和內容沖突[2]。在政策制定與發布的完整過程中，涉及內部多個要素的相互配合與協作，其中最核心的部分是政策制定主體，主體的協調程度與配合程度直接影響著政策呈現的最終效果，所以在政策評估的過程中也是不可缺少的一部分。

在發文主體上主要有單獨發文和聯合發文兩種形式。前者主要是指在中央或某一領域內具有高度話語權和權威性的政府部門，如人民政府、民政部。他們的發文具有一定的影響力和權威性，能夠對多方主體做出一定的約束。后者主要是指多個政府部門為了促進某一領域內相關事物的發展聯合發文，這也是目前我國政治生態下常用的一種制定和發布政策的形式；排在第一位的作為牽頭部門，其他為輔助部門。

政策效力是指政策對涉及對象的一種約束力，是在主體與客體的相互互動中產生的，其約束力的強度高低，對政策效果會造成一定的影響[3]。依據政策效力將政策分為高強制性、中強制性和低強制性政策。政策效力體現的是政策制定主體的意愿。同時，不同層級部門制定的政策所體現的政策效力不同。在智慧社區政策體系中，不同政策效力的政策數量要保持一定的協調，比例不能失衡，避免出現高強制性政策較少的局面。

政策內容是指政策的具體條目，是對智慧社區的發展中進行各項相關事宜的統籌與安排。中央政府掌握著更多的政策資源，而政策直接影響著智慧社區建設過程中的資金、技術和人才。政策分為直接支持性、間接保障性和規范引導性政策，基于此，智慧社區政策從內容上可以劃分為支持性政策、保障性政策和引導性政策。支持性政策是為智慧社區的發展提供一定的經濟、科技與智力的支持，如財政補貼、人才引進政策等。保障性政策是為智慧社區的發展提供良好的發展機會和空間，加大政策力度，給予基層一定的權利，為智慧社區的發展保駕護航。引導性政策是為了智慧社區的發展提出總體性的目標和規劃的政策，為下級政府提供一定目標定位。

四、完善智慧社區政策體系的對策與建議

推動基層社區的發展，是我國開創社區工作新局面的重要舉措。智慧社區發展是我國智慧城市發展的重要組成部分，智慧社區政策是社區發展的基本保障。我國智慧社區尚處于起步發展階段，亟需一個完善的政策體系，以助于指引未來我國智慧社區發展的走向。本文在智慧社區政策協調性框架下，從縱向和橫向兩個角度對國家級、省級、市級的智慧社區政策體系進行研究和分析，發現了一些不協調的因素，并提出以下具體建議。

（一）完善智慧社區政策體系，加強橫向部門的溝通與聯動

智慧社區政策體系在縱向層次上是上下貫通、協調一致的。中央政府根據時局及時更新并發布政策，對此社會反響要有一定的敏感程度，并迅速轉化為政策行動。地方政府在中央政府的領導下，嚴格按照國家政策來執行和落實政策，并根據當地的實際情況出臺更具可執行性和操作性的政策，從而更好指導基層實踐，并得到一定的效果。在橫向層次上，通過加強各部門的溝通與聯動，豐富智慧社區政策內容、提高政策效力，針對智慧社區建設中的智慧養老、智慧健身、智慧食堂等內容做進一步的規劃。政策制定不是一個部門能夠做好的工作，一個完善的政策體系需要多部門之間的協同合作。

（二）增加政策效力、類型與數量

高強制性的政策會對實際建設起到更好的促進作用，但政策數量的不足也會限制具體建設的發展。要從法律的高度規范智慧社區的發展。智慧社區是我國社區未來發展的方向，其中涉及居民、企業、物業等多個主體，高強制性政策的增加會避免一系列的民生問題。直接支持性政策相比間接保障性和規范引導性政策來說具有更好的實際效果，僅是規范性的引導而不是實際性的支持不會在短時間內有很大的效果。從目前來看，我國智慧社區政策效力不夠、政策類型與數量不足，應從源頭上治理，加強各部門之間的合作，加大政策合作制定的力度。

（三）實施智慧社區政策評估和監督制度

一個完善的政策體系，政策評估是不可缺少的環節。想象中的政策效果和實際還是有一定偏差的。政策評估是整個過程中的重要環節，對于政策的制定水平和政策實際效果具有很好的反饋作用。要在智慧社區建設的具體實踐中采用相關部門及相關負責人負責的制度，圍繞政策目標各部門靈活分工，將責任更好地落實到個人，促進相關部門之間的協調程度提高，對具體的建設工作實施監督，監控智慧社區相關政策的執行情況，規定政策的具體完成時間。

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[責任編輯? ?興? ?華]