關于強化國有企業內部控制體系建設的思考

張易

摘 要：隨著《國企改革三年行動方案（ 2020—2022 年）》的頒布，我國國有企業為了適應改革需求，加快了建設內部控制體系的腳步。要想實現做大做強的目標，就要有完善的內部控制體系為項目運營的基礎。但目前國有企業內控制度仍然面臨內控環境惡劣、風險評估不足、監督評估體制不健全、信息化程度低等問題。本文從內部控制體系基礎概念入手，提出優化內控環境、健全內控制度、做好風險管控和審計監督工作、強化內控信息化水平等措施，希望可以對國有企業內控改革進程有所幫助。

關鍵詞：國有企業;內部控制;體系優化

國有企業是我國國民經濟的支柱性企業，在經濟全球化的今天，國際上許多大型跨國公司紛紛進駐我國，對我國新興市場經濟產生了重要的沖擊，國有企業對我國經濟社會的穩定有著重要的意義。國有企業高質量持續發展的動力之一就是擁有良好的內控體系，現階段應抓住我國全面開啟社會主義現代化建設新機遇，完善內控體系建設，提高核心競爭力。

一、內部控制以及其意義

（一）內部控制

內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標過程，其中內部控制目標是保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息完整，提高經營效率和效果、促進企業實現發展戰略。內部控制定義為：一個組織為實現既定管理和經營目標，在一定前提下，對單位內部實行的一種自我約束和管理的各項方法和措施的總稱。通俗而言，就是指單位為了保證自身生產經營活動的正常經營，而在單位內部建立和采取的一系列關于加強管理和控制相關規章和制度的總稱，內部控制要素包括企業的內部環境、風險評估（內部風險、外部風險）、控制活動、信息與溝通、內部監督。

（二）國有企業內部控制的意義

首先，企業的內部控制的加強可以有效減少企業經營風險。近年來隨著國內外社會經濟形勢的巨變，在帶來發展機遇的同時也導致了國有企業在業務經營過程中需要面對更多內部和外部經營風險。在無法改變外部多變風險的情況下，如果缺少完善的內部控制體系的支撐，那么國有企業就可能會因為內控制不完善而導致風險，輕則預算成本、人力資源成本的浪費甚至閑置；重則導致財務數據混亂、資產不實等，造成國有企業信譽和社會公信力的下滑，影響企業的經濟增長。根據企業實際經營業務以及運營特點，建立的完整的內部控制體系則能夠結合市場變化和企業經營戰略，分析企業重點業務在經營過程中面臨的風險點，進而在項目進行過程中重點監控風險點，并提前采取針對性措施對風險點進行管控，有針對性有重點的有效防范企業可能面臨的經營風險，減少突發狀況的發生，減輕企業損失。

其次，由于國有企業資產中大部分都為國有資產，是我國重要的財政來源，對我國經濟社會建設具有重要作用。因此國有企業經營的基礎工作保證了國有資產的安全完整甚至實現保值增值。但我國國有企業內控機制具有不健全之處，如在沒有經過市場調研和結合企業目前經營狀況的情況下，提前盲目地制定下一個季度的企業經營計劃，這樣在項目進行過程中面對市場經濟環境的變化，沒有相應的應對措施，有可能會導致企業的項目經營的停滯或者延期，從而與前期預算計劃脫節，企業經營計劃的指導引領作用得不到徹底的體現，使得國有企業按照企業經營計劃制定的監督機制得不到完全的用場，部分項目運營脫離企業監督管理范圍，在一定程度上對國有資產的安全完整產生威脅。完整的國有企業內控體系能夠在制度和規章方面對員工的行為形成強制約束，增強對國有企業內部固定資產和流動資產的針對管理?？刂茋衅髽I資產的存儲、規劃、使用、盤點、清查等一系列工作，有效提高資源使用效率，保護國有資產安全完整，甚至達到保值增值的目的。

二、國有企業內控體系建設面臨的困境

（一）對內控的重視不足，內控環境有待優化

早在2008 年，財政部就結合我國國情、相關內控理論以及我國實際經濟狀況這三方面的因素，為了提升企業的內部控制水平，相繼制定并出臺了一系列企業內控規定，顯然企業內控機制的改革得到了國家層面的支持。只有在國有企業內部形成良好的內部控制環境，才能在企業內部有效地推進控制體系的建設，但是由于內控體系研究時間并不長，以及國有企業對于國民經濟的特殊性，導致了部分國有企業的管理層對于進行內控制度改革始終處于謹慎的觀望態度。而且企業開展內部控制改革是在國有企業內部逐步推進的，并不能一蹴而就。并且與直接經濟業務不同大多是未來利益和隱性效益，在短時間，內控機制無法帶給企業看得到的實際經濟效益。這種種因素就導致了在國有企業內部控制文化的缺失。一方面，員工對內控體系的認同感較低，無法積極地投入到內控體制的建設中。另一方面是國有企業管理者仍然認為企業管理的中心為企業的行政管理，管理者的錯誤思想和做法，直接造成了國有企業內部缺乏內控體系建設的環境，給企業內控的建設造成了不利影響。

（二）內控制度有待健全，控制活動尚不規范

隨著國家內部控制相關制度的頒布，國有企業也早已開始在企業管理方面逐步引進并盡力完善內控建設。但大多是引進粗略的內控機制，在內控制度的實際建設落實方面，依然存在著各種各樣的問題。如少數國有企業在建設企業內部控制體系時并非是由管理層自上而下發起的企業內部機制的調整，而是借助外部內控機制建設機構引進相關制度。這時由于外部機構無法準確掌握企業的實際經營狀況，因此無法制定企業個性化的內控制度，只能根據內控機制成功案例進行內部控制建設。這種不符合企業經營狀況的內部控制體系與企業現階段的發展需求不符。

還有部分國有企業雖然也在不斷地推動內控體制建設，但其主要目的只是為了完成上級布置的任務相關制度與自身業務關系不大，沒有具體到某一項目或某一部門上，缺少針對性和可執行性，這樣草率制定的內控體系無法有效地支持企業管理工作。

另外，部分國有企業缺少內控機制的具體落實。雖然制定了內控制度匯編，但沒有組織員工系統的學習和研究內控制度，導致部門員工甚至不清楚內控管理流程和細則，內控制度沒有落到實處。以上種種內控制度基本是失效，流于形式，對企業管理沒有絲毫幫助。這些內控問題的出現輕則影響了國企辦事效率，導致辦事效率低下和企業資源的浪費，重則會產生財務業務管理漏洞，從而影響到國有資產的安全。

（三）風險管理意識薄弱，風險評估防控不足

目前，由于國有企業市場化改革開展較晚，導致部分國有企業沒有及時轉變生產經營模式，在運營管理過程中始終以企業生產為導向，沒有形成以市場為導向的生產經營方式，在進行產品生產時與市場，缺少有效的交流溝通渠道。這就導致這部分國有企業對于市場的敏感度不夠、對我國市場經濟環境的變化以及風險因素感知力不足，無法準確捕捉市場信息變化，風險管理意識薄弱，導致企業在項目運營過程中無法解決突發風險。由于對內部控制的風險評估防控重視程度低，無法科學的進行風險評估管理，在面對市場變化和競爭對手的壓力時，精確識別潛在風險的能力缺失，突發風險出現時無法及時處理到位，對企業的后續的經營管理戰略的開展帶來不利影響。

（四）內部審計與監督不到位，監督職能弱化

近年來，隨著國有企業市場化改革的進行，為了響應國家號召及資產安全，國有企業紛紛設立了獨立的內部審計機構，主要職能為負責企業內部業務部門以及經濟活動的獨立監管及考核，在大多數國有企業內部也對內部審計部門有明確的考核規定，主要是以企業三年的經營活動為一個周期，在周期結束后統一對國有企業各部門及子公司實行全方位的審計考核工作。通過定期的考核工作，發掘企業運營問題，來實現降低企業運營風險的目的。

但審計考核機制在具體執行過程中落實困難，審核結果也不全面。首先是員工有抵觸心理，認為審計工作屬于監控工作，降低配合積極性。另一方面是審計人員專業受限的問題，對財務方面內容過分關注，缺乏工程類審計人員。導致審計成果反饋效果弱，審查結果無法為后續問題的解決提供有效的參考。

（五）沿用傳統辦公模式，信息化程度較低

隨著信息化技術的普及，并且大型國有企業通常擁有雄厚的經濟實力。因此企業辦公自動化系統早已在部分國有企業中得到了廣泛的使用。但在部分鄉鎮仍有少許小型國有企業因缺乏財力和相關技術人員未使用自動化辦公系統。業務信息的收集和傳播仍然采用紙質手工的方式，這種方式在企業經營面窄、經營業務少的情況下還可以發揮一定的作用，一旦企業進行業務擴張，就會造成時間空間上的限制，臨時緊急任務無法及時解決。這些傳統辦公模式下的弊端，降低了國有的信息傳播速度和辦事效率。還有部分原因是某些企業安裝了自動化辦公系統，但相應制度不完善，員工對信息系統的操作應用也不夠熟練，這些原因導致信息系統無法真正發揮功效，造成人力物力資源浪費。

三、國有企業強化內控體系建設的具體措施

（一）高度重視內部控制，優化企業內控環境

首先，國有企業要對內控制度高度重視，采取有效措施，通過優化企業內控環境，推動企業內部控制措施的切實落地。構建董事會、監事會、執行管理層的三方相互監督的機制，形成企業決策部門內部的相互制衡狀態，從根本上扭轉企業決策“一言堂”的傳統局面。制定嚴格的內控制度制定、監督、執行制度，通過三方監管確保企業內部各項決策、任免等工作嚴格按照順序落實。在總體決策管理方面，保障內控管理工作的有序落實。最后，應當創建良好的工作環境，從風險視角下注重內部控制環境創建。通過在企業內部進行內控機制的宣傳，并組織員工進行內控機制系統的學習，在落實內控管理細節方面，改變行政管理為企業核心管理方式的錯誤印象，從管理層與員工這兩方面入手，創造內控制度實施的良好環境。

（二）建立健全內控制度，規范企業控制活動

企業內部控制管理組織機構在內控系統的具體落實方面起到了至關重要作用。通過建立一個合理科學的內控組織架構來為企業內控制度的實施保駕護航，推動了企業內控管理的順暢性和有效性。優化和健全企業內控組織機構主要分為兩個步驟。第一步，學習并結合企業實際建立個性化現代企業管理要求，建立管理、決策、監督三位一體的企業管理新秩序，在業務開展方面減輕對政府的依賴。完善董事會、股東會和監事會的具體職能，提高三個部門的參與度。第二步，按照企業內控機制建設需求細節劃分新的崗位，在企業經濟活動的每一個重要環節都設置風險和內控人員。通過在決策環節和執行環節內控細節的完善和補充，規范企業內控活動，增強企業經營活力。

（三）強化風險管理意識，加強風險評估與防控

國有企業要重視風險評估對于內控制度實行的重要意義，經過學習和經驗的累積充分了解風險發生可能引發的后果，建立風險防范意識，及時甄別潛在風險以及風險類型，在不斷地實踐中強化風險評估人員的敏感度，在進行內部控制時時刻注意對生產經營過程中產生的財務數據信息進行及時的處理分析，識別風險并反饋上報。根據企業所面對的市場和企業經營類型建立個性化風險預警制度，利用信息手段理清各項經營數據，找到風險點并及時商討應對。最后，加強風險評估人員的專業素養，有利于風險損失的最小化。根據相關法律法規要求，引進其他資本，減少國有資產面臨的風險系數，提高公司資金運用效率和活力。激發國有資本活力，增加社會對企業相關制度監督和制約，降低企業風險指數。

（四）做好內部審計與監督工作，落實監督職能

企業要建立獨立于各部門、直屬于股東大會的內部審計監督機構，在進行內控制度建設時，詳細劃分各部門職能，避免出現審計監督部門與其他業務部門相關職能重復的現象。審計部門在對內部控制的落實進行監管時，不但要實現全面監管還要實現全程監管。重視對內控執行進行評估，并將評估審查結果不斷進行反饋，從而推動企業內控制度不斷地進行修復和完善。國有企業還應當積極接受外部監管，在進一步增強審計監督客觀性的同時，也可以保證審計結果的精確性。審計部門應由點及面地理清企業發展經營過程中出現的問題、根據風險評估部門反饋結果，制訂風險防范的清單，推動內部審計成果發揮作用。明確審計考核指標，建立有效的考核獎懲機制，達到激勵員工的目的，使其積極投入內部控制落實工作中去。

（五）提高內控信息化水平，確保信息與溝通順暢

提高內控信息化水平，有效提升經營活動中關鍵信息的傳遞反饋的速度，不僅為下一季度企業經營戰略的制定提供及時有力的參考，而且還有助于審計監督工作的及時展開。首先，是在各個經營部門之間要加強溝通交流，增強企業內部信息的流通性，使員工不僅了解自身職能，也對企業整體經營戰略有細致的理解，這樣有利于企業全體對經營活動全局的具體把握，提高企業員工的內控意識。其次，是建立企業信息化交流平臺，加強員工之間的橫向縱向溝通，以便在員工與員工之間、員工與管理層之間的相互學習幫助，提高國有企業領導基層員工和部門工作狀態和問題的具體了解。最后企業在進行信息平臺建設時，還要設置對外交流溝通系統，加強與外界部門之間的溝通。

四、結束語

加強國有企業內部控制系統改革，是我國進行社會主義市場化改革的必然要求。國有企業在國民經濟中承擔著重要作用，國有資產的安全穩定是我國整體社會經濟穩定的基礎。國有企業通過完善內控細節、健全監督機制等手段，建立完善的內控機制，對我國市場經濟改革具有不可替代的作用。

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