基層治理中的群團組織：組織社會的嵌入型橋接

作者簡介：褚松燕，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部主任、教授、博士生導師。

基金項目：國家社科基金重點項目“群團組織增強政治性、先進性、群眾性的機制研究”（編號：18AZZ012）。

摘要：組織動員廣大人民群眾堅定不移跟黨走，是群團改革的重要內容，而基層治理是檢驗和落實群團改革的基本場域。群團組織在近八年的改革中顯化了其基層治理主體的存在，以社會服務和社區融入激活基層既有公共空間，以資源下沉和要素嵌入織密與群眾自治組織和社會組織的聯系，以扁平化和共享化互聯網思維撐開基層治理思想引領節點，增強了基層治理的韌性和開放性協同。雖然群團組織在基層治理中呈現出觀念上“機關化”傾向、行為上缺少全系統戰略規劃、能力上缺少專業化和常態化群眾工作素養等路徑依賴的改革惰性，但既有實踐展示了群團組織以嵌入型橋接來組織社會的理論價值，即群團在把自身牢固嵌入社會的過程中創新社會資本增強機制，探索實現其雙重屬性的動態均衡區間，正變革為有效組織社會的能動性能促性活力組織，由此增強國家治理體系的結構韌性和社會穩定發展的活性。

關鍵詞：基層治理；群團；組織社會；嵌入；橋接

中圖分類號：C23 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2023）02-0020-013

群團是國家治理體系的重要子系統，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性力量。2015年1月，中共中央印發了《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，指出“群團事業是黨的事業的重要組成部分，黨的群團工作是黨治國理政的一項經常性、基礎性工作，是黨組織動員廣大人民群眾為完成黨的中心任務而奮斗的法寶”。①同年7月，黨中央召開了黨的群團工作會議，習近平總書記明確指出，黨的群團工作是黨的一大創舉，也是我們黨的一大優勢，“新形勢下，黨的群團工作只能加強、不能削弱，只能改進提高、不能停滯不前”《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第307頁。。自此，以增強政治性、先進性、群眾性為方向的群團改革全面展開。群團組織深入基層、深入群眾，在基層治理中，通過讓群眾當主角的工作和活動，組織動員廣大人民群眾堅定不移跟黨走，就成為群團改革的重要內容。群團改革已有八年，群團組織在基層治理中發揮了什么作用？如何發揮作用的？發揮作用的效果如何？本文基于筆者2018—2021年對上海、重慶、河南、河北、福建、湖南、廣東等地的群團改革實踐考察和深度訪談，嘗試對此問題進行理論性回答。

一、問題的提出：群團組織功能的制度界定和預期

群團組織的功能，是與群團組織的形成歷史和黨對群團組織的定位緊密聯系在一起的。從形成歷史看，群團組織伴隨著黨的成長歷程產生、發展和壯大，這種緊密關系使群團組織成為黨組織依賴和延伸的社會結構基礎。因此，在黨組織為核心、群團組織為輻射的社會結構建構下，舊中國基于宗族的皇權-紳權社會動員結構迅速瓦解，群團組織因其對社會的組織和動員能力對新中國的誕生做出了巨大貢獻，有力地支撐了新中國的人民民主政權，其作用之顯著，不僅使黨在革命、建設和改革各個歷史時期高度重視“群團組織特殊優勢”中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第304頁。，也使中華人民共和國建國初期的國外學者將群團組織看作與中國共產黨、政府和軍隊相并列的新中國政權的四大支柱之一A. Doak Barnett，“Mass Political Organizations in Communist China”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science， vol. 277，no.1（September 1951），pp.76-88.。1989年12月，中共中央《關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作領導的通知》明確指出：“工會、共青團、婦聯是黨領導的工人階級、先進青年、各族各界婦女的群眾組織，是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱?！敝泄仓醒胛墨I研究室編：《十三大以來重要文獻選編》（中），人民出版社1991年版，第790頁。正因為群團組織與黨在歷史上形成的緊密關系，我國23家群團組織都在章程中將自己列為黨聯系特定群眾的橋梁和紐帶。毫無疑問，“橋梁和紐帶”作用的持續發揮，使群團成為“黨執政的堅實依靠力量、強大支持力量、深厚社會基礎”《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第308頁。。這既是黨對歷史上群團組織功能的肯定，也是對現實中群團組織功能的制度性界定。

從黨的全國代表大會和中央委員會的重要文件來看，自改革開放以來，黨中央在認真總結歷史經驗的基礎上，加強和改進對工青婦等群團組織的領導，群團組織“橋梁和紐帶”功能的制度性預期主要集中在三個維度上。一是加強黨的建設和黨的領導維度。1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在黨的建設部分指出，“保證工會、共青團、婦聯、科協、文聯等群眾組織主動負責地進行工作”?！吨袊伯a黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第59頁。此后，黨的十二大、十四大都把群團組織作為加強黨的建設和改善黨的領導的內容，強調群團應加強和密切黨同群眾的聯系。黨的十六大雖然在“政治建設和政治體制改革”和“加強和改進黨的建設”兩個部分均對群團作用提出了要求，但也都側重于加強黨的建設和黨的領導，即“改革和完善黨的領導方式和執政方式”、增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎。中共中央文獻研究室編：《十六大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2005年版，第26、41頁。黨的十八大報告在“黨的建設”部分申明，“支持工會、共青團、婦聯等人民團體充分發揮橋梁紐帶作用，更好反映群眾呼聲，維護群眾合法權益”中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第40頁。。黨的十九大則直接把群團組織列入黨的建設部分來強調，要求“增強群眾工作本領，創新群眾工作體制機制和方式方法，推動工會、共青團、婦聯等群團組織增強政治性、先進性、群眾性，發揮聯系群眾的橋梁紐帶作用，組織動員廣大人民群眾堅定不移跟黨走”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第69頁。。二是社會主義民主政治維度。黨的十三大報告在“完善社會主義民主政治的若干制度”部分要求群團“改革組織制度，轉變活動方式，積極參與社會協商對話、民主管理和民主監督，把工作重點放在基層，克服‘官氣和行政化傾向，贏得群眾特別是基層群眾的信任”中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》（中），人民出版社1991年版，第45頁。。此后，黨的十五大、十七大報告都將群團組織列入“民主政治”部分予以強調，黨的二十大報告將“深化工會、共青團、婦聯等群團組織改革和建設，有效發揮橋梁紐帶作用”習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，人民出版社2022年版，第38頁。作為“加強人民當家作主制度保障”的重要內容，列入“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”部分。三是近年來新增的社會治理維度。2015年《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》對群團組織的功能定位做了全面概括和梳理，指出“群團組織是創新社會治理和維護社會和諧穩定的重要力量”《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，人民出版社2015年版，第18頁。，黨的十九屆四中全會要求“發揮群團組織、社會組織作用”，夯實基層社會治理基礎?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第30頁。黨的十九屆五中全會強調“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用”《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，人民出版社2020年版，第36頁。以加強和創新社會治理。隨后，2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》將群團組織納入構建基層社會治理新格局中，指出要“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑，全面激發基層社會治理活力”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標綱要》，人民出版社2021年版，第153頁。。

由此可見，改革開放特別是新時代以來，黨高度重視群團組織作用的發揮，無論是在黨的重要文件中從黨的建設、政治建設和社會建設三大維度對群團組織特別是人民團體的功能定位進行強調和重申，還是在兩個專門文件中對群團改革所做的全面部署，都確認了群團組織兼具政治和社會雙重屬性，也明確了基層治理是群團組織在黨和人民群眾之間發揮橋梁紐帶有機連接作用的基本場域。當然，這也是由基層治理是國家治理體系中的基礎結構決定的。也就是說，群團組織在基層治理中才能通過發揮緊跟中國共產黨的先進性來打通其政治屬性和社會屬性，把人民群眾緊密團結在黨的周圍。換言之，群團組織改革的成效放在基層治理場域中才能得到真正的檢驗和落實。

那么，何為“基層”？筆者認為，基層既包括政權的基層單元，也包括國家-社會界分中位于社會部分的村莊、社區，既是物理場域，也是人們行為的關系場域。在這個國家與社會緊密粘合的基層場域中，不同的行為體相互作用而形成基層治理。有學者認為，基層治理中的參與主體遵循特定的制度規則和程序，以合作、協商的方式持續地推進公共利益陳家剛：《基層治理： 轉型發展的邏輯與路徑》，《學習與探索》，2015年第2期。?；鶎又卫淼摹吧鐣浴备油癸@，不僅體現在各地在基層治理結構上探索政府條塊之間基于職責聚合的協同性邱實：《職責聚合：基層治理條塊協同的優化創新》，《理論月刊》，2022年第12期。、行政資源下沉與群眾自治的有機嵌套性張燮：《基層治理有效的結構、能力與方式辨析》，《求索》，2022年第6期。，而且體現在黨建引領、群團作用的發揮方面。如楊國先分析了四川省以大群團工作格局和門店式服務平臺協同社會力量參與社會治理楊國先：《充分發揮多元社會治理主體的協同效應——基于雅安市群團組織社會服務中心的創新探索》，《國家治理》，2016年第8期。，王曉杰認為共青團組織通過與黨委政府、社會組織和青年群體的競合式鏈接在社會治理領域發揮作用，形成了社會協同治理生態王曉杰：《社會協同治理生態中的共青團：回應、鏈接及自我革新——基于廣州市共青團的實證研究》，浙江大學2016年博士學位論文，第100頁。，任大鵬等以四川青神縣的探索為例，認為婦聯組織通過發揮黨建引領作用、打造資源整合平臺、培育孵化自組織、倡導人文價值關懷等路徑能夠有效參與社會治理任大鵬、尹翠娟、劉巖：《粘性與彈性：婦聯組織參與基層社會治理的路徑研究》，《中州學刊》，2022年第3期。，朱志惠等基于深圳工聯會的經驗，認為基層工會以工會內部上下貫通協同機制構建社會治理創新共同體的內核，以內外聯動資源共享機制，帶動政府、企業、社會組織等多元主體合作，構成社會治理創新共同體的外核朱志惠、楊詩勇：《基層工會參與社會治理的行動邏輯》，《山東工會論壇》，2022年第4期。。由于大多以某地或某群團組織為例分析群團組織參與社會治理的情況并總結經驗，既有文獻主要分析的就是群團組織在基層治理中的改革和行動。雖然既有研究還缺少對群團在基層治理中“橋梁紐帶”作用即有機聯系基層治理中各主體作用的深度分析，但也以群團促進基層治理合力形成的實踐反映了基層治理的公共性和共治性。在這種情況下，考察群團這一基層治理結構中的已在主體如何編織基層治理的社會之維，就具有揭開基層治理組織性的重要意義。

群團組織不同于黨政機關，不同于國有企業，不同于事業單位，不同于社會組織，更不同于一些發達國家中以政治游說為目的的傘狀組織（umbrella organization）或以協助政策執行和服務供給的“準自治非政府組織”（quasi-autonomous non-governmental organization）Leo Pliatzky， “Quangos and Angencies”， Public Administration， vol.70，no.4（winter 1992）， pp.555-563.，而是“我們黨的一大創舉，也是我們黨的一大優勢”《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第307頁。。群團組織依章程規定在基層治理中發揮作用，就是立足扎實的基層組織，在基層治理的場域中把政治性、先進性和群眾性有機統一起來，發揮其橋梁紐帶的團結作用。對于基層政權來說，群團組織的作用更多地是以其群眾性協助推行政令、供給服務和化解矛盾與風險。由此，本文要回答的問題就是：群團組織在基層治理中發揮的作用及行為表現是否符合制度期許？其行為過程及其后果又如何在理論層面予以解釋？

二、 群團組織改革在基層治理中事實：顯化的主體作用與路徑依賴惰性

群團改革至今已經有八年多，各地群團進行了重新界定聯系群眾和服務對象、調整組織結構、資源下沉基層、拓展業務方式、豐富服務內容等實踐，以增強群團組織政治性、先進性和群眾性。從作為群團改革試點地區的上海和重慶的實踐看，因涉及全地域群團改革，一方面，群團從市本級到街道鄉鎮基層，都采取了“小機關強基層全覆蓋”和“專掛兼結合”等組織結構性改革措施“小機關強基層全覆蓋”即在組織結構上，把市本級群團機關編制向區縣、鄉鎮下移，優化市本級群團機關結構，在做小市本級機關的同時充實基層力量，發展基層組織，做到對所聯系群眾和服務對象的組織全覆蓋?！皩旒妗奔慈簣F組織機關領導班子從改革前的專職延展到“專職、掛職、兼職”的組合，以此“延長手臂”、拓展服務半徑。，以實現人員力量下沉與領域覆蓋；另一方面，資金、項目等資源向基層下沉，探索更加符合時代和貼近群眾需求的社會化網絡化工作方式。其他非群團改革試點地區也隨著試點改革群團如工青婦、科協等改革方案分批次公布而在各群團“條”上展開，“專掛兼結合”和資源下沉也逐漸成為常態。從總體上看，群團改革使群團組織在各地的基層治理中逐漸活躍起來。

（一）存量改革與增量創新：群團組織的基層治理主體作用顯化

無論是上海、重慶作為全域群團改革試點地區，還是其他非群團改革試點地區，群團改革在實踐中都包括兩個方面，即以既有人員和資源下移充實基層為主的存量改革，以及以橫向拓展群團的組織方式以撬動社會資源為主的增量創新。其中，存量改革即資源下沉。上海、重慶的資源下沉體現在群團組織機關人員編制的“減上補下”和項目、經費全面下沉基層。例如上海市總工會、團市委、市婦聯機關分別將精簡的40%、30%和30%人員編制下沉到區縣和街道，努力改變群團“頭重腳輕”的倒金字塔系統結構，同時，街鎮層面普遍增配專職社區工作者數據來自2018年8月—2020年6月對上海市總工會、上海團市委、上海市婦聯的座談。；相應地，群團經費也向街道鄉鎮傾斜，例如上海市虹口區從2018年開始，每年財政列支100萬元給婦聯專門用于群團購買項目經費，并按照每個社區1萬元的標準給街道配備群團專門活動經費筆者與上海市虹口區婦聯、嘉興街道和相關社會組織的座談，地點：嘉興街道第一市民驛站，時間：2019年3月13日上午。。重慶市科協整合安排1000萬元資金支持市級科技社團和區縣科協工作筆者與重慶市科協的線上座談，時間：2021年8月19日上午。。相較而言，非改革試點地區的群團組織的存量改革效果因地域而存在較大差異性，雖然從總體上看，資源下沉并不明顯，但群團改革的大勢和群團系統內的改革要求，使各群團組織盤點使用既有的基層資源，如不少地方的工會系統將之前用作場地出租的工人文化宮收回并辟為群眾活動場所。增量改革既體現在群團組織結構調整上，也體現在功能實現方式的創新上。組織結構調整主要是各層級群團組織領導班子實行“專掛兼”和擴大一線基層代表比例。例如，上海市總工會領導班子結構為“1+4+1+2”，設主席1人（由市人大常委會副主任兼任）、專職副主席4人、掛職副主席1人、兼職副主席2人；重慶市市總工會機關領導班子設主席1名由市領導兼任，專職副主席4名，駐會掛職副主席2名、不駐會兼職副主席4名。重慶市五屆科協來自一線科技工作者在代表大會、全委會委員、常委會委員中的比例分別由70%、61%、73%提高到80%、70%、75%，共青團上海市第十五次代表大會代表、委員、常委來自一線基層的比例分別達到80%、50%和30%。筆者所調研的非改革試點地區的群團組織也大都采取了提高一線基層代表比例和“專掛兼”方式來優化治理結構。在調結構的同時，各地群團改革都加強了基層組織建設，例如中國科協加大了在企業和高校建基層組織的力度；上海、重慶、廣東等地在非公領域加強了工會基層組織建設，有企業100家以上、職工5000人以上的鄉鎮街道和產業集聚區都設立了總工會。在功能實現方式上，群團組織的增量改革主要有兩種：一是把一線基層代表和掛職兼職干部“用足”，用中部某區縣婦聯主席的話說，兼職副主席和基層執委都把婦聯身份當作對其社會地位的肯定，“有榮譽感歸屬感，更加靠近組織”河南省R市B區婦聯主席訪談，地點：該區婦聯會議室，時間：2019年7月30日。，能積極發揮作用，明顯緩解了基層婦聯資源貧乏的局面。二是通過購買服務和志愿服務等項目方式延長服務手臂，如上海市虹口區在街道層面統籌群團服務項目在社區的落地，在調研居民需求基礎上，對接社會組織在社區層面提供相應服務；非改革試點地區的群團組織也利用提高一線基層代表比例的契機加強村（居）志愿服務隊建設，在擴大基層隊伍的同時更為靈活地開展工作。這兩種增量改革方式使群團組織不再僅局限于人員編制和財政資金約束，將組織觸角切實向社會基層延伸，撬動社會資源，以多樣化服務項目拓展存在感和影響力，在客觀上增加了基層治理的社會活躍度。因此，如果說存量改革作為群團改革的規定動作，使群團組織將資源和工作重心下沉到基層以打牢社會基礎，那么，增量改革作為群團改革的自選動作，就是群團組織拓展組織網絡以增強組織活性的探索，二者結合的目的是實現增強群團組織政治性、先進性和群眾性的改革目標。從客觀上看，這些改革使群團組織在基層治理中的主體作用得以顯化。

一是以社會服務和社區融入激活基層既有公共空間。群團組織的改革使人員和資源均向區縣、街道鄉鎮聚集，在一定程度上改變了基層群團組織活動缺人缺錢的現實，從而使群團組織有能力在基層治理中整合黨政和社會資源，激活既有社區空間。例如，上海的市民驛站在向社區居民提供的各種服務中，均有群團組織以購買服務或志愿服務方式參與其中，實現了對社會資源的撬動，既使居民需求得到了近距離滿足，又激活了既有社區空間的公共性使用；由重慶市文明辦、團市委、市財政局、市教委、市婦聯、市科協等22家市級部門成立的重慶市青少年校外教育工作聯席會議（簡稱“市校外聯”）辦公室設在團市委，是各區縣青少年宮校外教育公益活動常態化的場所，且于2018年4月把校外教育觸角延伸到街道、鄉鎮，以社區微型少年宮打通校外教育“最后一公里”，實現對青少年的政治引領和價值引領。上海寶山區團委動員6200名團員在社區亮明身份做志愿者，積極加入業委會、在解決諸如公共場地老人跳廣場舞與幼兒玩耍等問題的過程中，加深了鄰里間的了解、理解，既緩解了社區居委會、業委會、物業公司三駕馬車矛盾，也通過社區居民和團員的身份疊加實現了鄰里和諧。

因此，群團改革首先使群團探索出扎根基層的有效途徑，一方面擾動了基層城鄉社區中多種主體之間的既有格局，凸顯了群團組織的存在，另一方面增強了市民驛站、黨群服務站、工人文化宮、科技館、青少年宮等既有實體空間促進居民交往的公共性，使群團組織與其他基層治理主體合力再造地方公共生活成為現實。不僅如此，群團改革還增強了黨建帶群建和群團之間合作的力度，并拓展出新的實體公共空間。例如上海市團委與靜安區白領驛家兩新組織促進中心合作，運用做樓宇黨建的良好基礎和工作優勢，堅持需求導向，打造出符合青年人需求的公共空間，探索出在社會領域廣泛凝聚青年群體的新方法，將“原子化”的白領有效地“再組織化”。重慶的群團改革重視群團組織之間的聯合行動，例如重慶市總工會、團市委和市婦聯聯合印發《關于推進四個聯手工作的意見》，聯手打造維護職工、青少年和婦女兒童權益的法律援助等品牌活動，開展如八月工匠杯的青年職業技能大賽等專項活動。群團之間的聯合行動在突出各群團基本職責、堅守主陣地的基礎上，創新協調機制，聯合各方面的資源打通多樣化的公共空間，為基層治理帶來了活力。

二是以資源下沉和要素嵌入織密與群眾自治組織和社會組織的聯系。群團改革使群團組織更加重視基層，基層一線代表比例的增加不僅使群團組織治理重心下移，而且使群團與村委會、居委會的關系更加密切；資源配置向基層的傾斜，使群團與相關社會組織圍繞居民需求形成了經常性互動，進一步拓展了基層社會橫向組織的強度，從人員和專業服務上增強了基層區縣群團滿足群眾需求的能力。例如廣東省S市F區常住人口約156萬人，實際管理人口約220萬人，而區婦聯編制只有7人，F區某街道婦聯主席直接表示：“需要社會組織的參與，他們創新和實踐經驗比我們多，家暴和婦兒工作和上面交辦的任務我們可以做?！睆V東省S市F區婦聯座談會，地點：深圳市福田區婦聯會議室，時間：2020年8月28日下午。群團組織以體制、經費優勢與社會組織的人員和專業優勢結合，圍繞群眾需求形成聯動機制，已經成為群團組織服務基層群眾的重要選項。這種項目制做法在科協系統中的運用還加強了各地科技社團承接政府轉移職能與提升科技服務能力的良性互動。將群團要素嵌入群眾自治組織當中，則是群團體制性優勢在基層治理中的體現。工青婦、科協、計劃生育協會等群團在改革中，都努力通過體制和政策工具將自身嵌入到鄉鎮街道和城鄉社區當中。盡管在大部分鄉鎮街道和城鄉社區中，最終承擔相關群團工作的是同一個綜合崗位，但群團要素的嵌入本身就意味著群團工作在基層的落實，在客觀上也使群團在基層治理中的主體地位不至于被忽略。例如，河南省R市B區婦聯2017年推進“會改聯”“會改聯”即將村（社區）婦代會改建為村（社區）婦聯，組成人員由原來的婦代會主任、委員（一般1-3人），改為主席、副主席、執委（一般7-15人）；服務對象由原來的本村（社區）婦女拓展到轄區內外各方婦女群眾。時適逢城鄉社區居委會換屆，一些駐區單位的女性負責人進入社區婦聯，女性進“兩委”和社區婦聯得以同步加強，增強了婦聯的基層資源整合能力，該區某鄉婦聯主席表示：“便于開展工作，鄉里一呼，各村婦聯主席就響應?！焙幽鲜市B區婦聯主席訪談，地點：該區婦聯會議室，時間：2019年7月30日。

購買社會組織服務和組織志愿服務，使群團與社會組織形成了群眾需求導向的橫向連接，甚至在一定程度上催生了社區服務類社會組織的發展，進而豐富了社會的橫向自組織。同時，工青婦等群團組織在擴大基層組織覆蓋面以夯實群眾性的改革驅動下，憑借既有體制優勢將群團要素嵌入到村（居）委會當中，又在基層政權和群眾自治組織之間強化了結構性連接，使群團組織更加緊密配合黨和政府政策，增強了回應群眾需求的活性。因此，資源下沉和要素嵌入使群團結構上的群眾性得到呈現，織密了群團與群眾自治組織和社會組織的聯系，刺激了社會橫向自組織的進一步活躍，增強了基層治理結構的韌性。

三是以扁平化和共享化互聯網思維撐開基層治理思想引領節點。中央黨的群團工作會議召開時，我國網民數量已超過６.68億中國互聯網信息中心：《第36次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，http：//www.cnnic.net.cn/NMediaFile/old_attach/P020150723549500667087.pdf，最后檢索日期：2023年1月28日。，其中，10-60歲年齡段網民占95.7%，這意味著群團組織應覆蓋人群互聯網普及率相當高，也意味著群團組織必須學網、懂網，善于運用互聯網開展工作。全國總工會、團中央、全國婦聯、中國科協等群團均在群團改革中努力打造數字群團，在運用微信等方式打造扁平化工作群的同時，融入互聯網傳播和社交特性以吸引群眾的注意力，以語言和服務促進所聯系群眾的身份認同。上海市某國有企業團委書記說：“互聯網把聲音放大。大部分人就是刷屏，團口需要在互聯網新媒體上大發展，把團自身變成一個大號，用10%體制內團建撬動90%體制外的青年人?！迸c上海市國資委團工委、市屬某國企團組織的座談，地點：某集團公司會議室，時間：2018年8月14日。目前，廣東團省委、上海團市委、重慶團市委的微信公眾號影響力比較大，如上海團市委成立了青春上海媒體中心，通過微信公眾號“青春上?！贝蛟祀娮訄F員證組織覆蓋，還通過微博和澎湃、今日頭條、網易、B站、抖音等平臺賬號以青年喜聞樂見、樂于接受的形式發聲，整合粉絲黏性；重慶團市委成立了社會化運作的青少年新媒體中心，整合優化400余家團屬新媒體平臺，打造重慶團屬新媒體矩陣，原創推出重慶共青團IP形象小火鍋與小紅梅，加強“品牌化”推廣，線上線下活動相結合，在趣味活動中增強思想共享性，提升青少年思想引領吸引力。

盡管各群團在宣傳推廣微信公眾號等還面臨著大數據分析和用戶細分等方面的挑戰，但從總體上看，各地群團改革的數字行動相較于線下行動，呈現出服務邊界模糊化、參與行為開放化、行動場景化體驗化的特點，其客觀結果是在無邊界的互聯網上開辟出一個個交往、交流、交友的數字思想節點，在當前各種“養成系”、商業性群體區隔交織的互聯網空間中以公益方式努力增強群團的社會屬性，在一定程度上黏合了黨政部門和社會各方力量，使基層治理本身在社會自有的開放性基礎上匯集起基于社會交往需求的協同力量。

（二）舒適路徑依賴中的改革惰性

雖然八年多的改革使群團的群眾性得到明顯增強，在各地的基層治理中顯化了主體地位，但是，群團在基層治理中作用的發揮，仍呈現出路徑依賴帶來的改革惰性，這一方面是群團體制性結構特點的體現，另一方面是群團對新時代基層社會多樣化、分層化需求被動式反應的體現。

一是在觀念上仍然有“機關化”傾向。群團組織都對應一定的行政級別，其機構編制需要由機構編制管理機關核定，群團人員均納入行政編制或參公管理事業編制褚松燕：《在國家和社會之間——中國政治社會團體功能研究》，國家行政學院出版社2014年版，第196頁。，經費納入一級財政。因此，各級群團組織中不少工作人員都強調自身的機關編制屬性。換言之，群團組織的人財物是得到充分保障的，尤其是人員編制保障使得一些群團組織工作人員在以增強政治性、先進性、群眾性為目的的改革意圖把握上，把與黨政機關相同的運轉方式視為群團組織工作方式規范化的表現。購買服務確實使群團加強了與社會組織和群眾自治組織的交往，但并不是群團組織“接地氣”的首創，在一定程度上使群團更愿意作為發包方以項目形式完成工作，而尚未探索出與時代和社會發展相適應的不同于黨政機關、不同于企事業單位、不同于社會組織的群團特有工作方式。從這個意義上說，觀念上的“機關化”傾向顯示了群團改革的路徑依賴，在一定程度上制約了群團在基層治理中作用的有效發揮，以至于一些群團組織都希望能夠真正通過社會化運作來有效發揮作用。如中部一城區婦聯主席直言：“不要按照機關來管理，放開讓我們社會化運作。只改工作方式不改體制，擺脫不了機關化?！敝胁緽省N市B區婦聯主席訪談，地點：該區婦聯會議室，時間：2019年7月31日。

二是在行為上缺少全系統發展戰略規劃。各群團有著“縱向到底、橫向到邊”的系統體系，群團改革的目的是通過去除“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”，增強“政治性、先進性、群眾性”來組織動員廣大人民群眾堅定不移跟黨走。資源下沉的改革實際上要求群團在條線上不同層級之間在工作內容上各有側重，但長期的行為路徑依賴使得各群團熟練于發文、開會，普遍缺少立足長遠與著眼當下相結合的基于分層分工的全系統發展戰略規劃，因此，盡管各群團都加強了改革力度，但不少是以行政指令的方式對下一級群團提出硬性任務，例如規定區縣和鄉鎮街道群團發展基層組織的年度硬性指標，S市一街道總工會主席直言：“上級總工會的一些目標還是需要現實一些。不反對下任務，但不能下死任務，那樣的話我只能糊弄你?！睎|部A省S市F區S街道總工會主席訪談，地點：該區總工會會議室，時間：2020年8月27日。這種偏行政化的行為路徑依賴說明，群團組織還缺少對群團獨特工作特點和工作規律的研究，缺少內部不同層級之間事權分工基礎上的行為側重點布局，由此形成群團系統內自上而下行政指令與基層群團走家串戶行為匱乏的“結合”，造成群團組織如某基層干部所言，“俯不下身子，抬不起頭”東部A省S市F區S街道總工會主席訪談，地點：該區總工會會議室，時間：2020年8月27日。，即行為上難以匹配群團組織作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶的價值追求。

三是在能力上缺少專業化和常態化群眾工作素養。群眾工作能力是國家治理能力的重要組成部分，也是群團政治性、先進性、群眾性是否能夠增強以及增強程度的綜合反映?！叭罕娦允侨簣F組織的根本特點”《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第309頁。，基層治理既是群團組織立足職責定位緊密聯系群眾的重心所在，也是檢驗群團組織群眾工作能力的基本場域。但群團改革近八年以來，各群團組織也暴露出調查研究、專業服務、政策整合、人力資源延伸、學習創新等方面能力的不足。例如，調查研究能力不足使得群團組織購買服務的內容與群眾需求之間存在較大差距，不僅導致資金“交學費”，而且難以建立群眾需求動態數據庫。再如，近年來，隨著生活水平的提升，群眾權益維護和精神慰藉需求增多，而群團組織的專業服務卻力不從心，“自己是外行，說不到點子上”福建省L縣某街道計生協秘書長訪談，地點：該街道計生協會議室，2019年4月25日。。群眾工作能力不足，使群團組織更加依賴以往所熟悉的工作方式，反而客觀上強化了“機關化”觀念和行為。陷入路徑依賴舒適區的群團組織，在基層治理中，還未能成為無可替代的功能性主體。換言之，盡管群團組織已經處于基層治理場域，但還未能牢固嵌入基層治理網絡來有效發揮橋梁紐帶作用。

三、 群團對社會的組織：嵌入型橋接

黨對群團組織的功能定位始終是明確的，即“黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶”，其功能目標是“組織動員廣大人民群眾堅定不移跟黨走”，因此，群團改革的關鍵是使群團組織的橋梁紐帶作用有效發揮出來。近八年的群團改革，在一定程度上就是要求群團組織在基層治理中加固作為橋梁在人民群眾一端的嵌入過程，以此來使群團解決脫離群眾的問題，進而把社會有效組織起來，達到社會有機整合的目的。實踐中，編制下沉和基層組織的拓展均是群團組織在組織端牢固嵌入基層社會以擴大對社會的橫向連接，各種資源的下沉和在城鄉社區服務的拓展均是群團組織在功能端增強面向黨和政府與面向基層社會的信息橋接，即增強基層政權和基層社會之間的縱向連接，由此形成縱橫交織的社會合作結構，由此來支撐基層治理的政治韌性。換言之，對基層社會的組織嵌入重在發揮群團橫向組織社會的功能，雙向信息橋接重在發揮群團在政權體系中縱向組織社會的功能。

由此，八年多群團改革在基層治理場域中的實踐在理論層面回答的問題，首先就是：對社會的組織是國家治理的基礎，在現代社會中，群團如何通過對社會的組織來增強國家治理體系的治理效能？治理效能一方面依賴于治理體系的整合性，而治理體系的整合性又以社會的組織化為結構基礎；另一方面，治理效能又依賴于組織化社會的有效合作來作為行為基礎。換言之，治理效能以社會的組織為結構前提，以有效合作為行為前提。群團在基層治理中的嵌入型橋接通過創新社會資本增強機制來增強國家治理體系的治理效能。

（一）社會資本增強機制的創新

既有文獻往往把政黨、政府和社會組織作為國家對社會進行組織的三大主體，政黨以意識形態、公共政策、社會服務和基礎設施等政治關聯方式產生的認同來組織社會Cedric de Leon， Manali Desai， and Cihan Tual， Building Blocs： How Parties Organize Society， Stanford University Press， pp.2-5.，政府以權力和制度組織社會，社會以人際交往和結社進行自組織。其中，社會自組織尤其被視為增進社會資本、促進社會合作的基礎機制，以至于帕特南直言“社會資本是指社會組織的特征”羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第195頁。。

社會資本具有公共物品的屬性，需要相對的封閉性、社會結構的穩定性和共有價值觀念來保持，但社會資本的價值也會隨時間的推移而逐漸降低，因此，諸如信任、規范和網絡等在內的社會資本需要不斷更新來維持。社會資本這種“使用增加了供給，擱置不用則會減少供給”羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第199頁。的特性要求社會資本不斷通過橫向社會關系的固定交流來維持和增強。換言之，基層治理的穩定和活力既需要基層社會的各行為主體形成互動交往的橫向連接，又需要基于權力縱向連接的基層政權與基層社會橫向連接相互增強，以此促進基層治理效能在社會的立體化組織基礎上得以提升。既然基層治理效能的提升需要以社會資本的增強為基礎，那么，在黨的群團改革意見縱向推動下，群團組織擴大其基層組織的覆蓋面和資源下沉等改革，就不僅將群團組織“縱向到底、橫向到邊”的結構向基層社會深入嵌入，而且使群團組織在基層社會拓展橫向社會關系網絡，并通過橫向社會交往加強對基層社會需求的信息提取和面向基層社會的服務供給，在一定程度上形成了社會資本的增強機制。換言之，黨的群團改革以縱向權力邏輯推動了群團在基層社會橫向聯系的加強，既超越了社會資本更多通過社會橫向自組織來維持和增強的邏輯，也說明縱向的權力運行邏輯誘致下的體制結構性改革能夠推動和強化社會的橫向平等互惠邏輯，通過群團組織所聯系群眾的“身份”交叉、重疊所帶來的“開放性”相對封閉，增強了群團組織之間基于群眾各種“身份”認同的再組織，形成了社會資本跨越基層社會自組織的相互增強，并推動形成黨組織—政府組織—群團組織—社會自組織絞合起來的復合內化機制，進一步凸顯基層治理中人的本質在現實性上作為“一切社會關系的總和”《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第135頁。的主體價值。由此，群團組織在基層治理中就將其政治性所體現的“垂直”權力邏輯轉化為反映其群眾性的社會“橫向”連接邏輯，在黨組織的領導下，使基層治理中多主體行動的整合有了黨組織、群團組織、社會組織立體交織起來的治理結構網絡。不僅如此，基層治理中治理網絡的立體化在增進基層社會資本的同時，也增強了群團所聯系群眾的集體行動能力，而群團組織作為黨領導的群眾組織，又能夠使具有不同“身份”認同的群眾在群團組織的交叉服務中，為了社會共同利益和公共利益而合作，既增強了群團組織的先進性，又通過群眾自愿活動和群團有組織服務活動的結合形成多層次復合型社會合作，為克服集體行動困境提供了可能，反過來又促進社會資本的增強和積累。

（二）群團組織雙重屬性的動態均衡

群團組織兼具政治屬性和社會屬性，政治屬性即嵌入黨政體制使其具有當然的公共權力支持，社會屬性即嵌入社會結構使其具有社會自組織結構支撐，在此基礎上，群團組織的橋梁紐帶功能得以成立。但橋接功能是否發揮以及發揮的效果如何，則取決于且反映著群團組織政治屬性與社會屬性之間的均衡性。

改革開放以來，群團改革已經于1993年和2000年進行了兩輪機構改革，但未能使群團組織在社會主義市場經濟帶來的社會領域巨大變化中發揮應有的體制-社會橋接作用。2015年啟動的群團改革則是黨從長期執政和長治久安角度對群團組織從組織結構到功能發揮提出的系統性改革，旨在使群團組織在國家治理體系中發揮能動作用，尤其是利用其政治性和社會性雙重主體優勢來連接和組織社會，形成基層治理主體力量和資源的整合，進一步夯實黨帶領人民治國理政的社會基礎。因此，群團組織在基層治理中無論是拓展基層組織還是拓展服務內涵，都是著重以增強群眾性來拓展社會認同基礎和鞏固利益整合基礎，以實現對基層社會的牢固嵌入，進而改變以往過于向政治屬性傾斜而造成的群團“體制嵌入性功能失衡”褚松燕：《在國家和社會之間——中國政治社會團體功能研究》，國家行政學院出版社2014年版，第182頁。，實現黨政體制-社會雙向嵌入基礎上的政治-社會功能動態均衡，即達成群團組織作為橋梁連接黨政體制-社會的政治屬性與社會屬性均衡，群團組織的先進性也就自然得到實現和加強。于是，我們要回答的第二個問題就是：群團組織的政治性滲透與群眾性延展之間如何實現無縫隙機制性搭扣來達成群團組織政治屬性與社會屬性的均衡？

在實踐中，無論是各群團組織內部的結構再造，還是以發展基層組織對地方公共生活的再組織，都是群團通過對基層治理的參與來實現對社會的再適應，并在對社會再適應的同時，克服體制路徑依賴舒適區，徹底改變“擱置不用”而脫離群眾造成的社會資本供給不足局面。需要注意的是，群團組織在打造牢固嵌入基層社會的地基以穩固黨政體制-社會橋接通道的過程中，需要實現的政治屬性與社會屬性均衡并非是一個均衡點，而是一個均衡區間。換言之，一定的均衡區間意味著群團組織真正拓寬了橋接黨和政府與人民群眾信息暢通的干道容量，也意味著群團組織在政治屬性和社會屬性的展現上依據具體情況而做出成熟的選擇，以促進黨和政府公共利益意圖的達成與具體群眾群體共同利益的協同之間形成良性循環，更意味著群團組織作為黨和政府與人民群眾之間有機聯系的柔性紐帶，以其政治屬性和社會屬性之間的合理擺動區間支撐起基層治理的社會結構韌性。因此，群團組織的政治性滲透與群眾性延展之間的無縫銜接機制實則是社會結構動態調整中促進社會關系融合的機制，是我國超大規模社會的組織機制的組成部分，體現在群團組織本身成為所聯系群眾的公共空間，以此培養其所聯系群眾之間的合作習慣，也體現在技術變革重組社會聯系方式以及社會自組織形式多樣化的當下，通過項目化服務和網絡化溝通形成密集的社會立體化組織網絡，以此增進利益表達、利益集結和利益整合，在空間交往和利益協同中培養公共精神，形成對群團組織橋梁功能的養護，進而養護基層治理的立體組織化社會基礎。

綜上，群團組織作為基層治理中一種起社會組織化作用的主體，其既有的改革探索呈現出群團組織在新時代扮演基層社會的立體組織者的努力，也反映出群團改革是新時代黨以組織改革促進國家治理體系功能優化的一系列動態調整的組成部分，是黨在執政基礎再認識過程中對社會利益和社會結構變化的有力回應，是群團組織以嵌入型橋接推動利益提取、利益聚合組織化渠道和機制的再造來呼應黨的全面領導下的長治久安。因此，以增強政治性、先進性和群眾性為目的的群團改革是一個長期的過程，必然使群團在基層治理中扎根基層，將自身牢固嵌入社會結構當中，并在嵌入過程中變革為有效組織社會的能動性能促性活力組織，以組織社會的嵌入型橋接路徑拓寬黨和政府與人民群眾之間的雙向信息流，由此增強國家治理體系組織結構的韌性和社會穩定發展的活性。

（責任編輯：林賽燕）