在“關注”與“應付”之間：注意力分配視角下的基層政府回應邏輯

馬雪松 肖傳龍

作者簡介：馬雪松，吉林大學行政學院副院長，吉林大學廉政研究院副院長，吉林大學人民政協理論研究中心常務副主任，教授、博士生導師；肖傳龍，華中師范大學政治學部研究生。

基金項目：中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助課題“中國式民主：人類政治文明新形態研究”（編號：2022CXTD07）；吉林省教育廳社會科學研究項目“中國共產黨制度建設的歷史進程和經驗研究”（編號：JJKH20220941SK）；吉林大學政協理論專項重點課題“全過程人民民主視域中人民政協凝聚共識研究”（編號：2021ZX02005）。

摘要：回應性是民主政治的基本屬性，解析政府回應的運作邏輯是提升政府回應能力、增進治理效能的關鍵環節?；鶎诱貞袨榻洺Ｌ幱凇瓣P注”與“應付”之間，注意力分配視角對此提供了有力解釋?；鶎诱裱瓩嗤?、利益、避責相結合的注意力分配邏輯，并與上級注意力、官員注意力、媒體注意力、群眾注意力交織互動，由此形成注意力分配互塑機制。在此邏輯與機制的作用下，基層政府呈現了特征鮮明且治理效果各異的四種回應模式，即運動型回應、應對型回應、自主型回應、常規型回應?；鶎诱畱匀嗣袢罕姷恼嬲枰鳛榛貞鶞?，合理運用注意力分配的邏輯與機制，更加注重回應強度的權責一致、回應內容的匹配有效、回應速度的及時合理。

關鍵詞：基層政府；政府回應；注意力分配；回應模式

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2023）02-0094-015

基層治理是國家治理的基石，基層“位于國家組織體系與國家權力結構的最底層與最末梢，屬于民眾參與公共政治生活的主要場所，居于國家與社會的聯結部位與活動場域”①?；鶎诱鳛橹苯用嫦蛎癖姷墓矙嗔π惺怪黧w，需要及時有效回應民眾的合理期盼和普遍關切。二十世紀八十年代以來，許多國家在政府改革中提出了增強政府的回應能力、責任意識、履職效率的目標，政府回應逐漸成為各國政府和學術界共同關注的熱門話題。公共政策研究學者格羅弗·斯塔林（Grover Starling）較為全面地探討了政府回應問題，認為“回應意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求作出的反應，并采取積極措施解決問題”格羅弗·斯塔林：《公共部門管理》，陳憲等譯，上海譯文出版社2003年版，第132頁。。在回應民眾訴求與現實問題的政治實踐過程中，基層政府呈現出選擇性回應、主動性回應、回應不足、回應過載等多元特點，整體上在“關注”與“應付”的回應性譜系之間進行游動和轉換，從而影響政府回應效能和民眾的獲得感與滿意度。本文以基層政府回應為研究對象，采取邏輯實證研究方法，在檢視已有研究成果的基礎上，分析建構基層政府注意力分配的政治邏輯與互塑機制，解析基層政府回應邏輯，認識基層政府回應的主導類型，探究不同回應類型的顯著特征與治理效果，以期為基層治理提供助益。

一、研究檢視與問題提出

（一）政府回應的影響因素

政府回應作為善治的內在要求，既是政府職責的實踐表現，也是政府與民眾開展互動的政治過程。當前，政治學、公共管理、社會學、法學等不同學科基于不同研究路徑圍繞政府回應的內在意蘊、價值功能、運行機理等展開深入研究。具體而言，政治學者對政府回應的研究長期聚焦在民主政治與責任政治領域，旨在解釋政府回應行為的運作機理并總結政府回應的運行規律。民主政治研究者將政府回應視為民主政治的合法性基礎，認為民主的一個關鍵特征是政府對民眾偏好的持續回應。Robert A. Dahl， Polyarchy： Participation and Opposition， New Haven： Yale University Press， 2008， p.1.在權責結構、職責界定、究責機制構成的責任政治體系中，回應性是責任政府應當具有的基本價值與重要屬性。陳國權、陳杰：《論責任政府的回應性》，《浙江社會科學》，2008年第11期。公共管理學者聚焦于政府回應的應然與實然層面，即政府回應的價值理念闡釋與運行機制構建，探索如何建設服務型政府或回應型政府。社會學者采取社會分層視角，著眼于基層民眾的處境與基層政府的應對，傾向于關懷社會弱勢群體，重點考察政府回應過程中民眾的參與策略與政府的應對機制。法學學者更加注重政府回應過程中的權力與權利關系，強調權力的約束特征影響了權利的行使效能，并指出權利的行使有利于對權力作出規范，應更好推進法治建設與培育法治思維。關于政府回應行為的影響因素分析，現有研究成果主要從以下角度進行闡釋：

其一，政府回應受到制度性、結構性因素影響。從制度分析的角度來看，制度所處的背景性或結構性要素十分重要，無論是內嵌于制度的某種成分，還是外在于制度的特定因素，特定情況下均會成為影響制度生成、維系與變遷的關鍵變量。馬雪松：《回應需求與有效供給：基本公共文化服務體系建設的制度分析》，《湖北社會科學》，2013年第10期。一方面，政府回應行為受正式制度的影響。在單一制國家結構下，自上而下的考核壓力和自下而上的社會壓力是政治回應的可能來源，壓力型體制和社會壓力雙重壓力疊加，上級行政主體與基層民眾共同要求政府履行回應責任。王清：《從權宜之計到行政吸納：地方政府回應社會方式的轉型》，《中國行政管理》，2015年第6期。另一方面，政府回應行為受非正式制度的影響。即使在正式問責薄弱的情況下，民眾問責同樣是促使政府回應民眾訴求的外部驅動力，公共輿論、利益相關者和非正式的問責制度仍可發揮作用。Lily L. Tsai， “Solidary Groups， Informal Accountability， and Local Public Goods Provision in Rural China”， American Political Science Review， vol.101， no.2（May 2007）， pp.355-372.公共輿論問責、道德問責或選票問責等方式匯成民眾問責合力，以較強的問責壓力驅動政府官員作出有效回應。李華胤：《民眾問責驅動基層干部有效回應的機理與類型：基于H村的調查》，《探索》，2021年第5期。

其二，政府回應受到具體情境、主體性因素影響。一方面，政府回應行為與回應的具體情境密切相關。信息的透明化程度越高，意味著政府回應的可能性更大，媒體在民眾與政府之間信息不對稱的情況下發揮輿論監督作用，讓更知情、更積極的選民驅動政府回應。Timothy Besley and Robin Burgess， “The Political Economy of Government Responsiveness： Theory and Evidence from India”， The Quarterly Journal of Economics， vol.117， no.4（November 2002）， pp.1415-1451.民眾訴求產生的壓力和解決問題的成本均可能推動政府回應社會關切，問題的復雜性、顯著性也會增強政府回應性，加快回應速度是地方政府的理性選擇。Yongshun Cai and Titi Zhou， “Online Political Participation in China： Local Government and Differentiated Response”， The China Quarterly， vol.238（June 2019）， pp.331-352.另一方面，政府回應行為與主體認知相互關聯。官員對回應責任的認知是回應行為的主要影響要素，施政理念、組織完善程度和執行能力方面的改革可以提升地方政府回應性。朱亞鵬、何蓮：《如何提升政府回應性：地方行政改革的策略和邏輯——基于M市行政服務中心建設過程的歷時分析》，《學術研究》，2021年第2期。有效的傾聽可以構成政府回應民眾意見的內在機制，公職人員必須提供合理程序，讓利益各方圍繞有爭議的問題直接對話并主動進行傾聽。Camilla Stivers， Democracy， Bureaucracy， and the Study of Administration， New York： Routledge， 2018， pp.222-234.政府回應行為還受到應對預期完成任務、應對考核與避責、應對競爭與尋求晉升三重邏輯的推動。孫宗鋒、姜楠：《政府部門回應策略及其邏輯研究：以J市政務熱線滿意度考核為例》，《中國行政管理》，2021年第5期。

其三，政府回應受到客觀技術性、現實性因素影響?；ヂ摼W技術的不斷應用和發展為政府與民眾的直接互動提供多重渠道和廣泛平臺，網絡參與將更多隱而不彰的公共權力放到民眾的注視之下，一定程度上實現了“幕后”到“臺前”的轉變，技術進步在積極促進政治回應方面具有更大作用。陳新：《互聯網時代政府回應能力建設研究：基于現代國家治理的視角》，《中國行政管理》，2015年第12期。資源依賴理論指出互聯網具有中介功能，互聯網上對話渠道越多，組織就越有可能實際回應其利益相關者。Michael L. Kent， Maureen Taylor and William J. White， “The Relationship between Web Site Design and Organizational Responsiveness to Stakeholders”， Public Relations Review， vol.29， no.1（March 2003）， pp.63-77.與此同時，信息和通信技術讓民眾聲音發揮雙重功能，一是為向上問責制提供信息，二是個體反饋或集體行動加強向下問責制，從而有助于提高決策者和管理人員的回應能力。Tiago Peixoto and Jonathan Fox， “When does ICT-enabled Citizen Voice Lead to Government Responsiveness”， Institute of Development Studies， vol.47， no.1（January 2003）， pp.23-40.非競爭性選舉體制下政府回應民眾訴求的動力主要來自四個方面，包括意識形態的世俗化轉向、政黨執政基礎的擴大、地方官員績效考核體制的變化以及層級制的圈層治理結構。王軍洋、胡潔人：《當代中國政府回應性的邏輯：基于歷史與現實的分析》，《社會科學》，2017年第12期。通過減少信息不對稱，建立“全響應”式的政府回應機制，打造以公眾需求為導向的回應模式，可以不斷增加回應能力和服務意識。張楠迪揚：《“全響應”政府回應機制：基于北京市12345市民服務熱線“接訴即辦”的經驗分析》，《行政論壇》，2022年第1期。

（二）注意力分配的應用路徑

其一，注意力分配有助于解釋行為優先順序。對組織理論與管理行為作出系統研究的赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）較早從注意力視角解釋組織行為差異，認為注意力是組織稀缺資源，通過遵循注意力管理的良好原則來限制待處理的決策數量，可以利用多種系統設計處理不同類型的決策。換言之，處理能力必須分配給具體的決策任務，如果總能力不足以完成所有任務，則需要設置優先級以便處理最重要或最關鍵的任務。Herbert A. Simon， Administrative Behavior， New York： The Free Press， 1997， p.241.致力于考察制度如何塑造人和組織的威廉·奧卡西奧（William Ocasio）從注意力理論角度建立企業行為模型，認為“組織行為是組織引導和分配決策者注意力的結果，決策者做什么取決于他們關注的問題和答案，而問題和答案在于具體情境以及背后的規則、資源與關系”William Ocasio， “Towards an Attention-based View of the Firm”， Strategic Management Journal， vol.18， no.S1（July 1997）， pp.187-206.。他將注意力劃分為注意力視角、注意力參與、注意力選擇三種模式，分別代表自上而下的認知過程、自上而下與自下而上相結合的執行注意力和警惕性以及注意過程的結果。William Ocasio， “Attention to Attention”， Organization Science， vol.22， no.5（September-October 2011）， pp.1286-1296.弗蘭克·鮑姆加特納（Frank R. Baumgartner）與布賴恩·瓊斯（Bryan D. Jones）以稀缺的注意力為端點，在漸進主義研究基礎上提出了政策議程的間斷均衡理論，指出政治系統的領導者為實現既定目標而行動，由于無法平均地處理所有問題，他們對各個領域的介入往往是零散和搖擺不定的。弗蘭克·鮑姆加特納、布賴恩·瓊斯：《美國政治中的議程與不穩定性》，曹堂哲等譯，北京大學出版社2011年版，第235頁。瓊斯與鮑姆加特納由此提出了注意力政治（politics of attention）的范疇，認為在注意力不均衡的背景下，注意力本身便表明某種優先順序，如果研究政治機構思考如何分配對問題的注意力，那么就是在含蓄地研究政治機構如何對各種問題進行優先排序。Bryan D. Jones and Frank R. Baumgartner， The politics of Attention： How Government Prioritizes Problems， Chicago： University of Chicago Press， 2005， p.319.

其二，注意力分配有助于解釋主體驅動差異。不同主體的注意力導致差異巨大的驅動力，注意力研究不僅著眼于治理主體對某項工作的重點關注，還強調這種關注所附帶的影響力。一是領導注意力?！邦I導重視”是縣域治理中分配注意力、貫徹領導意志、分配稀缺資源的重要機制。陳輝：《縣域治理中的領導注意力分配》，《求索》，2021年第1期。領導注意力治理效能的相關研究成果，指出注意力主體擁有權威與資源整合能力，能夠主導資源配置與議程設置，領導注意力焦點對其他議題發揮擠出效應陶鵬、初春：《府際結構下領導注意力的議題分配與優先：基于公開批示的分析》，《公共行政評論》，2020年第1期。，領導往往采用“現場主義”方式推動政策執行李振：《注意力推動政策執行：中國領導人的“現場主義”機制研究》，《馬克思主義與現實》，2018年第5期。。二是媒體注意力。大眾媒體能夠吸引官員的注意力，決策者對媒體的優先事項通常反應更為迅速。得到更多媒體關注的問題往往容易獲得政府更多的注意力，“信息效應”和“媒體渠道效應”的區分意味著政治議程的設置不是由信息本身驅動，而是由信息在媒體中的事實驅動，亦即信息通過媒體傳播比通過私下傳播更能引起官員的注意。Julie Sevenans， “How Mass Media Attract Political Elites Attention”， European Journal of Political Research， vol.57， no.1（February 2018）， pp.153-170.三是公眾注意力。在競爭性選舉體制背景下，政黨需要將稀缺的注意力分配給獲取連任的目標，通過落實選舉承諾與不斷調整政策重點以應對公眾注意力的變化，實現承諾議程與預期議程之間的平衡。Caterina Froio， Shaun Bevan and Will Jennings， “Party Mandates and the Politics of Attention： Party Platforms， Public Priorities and the Policy Agenda in Britain”， Party Politics， vol.23， no.6（November 2017）， pp.692-703.

（三）問題提出

國內外學界關于政府回應影響因素與注意力分配應用路徑的探索，為政府回應邏輯的探討提供了經驗積累、理論積淀、思想啟發，但也存在可供拓展的理論空間與研究視域。既有研究注重單一要素分析而缺乏統合解釋，強調具體回應事務而較少關注制度環境，重視單向關系而忽視雙向互動，未能充分揭示基層政府在同一事件上的不同回應態度及其原因，尚未有效回答基層政府為何對不同主體關注的事件呈現出迥然相異的回應效率與回應質量，對于基層政府回應邏輯的整體性、全面性分析與普遍化、類型化研究仍有待深入。注意力分配作為一個統合性分析概念，啟發本文在全面考察基層政府所處的政治環境與具體情境的基礎上，廣泛探討基層政府注意力分配邏輯的結構性要素與功能性作用，重點分析政府回應主體與自上而下的上級、身處其中的官員、自下而上的媒體與群眾構建的雙向互動關系。政府回應行為選擇是否受到回應主體注意力分配的影響，基層政府回應行為為何在“重點關注”或“沉默應付”的回應性譜系中循環往復并有意轉換，從注意力分配視角解釋基層政府回應行為差異化邏輯的因果機制，有助于對基層政府回應的多樣性行為作出多維闡釋。

二、基層政府注意力分配的政治邏輯與互塑機制

基層政府注意力分配的政治邏輯解析與互塑機制構建是合理分析基層政府回應邏輯的基本理論支撐，一方面需要從權力、利益、制度等政治要素的約束與影響中深刻把握基層政府注意力分配的政治邏輯，另一方面要求系統考量上級、媒體、官員、群眾等不同主體注意力與基層政府注意力的互塑過程和運作機理。

（一）基層政府注意力分配的政治邏輯

基層政府注意力主要指基層政府對于各類政治事務與各種民眾訴求的關注度?！白⒁饬Ψ峙洳⒉皇且粋€技術問題（個人技巧或者計劃安排），而是一個社會問題，它是組織環境、制度環境和社會環境的產物?！本毢辏骸蹲⒁饬Ψ峙洌夯诳鐚W科視角的理論述評》，《社會學研究》，2015年第4期?；鶎诱⒁饬Ψ峙淦鹾侠硇赃x擇制度主義的理論預設，“在對制度進行解釋時傾向于將其看作外生性或內生性約束，分別對應外部給定的以及自我施加的博弈形式”肯尼斯·謝普斯勒：《理性選擇制度主義：制度、結構及局限》，馬雪松編譯，《學習與探索》，2017年第1期。。行為是理性選擇制度主義的核心議題之一，主要包括理性選擇行為和感性選擇行為。吳健青、馬雪松：《偏好、行為與結構：理性選擇制度主義的三重維度》，《理論月刊》，2022年第11期?；鶎诱⒁饬Ψ峙涞恼芜壿嬍艿絾我恢茋医Y構、壓力型科層體制、錦標賽晉升制度、問責制政治環境等因素影響，基于理性選擇制度主義對成本、收益與風險的理性考量、感性認知和現實博弈，可以將基層政府注意力分配的政治邏輯概括為權威邏輯、利益邏輯、避責邏輯。

其一，基層政府注意力分配的權威邏輯。一般而言，權威意味著自愿性、服從性與合法性，權威往往伴隨著權力的運用，并建立在基層政府的理性基礎之上。首先，在單一制國家結構下，上級黨政系統影響著基層政府的任務派發、監督考核、人事任免、資源分配，基層政府作為低層級的治理單位需要遵從上級權威與執行上級意志。其次，上級權威具有多重類型并產生差序影響?！吧霞夵h委政府具有實質權威，上級政府具有正式權威，而上級職能部門僅具有象征性權威。從權威關系看，地方政府與上級黨委政府是黨政領導關系，與上級政府是行政領導關系，與上級職能部門是業務指導關系?！本毢辏骸蹲⒁饬Ω偁帲夯趨⑴c觀察與多案例的組織學分析》，《社會學研究》，2016年第4期?；鶎诱诿鎸Σ煌愋蜕霞墮嗤r會不同程度地分配注意力。最后，壓力型體制是權威貫徹的有效載體。上級政府通過壓力型體制將政治任務進行分發，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系保障任務的高效執行。強勁的政治動員能力與迅速的資源整合能力是壓力型體制的功能優勢，但也會導致基層政府需要承受來自上級政府的頻繁檢查與考核壓力。馬雪松、王慧：《現代國家治理視域下壓力型體制的責任政治邏輯》，《云南社會科學》，2019年第3期。

其二，基層政府注意力分配的利益邏輯。受到利益驅動的基層政府在注意力分配時更加注重綜合考慮政治收益。一方面，顯性政治收益主要從政治晉升、政治考評、政治表彰等直接維度評判，激勵與晉升機制會極大地吸引基層政府的注意力。顯性政治收益具有疊加效應，前一階段的收益可以作為后一階段的基礎，能夠持續累積甚至發揮再生產功能。隨著干部選拔標準的不斷調整與優化，地方官員通過“創造政績的約束條件”和“創造政績的理性選擇”兩個維度塑造多元政績競爭，由此對運動性任務、競逐性任務、日常性任務、約束性任務采取不同的注意力分配模式。陳科霖、谷志軍：《多元政績競賽：中國地方官員晉升的新解釋》，《政治學研究》，2022年第1期。另一方面，隱性政治收益主要從政治形象、政治口碑、政治公信力等間接維度考量，聲譽、形象與評價是基層政府公信力和滿意度的重要衡量指標。為了打造在上級政府與基層民眾心目中的好形象，基層政府一定程度上需要分配注意力完成“形象工程”與維系“正面形象”。從合法性角度來看，合法性承載越高，能獲得的政府注意力分配越多。徐巖、范娜娜、陳那波：《合法性承載：對運動式治理及其轉變的新解釋——以A市18年創衛歷程為例》，《公共行政評論》，2015年第2期。

其三，基層政府注意力分配的避責邏輯。注意力分配排序的底線與約束既有對外“不出事”又包括對內“不被追責”龐明禮、陳念平：《一針何以穿千線：城管執法的注意力分配策略》，《治理研究》，2020年第5期。，避責邏輯主要以規避風險為目標取向，依據權責結構、職責界定與究責機制的運轉狀況，基層政府會采取避責策略分配注意力以避免懲罰。首先，深受“消極偏見”的影響，基層政府基于評價主體的反饋調整施政行為?；鶎诱膭訖C主要是希望避免因不受歡迎的行為而受到指責，而不是尋求為受歡迎的行為邀功。R. Kent Weaver， “The Politics of Blame Avoidance”，Journal of Public Policy， vol.6， no.4（October 1986）， pp.371-398.其次，受制于官員的責任判斷，基層政府基于內部責任認知確定施政行為。依據剛性責任與自由裁量權，將注意力劃分為“剛性注意力”與“柔性注意力”。尚虎平：《政府注意力的分配與改善路徑》，《人民論壇》，2022年第7期。在“一票否決”的考核方式與問責制度過密化背景下，“‘一票否決濫用將會導致責任逐級累加和分層下壓，造成責任推卸和激勵扭曲”馬雪松：《如何拿捏好“一票否決”的分寸》，《人民論壇》，2018年第27期。。針對剛性責任、“一票否決”或過度問責狀況，基層政府需要分配注意力規避被問責風險。最后，由于權責不匹配，基層政府基于外部制度環境選擇施政行為?！罢畽嘭煼至⒌默F實結構安排無法有效抵御和化解外部系統性風險，導致基層行政人員采取組合策略規避直接責任和潛在責任?！蹦咝?、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》，2018年第5期。

（二）基層政府注意力分配的互塑機制

基層政府在處理復雜問題時，往往將稀缺的注意力分散在重要問題上，這就會產生爭奪注意力的情況。注意力分配是一個雙向互動的過程田先紅：《領導觀摩：縣域治理中的注意力競爭機制研究——基于“單委托多代理”的理論視角》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2022年第5期。，基層政府注意力分配包括主體與客體兩個維度，主體維度是以自我為中心進行理性分配，客體維度是作為接收方接納其他主體注意力信號，兩者彼此交融并影響政府行為。換言之，基層政府不僅以主體身份按照權威邏輯、利益邏輯、避責邏輯分配注意力，還需扮演客體身份，接受其他不同主體注意力的影響。不同主體意味著不同的能量集合，匹配不一樣的資源與力量，并帶來有差別的影響力與作用力。在注意力有限的背景下，基層政府注意力分配是與不同主體相互形塑的結果，注意力分配的多少在很大程度上影響了基層政府行為的優先順序與資源傾斜?；鶎幼⒁饬Ψ峙涞挠绊懼黧w可以按照政府體系的內部與外部進行劃分，政府體系內部包括上級注意力與官員注意力，政府體系外部包括媒體注意力與群眾注意力。在不同主體注意力與基層政府注意力互塑過程中，基層政府行為的驅動力與執行力、責任認知、資源傾斜、政治強度呈現不同狀態（見表1）。

其一，上級注意力主要指上級政府或上級領導對某項事務的注意力，是一種自上而下的影響力?；鶎诱床烤桶嗟靥幚砀鞣N日常事務時，若單純遵循權威、利益、避責邏輯進行注意力分配，民眾反映的某些事項可能難以得到關注。但基層政府會持續關注上級動態，當上級突然密切關注某事，直接向下級與公眾宣布某一事項的重要性與緊迫性，基層政府的注意力很大可能會被上級注意力所引導。上級注意力同時對權威、利益、避責邏輯具有正向驅動，誘發極強的驅動力與執行力。此外，基層政府對此事的責任認知會隨之加強，并可能保證相關資源大量傾斜，以高強度完成政治任務。

其二，媒體注意力主要指通過大眾媒體對某項事務的集中報道與廣泛傳播所形成的注意力。媒體有助于廣泛匯聚信息并快速形成輿論場域，當民眾參與方式十分激烈且輿情訴求目標具備公共性與合理性時，事件則易得到“信息效應”與“媒體渠道效應”的雙重疊加。若出現媒體注意力關注的緊迫問題，基層政府可能消解常規注意力，轉換特殊注意力予以應對。根據屬地管理原則，基層政府將會關注媒體注意力，而媒體注意力也在輿論場域吸引基層政府注意力，兩者彼此交織。媒體注意力對利益與避責邏輯具有正向驅動，也會間接觸發權威邏輯，基層政府具備較強的驅動力與執行力，表現出責任認知、資源傾斜、政治強度較高的特征。

其三，官員注意力主要指擔任非領導職務的一般辦事官員的注意力。這些官員是在工作過程中直接與民眾互動并在執行工作中具有一定自由裁量權的公共服務工作者。Michael Lipsky， Street-level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Service， New York： Russell Sage Foundation， 2010， p.3.科層制的規章約束和理性秩序在某種意義上如同“鐵的樊籠”，科層制的人事關系如同“石頭壓著的雜草”，基層公務人員類似“機械系統中的齒輪”。馬雪松：《科層制負面效應的表現與治理》，《人民論壇》，2020年第25期。官員注意力是外部與內部共同作用的結果，外部在于制度環境中自上而下的考核方式與問責體系，與之匹配的是自由裁量權和自主性；內部在于官員自身具備服務意識、責任認知與行為能力，同時追求“效用擴大化”與個人利益?；鶎庸賳T被劃分為“權力攀登者”“保守者”和“混合動機官員”等不同類型。安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社2017年版，第71頁。當基層官員注意力聚焦在某些事項時，說明某些官員已經有所注意，但仍有部分官員尚未加以重視，官員之間存在認知分化。在權威、利益、避責邏輯下，基層政府會留意但非重點關注部分官員的注意力，整體上呈現出驅動力與執行力不強，責任認知、資源傾斜、政治強度總體不高的狀況。

其四，群眾注意力主要指群眾依據自身狀況向基層政府尋求問題解決或辦理個人事務的關注點?；鶎诱谌粘Ｕ罩行枰獙⒆⒁饬Ψ旁谌罕娚砩?，及時回應群眾關切，注意力有限與群眾問題的多樣使基層政府在面對群眾時也會呈現不同的回應效果。究其緣由，主要在于以下三個方面：一是群眾注意力作為一種自下而上的注意力，對于基層政府注意力缺乏競爭優勢；二是基層政府依據群眾關心問題的難易程度、緩急程度、真偽程度、輕重程度分配注意力；三是基層政府根據群眾尋求回應采取的策略方式與群眾反映問題的規模大小分配注意力。因此，群眾注意力并不能立即吸引基層政府的注意力，同時基層政府會遵循權威、利益、避責邏輯看待群眾注意力。在基層政府注意力與群眾注意力的互塑過程中，基層政府對于解決群眾問題的驅動力與執行力以及責任認知、資源傾斜與政治強度往往較低。

三、注意力分配視角下基層政府回應的主導類型

回應性是責任政治的內在要求與基本屬性，也是現代公共權力行使者應當遵循的重要價值。面臨紛繁復雜的治理環境與利益多元的民眾訴求，基層政府在治理模式探索與回應行為選擇過程中，經常需要按一定標準確定注意力分配方案，以此判斷與選擇需要重點關注和優先采取行動的議題?；鶎诱⒁饬Ψ峙溥壿嬆軌蛴绊懟鶎诱h程設置，并匹配相應資源與影響力，同時上級、媒體、官員、群眾等不同主體的注意力也會在競爭基層政府有限注意力的過程中為基層政府帶來不同壓力，共同作用于基層政府的回應行為?；鶎诱⒁饬εc不同主體注意力的深層關系、互動機理與運作效果存在較為明顯的差異，由此形成了不同類型的基層政府回應模式?；鶎诱诿鎸Σ煌黧w注意力與政治事務時所呈現的驅動力與執行力、責任認知、資源傾斜往往存在差異，基層政府的回應動力、回應能力、回應目標也有較大區別，導致回應強度、回應內容、回應速度不盡相同。在此意義上，本文將注意力分配視角下基層政府回應的主導類型劃分為運動型回應、應對型回應、自主型回應、常規型回應四種。

第一，基層政府注意力與上級注意力互塑形成運動型回應。在基層政府注意力與上級注意力均有限的情況下，基層政府根據權威、利益、避責邏輯的指引，上級政府或上級領導將有限的注意力資源分配給特定的地方、機構或者事項，基層政府注意力會爭奪上級注意力，同時上級注意力也會吸引基層政府注意力?；鶎诱⒁饬εc上級注意力的互塑更易讓基層政府注意力聚焦于某一特定事項，基層政府注意力分配程度非常高，從而塑造運動型回應的政府行為。通過田野調查發現，在基層政府注意力與上級注意力的交織互塑下，當與農民利益攸關的公共政策損害農民利益時，S省B市H鎮村民與政府、村民與集體間由缺少有效互動轉變為基層政府主動回應村民訴求與疑問。在市紀委監委的高位推動下，B市自上而下推行惠民惠農財政補貼資金集中放榜制度，此事因此得到上級注意力重點關注。集中放榜制度包括財政發榜、鄉鎮唱榜、群眾問榜、村社答榜、部門核榜、紀委監榜六個環節，基層政府必須全流程實施，活動現場需要相關部門領導出席。這一制度安排一經推行，迅速吸引基層政府相關注意力，力量相對分散的群眾監督與約束較弱的尷尬局面得以改變。集中放榜制度將相關明細集中公開張榜、唱榜，具體到每一戶人家、每一筆款項，群眾不僅知道自家資金明細，還知曉別家補貼清單。在信息透明與熟人社會的背景下，信息不對稱被打破，在集中問榜的政治參與中，群眾權利意識被激活，作為利益相關者發揮內部監督作用。張榜唱榜是群眾監督的觸發因素，而群眾問榜與村社答榜是集中放榜日活動的重要一環。與此同時，紀委監委全過程監督進一步保證了制度的有效運轉。張榜唱榜之后，基層干部第一時間在現場主動回應村民關于政策優惠與政策補貼的訴求或質疑，并積極回答民眾關切的其他村莊事項。

第二，基層政府注意力與媒體注意力互塑導致應對型回應。媒體注意力有時落后于基層政府注意力，有時領先于基層政府注意力。當媒體注意力領先于基層政府注意力時，媒體注意力將會形成巨大影響力并爭奪基層政府注意力?；鶎诱⒁饬εc媒體注意力形成互塑的關鍵在于媒體注意力是否占據主導，當媒體注意力形成輿論場域直指基層政府過失時，基層政府亟需分配注意力應對媒體注意力，最終形塑應對型回應。通過梳理分析發現，J省F縣的“八孩母親、拐賣婦女、非法拘禁與強迫生育”等多標簽輿論事件，是媒體注意力與基層政府注意力互塑形成快速回應的典型案例。在媒體尚未大規模注意之前，此事已在當地流傳，但當事人一度被遮蔽與隱藏，事件嫌疑人也被塑造為正面形象，并未引起基層政府注意。不久以后，自媒體博主在網上發布當事人的生活境況，引發極強的視覺沖擊與人道反思，網絡空間中充斥著各類謠言與質疑的言論，迅速形成輿論風暴中心。當地政府隨即發布通告回應公眾訴求，在利益與避責邏輯下，看似合理的通告試圖證明自身行為合法性，卻激起更大的輿論風浪，媒體注意力不斷聚集與釋放。迫于壓力，當地政府迅速發布第二份通告，但仍然不足以解釋民眾質疑，當事人的身份與遭遇、官員失職瀆職等問題并未得到有效回應。當地政府的兩次回應均為被動應對，出發點是減少風險和規避責任，這也使之成為媒體高度關注的焦點，反而陷入“誤會”加深的困局。輿論牽動了上級注意力，上級政府隨后也發出兩份通告澄清事實并解釋質疑，在省委省政府成立事件調查組發布調查結果后，不斷發酵的輿論才得以平息。

第三，基層政府注意力與官員注意力融合造就自主型回應?；鶎诱⒁饬Σ皇枪賳T注意力的簡單相加，官員注意力與基層政府注意力的互塑體現出強烈的融合特征，這種融合是基層官員個人目標與基層政府組織目標的有機結合。因此，自主型回應更多是不同類型基層官員的自主行為。然而，基層官員內部呈現多樣化特征，不同類型官員具備不同的服務意識、責任認知、行為能力與目標取向，官員之間的自由裁量權與自主性存在差異性，從而導致不同官員會對自身行為進行自我賦權?；鶎庸賳T和基層政府同時遵循權威、利益、避責邏輯，基層官員結合行政情境中的現實狀況或權責模糊情況，合理運用自主權并最終塑造自主型回應。通過田野調查發現，S省J縣部分鄉鎮社會工作站的建設和運行是官員注意力與基層政府注意力有效融合的鮮明體現。鄉鎮社會工作站是基層政府回應群眾訴求的社會化方式，通過吸納社會組織與社會力量滿足群眾需求。雖然一些發達地區已經實現鎮（街道）社會工作站全覆蓋，甚至村（社區）社會工作室全覆蓋，但J縣此項工作仍在起步階段。在鄉鎮社會工作站建設與運行過程中，官員認知不同，產生的效能也存在較大差異。部分官員了解社會工作站的作用與功能，認為社會工作站能夠為百姓提供社會工作專業服務與支持服務，屬于惠民工程與工作創新，做好工作站工作既能服務好群眾又能獲得上級領導賞識，故愿意花費精力去推進工作。部分官員不了解社會工作的專業性質、實施流程與實際效果，認為其“雷聲大、雨點小”，沒有必要過度推進，還認為建立社會工作站等同于招聘一群政府編外人員，可能額外增加政府開銷。因此，在各鄉鎮處于同一起跑線的基礎上，有些鄉鎮社會工作站得以建設與運行，有些則收效甚微。

第四，基層政府注意力與群眾注意力互塑形成常規型回應。群眾作為需求方，政府作為供給方，群眾向政府提出問題與關切，政府隨即給予回應，這種模式是最為常見的政府與群眾互動方式。常規型回應成為常態的主要原因在于，群眾注意力在基層政府注意力分配的權威、利益、避責邏輯中處于弱勢，群眾注意力較難產生巨大影響力，因而難以吸引基層政府過多的注意力，基層政府的驅動力與執行力較弱，更多是冷漠性無視或者程序性答復。通過田野調查發現，S省B市12345熱線工作實施過程中存在基層政府注意力與群眾注意力互塑，在政府與群眾的日?；臃矫骖H有成效。當群眾遇到問題與困難時，能通過12345熱線隨時“討個說法”，這是群眾注意力引起基層政府注意力的重要方式。撥打12345熱線后，簡單的服務咨詢能夠得到及時回應，對于需要相關部門具體回應與協調處理的事件，熱線總臺會轉接到相關部門，相關部門將會根據問題與訴求的難易程度、緩急程度、真偽程度、輕重程度進行選擇性回應。對于群眾采取的策略化表達方式，政府將會運用安撫式策略予以“擺平理順”，但群眾的訴求性目標可能并未得到充分實現。實踐表明，熱線服務能夠解決大部分常規咨詢問題，對于私人型、難辦型、遺留型等特殊問題的解決則不理想，存在服務態度好但服務效果不佳的情況。

四、注意力分配視角下基層政府回應主導類型的特征

由上述分析可知，基層政府回應行為受到基層政府注意力分配狀況影響，基層政府回應行為是因變量，基層政府注意力分配是自變量，上級注意力、媒體注意力、官員注意力、群眾注意力是中間變量，基層政府注意力分配的權威邏輯、利益邏輯、避責邏輯是控制變量，共同形成基層政府具有不同類型的回應模式?；鶎诱⒁饬Ψ謩e與上級注意力、媒體注意力、官員注意力、群眾注意力互塑而形成不同類型的回應行為，構成注意力分配視角下基層政府回應邏輯解釋框架（見圖1）。需要說明的是，由于現實問題的復雜性與多樣性，可能存在上級注意力、媒體注意力、官員注意力、群眾注意力相互疊加的情況，但仍有一種主體注意力占主導地位并與基層政府注意力交織塑造。因而，本文重點討論的是占主導地位注意力所互塑的回應模式。根據這一解釋框架，下文將進一步圍繞注意力分配視角下基層政府回應主導類型的顯著特征與治理效能展開分析。

第一，運動型回應。運動型回應是強度很大、速度很快、非常態化的回應行為，是基層政府與上級政府或上級領導共同關注的回應事項，主要具有發展性、任務性、主動性等特征。其一，運動型回應的發展性特征主要表現為基層政府與上級政府或上級領導基于目標取向而開展回應，這一目標取向具有明確的發展方向、發展軌跡、發展方式、發展效果，并通過高強度、快速度與非常態的模式達成目標。其二，運動型回應的任務性特征主要表現在基層政府的回應行為普遍遵循權威邏輯，上級注意力意味著自上而下的政治壓力，傳遞政治信號并安排政治任務。上級傳遞的要求擁有明確的考核指標、量化獎懲與責任主體，基層政府需要盡快落實和快速部署以完成上級任務。其三，運動型回應的主動性特征主要表現為基層政府回應行為同時遵循利益邏輯與避責邏輯，在基層政府注意力與上級注意力互塑背景下，主動作為是爭取顯性政治收益與隱性政治收益的良好機會，既有可能得到晉升或激勵，又有可能獲得良好形象或聲譽。此外，運動型回應還存在主動避責等特征，基層政府能夠在可能受到問責的情況下化被動為主動，通過積極采取行動規避被問責。

第二，應對型回應。應對型回應是關注較多、影響較大、速度較快的回應行為，是基層政府與大眾媒體共同關注的回應事項，主要具有合法性、時間性、被動性等特征。其一，應對型回應的合法性特征主要表現為合法律性、有效性與正當性。媒體注意力可能會給基層政府帶來合法性危機，影響政府公信力與權威性，應對型回應是基層政府“自證清白”的做法，即通過回應行為化解基層政府合法性危機。其二，應對型回應的時間性特征主要體現在基層政府回應行為將時間約束帶入政府行為考量。媒體注意力旨在及時有效吸引基層政府注意力，而注意力作為一種稀缺資源，在處理時間緊迫的即時問題與時間靈活的非限時問題時，表現出不同的行為態度。其三，應對型回應的被動性特征主要體現為壓力的化解與應對。媒體關注給基層政府帶來輿論壓力，從而驅動注意力分配的利益邏輯與避責邏輯，甚至誘發權威邏輯?；鶎诱蚨枰扇」麛嗲矣行У男袆蛹皶r應對，例如采取“擺平理順”“轉移焦點”等策略擱置爭議。

第三，自主型回應。自主型回應是基層官員在理性權衡與利益博弈之后作出的回應行為，主要具有自主性、競爭性、考核性等特征。其一，自主型回應的自主性特征主要體現為基層官員具有相對自主性，面對同樣的民眾關切與政策要求會表現出相異的服務效力與執行效果?！盎鶎有姓邮蔷唧w的，因而可以看到不同的行動主體展現出各自的行動邏輯，他們都是自主的行動者，有著各自的需要與訴求?！倍瓊ガ|：《基層行政的秩序困境及其超越》，《云南社會科學》，2022年第5期。其二，自主型回應的競爭性特征主要體現在不同基層官員之間存在職位晉升與績效考核的競爭，基層官員在認知與能力、責任與擔當方面的差異，很可能會在回應民眾訴求時的不同行為中予以展現。其三，自主型回應的考核性特征主要表現為基層官員需要面對自上而下的任務考核與自下而上的民眾評價，從而接受上級與群眾的雙向評估和反饋。

第四，常規型回應。常規型回應是基層政府與人民群眾直接聯系的日?；有曰貞袨?，主要具有直接性、選擇性、策略性等特征。其一，常規型回應的直接性特征主要表現為群眾與政府的直接互動，直接性是群眾與基層政府有效互動的基本保障。常規型回應是以群眾直接提出訴求、政府直接通過線下面對面或線上一對一等方式滿足群眾需求為主的回應行為，在日常政治生活中不可或缺。其二，常規型回應的選擇性特征主要體現為基層政府有限資源的理性化轉換，重點或綜合根據主體身份、難易程度、緩急程度、真偽程度、輕重程度等進行選擇性回應。例如，社會經濟地位等個人層面的差距會導致政府回應差距。政府的回應是高度選擇性的，易受參與者的社會身份影響，相對強勢的訴求主體和較低復雜度的議題更易得到政府回應。孟天廣、李鋒：《網絡空間的政治互動：公民訴求與政府回應性——基于全國性網絡問政平臺的大數據分析》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2015年第3期。其三，常規型回應的策略性特征主要表現為基層政府回應行為更多解決的是常規任務，特殊問題將會被拖延解決甚至有意忽略。針對特殊、困難與遺留的問題，基層政府將可能采取“拖延”“訴諸程序”“轉移部門”“好言相勸”等策略進行應對。

由此可見，不同類型的基層政府回應行為具有不同的顯著特征，也會產生不同程度的治理效能。首先，上級注意力與基層政府注意力的交集意味著自上而下的政治任務或政治指標需要完成，運動型回應更能實現達成共識、完成任務的良好效果。運動型回應的驅動力主要來自上級政府，具有發展性、任務性、主動性等外在特征，兼具較強的回應能力與回應動力，但存在資源浪費問題和回應過載危險，且可持續性相對不足。其次，媒體注意力與基層政府注意力的互塑說明媒體能夠關注政府過失并要求政府盡快解釋或解決，應對型回應內含解決爭端、化解矛盾的突出功能。應對型回應的動力源泉主要在于媒體輿論，具有合法性、時間性、被動性等顯著特征，具有較強的回應能力與回應動力，但回應不當可能造成政府公信力的缺失。再次，官員注意力與基層政府注意力的融合展現了不同官員的辦事能力、責任認知與目標取向，基層官員擁有特定的自由裁量權和自主權，自主型回應具備落實指標、實現創新的潛在效力。自主型回應的主要驅動因素是基層官員，具有自主性、競爭性、考核性等鮮明特征，不同官員對同一事件所表現出的回應態度與回應質量可能明顯不同。最后，群眾注意力與基層政府注意力的交織，展現了群眾關切的合理表達與基層政府的直接回應，常規型回應能夠發揮日常運轉、聯系群眾的實際作用。常規型回應的驅動主體是普通群眾，具有直接性、選擇性、策略性等突出特征，但回應能力與回應動力相對有限，部分群眾的急難愁盼問題可能會被忽視。此外，注意力分配視角下的四種回應類型均是基層政府面對現實狀況的理性選擇，因而容易出現回應過載或回應不足的回應偏差現象。

五、結論與討論

積極回應民眾普遍關切是基層政府的基本職責。準確把握基層政府回應邏輯是分析基層政府回應行為模式的重要前提，對提升基層政府的回應能力與回應質量具有重要作用。本文通過注意力分配視角解釋基層政府回應邏輯，有助于相對全面和較為系統地把握基層政府回應行為，并將基層政府回應模式進行類型化。具體解釋路徑如下：其一，基層政府注意力是一種稀缺資源，將有限的注意力分配到具體事項上意味著相應的資源傾斜，注意力分配越多則基層政府越“關注”，注意力分配越少則基層政府越“應付”；其二，基層政府注意力分配并非任意而為，而是遵循權威邏輯、利益邏輯、避責邏輯；其三，不同主體注意力會產生不一樣的影響力，基層政府容易受到上級、媒體、官員、群眾四類主體注意力的影響，并與各主體注意力相互交織，形成基層政府注意力分配互塑機制；其四，在注意力分配的邏輯與互塑機制作用下，基層政府同上級注意力、媒體注意力、官員注意力、群眾注意力分別互塑出運動型回應、應對型回應、自主型回應、常規型回應等回應模式；其五，基層政府的不同回應模式呈現出差異化的顯著特征，進而導致不同的治理效能。

基層政府回應政治圖景中，回應偏差現象具有結構的“必然性”與操作的“現實性”。受到注意力分配的影響，基層政府在運動型回應、應對型回應、自主型回應、常規型回應四種回應模式中因時因勢作出調整。提升政府回應性并不能僅過度強調增加回應強度、擴展回應內容或加快回應速度?；鶎诱匀罕姷恼嬲枰鳛榛貞鶞?，不斷優化注意力分配的邏輯與機制，更加注重回應強度的權責一致、回應內容的匹配有效、回應速度的及時合理。

本文的主要貢獻在于將注意力分配與基層政府回應邏輯予以結合，運用統合性的分析概念和研究視角對基層政府回應行為進行整合與歸納，構建注意力分配視角下基層政府回應邏輯的解釋框架。此前的注意力分配研究成果重視權威、利益、避責邏輯對注意力分配的影響，未能充分展現基層政府注意力與各種主體注意力的相互塑造。本文注重揭示注意力分配的雙向互動和動態發展等特征，擴展和深化了注意力分配理論的主體維度與互塑機制，并結合四個典型案例，在注意力分配視域下從整體性、全面性、系統性維度探討基層政府的回應邏輯。本文的解釋框架揭示了基層政府針對同一事件表現出截然不同的回應態度與回應特點的原因，回答了基層政府對不同主體關注的事件呈現出迥然相異的回應效率與回應質量。既往政府回應行為的研究大多缺乏類型化分析、特征化概括與效能化評估，本文則依據基層政府回應中的驅動力與執行力以及責任認知、資源傾斜、政治強度，側重基層政府回應行為反映的回應動力、回應能力、回應目標，總體梳理了不同類型的基層政府回應的顯著特征與治理效能。

（責任編輯：徐東濤）