環境資源案件集中管轄的理論檢視與完善路徑

俞程，鄭烽

■法學

環境資源案件集中管轄的理論檢視與完善路徑

俞程，鄭烽

（福州大學 法學院，福建 福州 350108）

環境資源案件集中管轄現處改革探索階段。各試點地方的改革進路歧異，使其形成“跨省級行政區劃與省級行政單位內、省級行政單位間規則界分”的差異化格局，滋生改革目標認識歧義、組織載體無序設置、受案范圍和訴訟程序欠協調等結構分歧、要素缺位問題。完善環境案件集中管轄，應對“尊重生態環境系統性、整體性的自然屬性，以整體化生態司法替代碎片化保護”“保障環境資源案件審理科學性、專業性，以環境訴訟機制的專門化滿足專業化審判需求”“消解地緣因素干擾，保障人民法院審判權獨立行使”的三重改革目標，及內涵、特征、效力、外延等理論基礎形成統一認知。在此基礎上，進行集中管轄制度的改革舉措完善。

環境資源案件；集中管轄制度；環境司法；跨行政區劃；司法改革

引言

環境資源案件集中管轄制度，是環境司法制度改革的實踐起點與關鍵探索，系環境司法專門化的內在要求。2014年6月，最高院《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》（法發〔2014〕11號，下稱“意見”）提出“探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件”；同年，《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》以“改革環境資源案件管轄制度”列為改革任務之一；2015年1月，最高院通過的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）規定，經最高院批準，高院可以在本轄區內確定部分中院受理第一審環境民事公益訴訟案件。自此，環境資源案件集中管轄在各地逐步推行。作為一項尚未法定化的改革試點性舉措，各試點地方的環境資源案件集中管轄運作樣式歧異，呈現相當程度的復雜性、多樣性，各行其是的改革進路使諸多要素難以統籌，造成規則間隔閡、沖突林立。同時，部分試點地方忽視改革目標指引，片面追求改革結果產出，又滋生生態屬性不足、配套機制缺位、司法協同困難、訴訟成本劇增等謬誤。凡此種種，須各界共同反思：什么是環境資源案件集中管轄？其是否科學、合理？若是，則上述問題根源何在？又當如何化解、規制、完善？此類疑慮均應深入、系統研究環境資源案件集中管轄制度，方能給予契合中國實際和環境司法發展需要之回應。鑒于此，本文將探析環境資源案件集中管轄運作樣式與制度規律，檢討實踐問題及背后的生成邏輯，綜合“生命共同體”理論、環境司法專門化概括理論、環境司法改革政策文件要旨，歸納其改革目標和理論基礎，為其優化、完善建言獻策，以期推進環境司法體制改革。

一、環境資源案件集中管轄的改革目標與實踐問題

環境資源案件集中管轄的理論基石與政策要求，廓清其改革實踐之正當性、必要性疑慮，同時二者共同指明的改革目標，蘊含對其發展的基本方向和實踐功能的理性認知。檢討當前環境資源案件集中管轄的改革實踐，未能按照改革目標進行整體布局和措施安排，系其規則差異、隔閡產生的根源，由此滋生諸多現實問題。

（一）三重改革目標

《意見》明示：“逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境因素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件”。規則是在各類原理相互摩擦與協同的基礎上達成統一的，規則的應用必須回歸對原理的解讀，原理系理解規則的語境[1]。面對為什么環境資源案件要施行集中管轄、應當怎樣構建環境資源案件集中管轄制度等迷思，應當從其理論基石與政策要求中探尋方向性指引。環境資源案件集中管轄是環境訴訟機制的專門化改革，表明環境司法專門化概括理論、相關政策及其本質性貫徹的“生命共同體”理念，集中體現其改革實踐的理論依托和政策要求。

1.理論基石

習近平提出“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”的“生命共同體”理念，系生態科學立場、生態整體主義環境倫理觀、生態環境保護與生態文明建設方法論的統一：生態學揭示，生態系統系生物群落與其環境間形成功能性依賴或反應的自然集合[2]，是故地球上無一物是絕對獨立之物，無一物可離開它物獨存[3]。立足自然整體觀照視野，利奧波德將地球生態圈理解為“生物共同體”或“大地”并提出環境倫理“金規則”，即“一物導向保護生態共同體的有機性、穩定性和美時為是；它當趨于相反時則為非”[4]。這與恩格斯在《自然辯證法》中提出，辯證法最集中的體現為人與自然的辯證關系，強調人與自然不可分割的從屬關系之“遵循自然規律前提說”具有相對程度共性價值?；谏鷳B環境整體主義科學立場、環境倫理，“生命共同體”理念要求實踐從自然規律出發，尊重自然、順應自然、保護自然，“要按照系統工程的思路，抓住生態文明建設和實行最為嚴格的生態環境保護制度”的方法論[4]。比照“生命共同體”理念檢視目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，司法保護碎片化、點狀化分布無疑是悖離、忽視生態環境整體性科學立場及生態文明建設的系統工程思路?？梢?，在“生命共同體”理念的語境中，環境資源案件集中管轄制度的價值、目標首在尊重生態環境整體性，順應生態系統自然分布狀態，將生態環境司法保護內嵌于生態系統框架中。

“生命共同體”理念是生態思維方式的衍生物，其強調系統性，將生態體系視作整體之外，還將人、自然和社會間相互影響視作一個有機整體[6]。當“生命共同體”理念與生態思維方式進入法學范疇，批判、指導、修正傳統法律建構和司法運作框架時，秉承人類中心主義與“主客二分”哲學范式搭建的傳統司法體系便暴露出當前生態司法的整體性思維缺失、專業性程度粗疏等一系類問題。因此，作為“生命共同體”理念的法學因應，環境司法專門化概括理論應運而生。其倡導應建立專門的環境法院，或法院在其體系內部設立環境法庭對環境案件進行統一審理，環境資源案件司法專門化水平據此得以提高[7]。環境司法專門化是指環境審判機構、審判機制、審判程序、審判理論和審判團隊“五位一體”專門化[8]。集中管轄環境資源案件是環境司法專門化的整體保護主義立法理念意涵和頂層設計的實踐映射，其改革目標要義除強調生態環境整體性保護外，還要為用科學性、專業性司法手段應對因涉及生態環境侵害，而本質區別于其他訴訟領域的環境資源案件提供程序性保障。

2.政策要求

基于我國法院體制改革相關政策文件分析，環境資源案件集中管轄的政策目標側重“解決環境案件管轄中的‘主客場’問題，保證審判機構的獨立性和專業性”。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施”。習近平總書記在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調，“隨著社會主義市場經濟深入發展和行政訴訟出現，跨行政區劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手案件進展，造成相關訴訟出現‘主客場’現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施”。鑒于我國傳統地域管轄聯結點的確定，建立在與行政區劃高度統一的地方法院基礎上，且生態環境保護與地方經濟發展間存在諸多矛盾，采用環境資源案件集中管轄方式實現環境污染、生態破壞跨行政區劃審理，更利于克服訴訟“主客場”現象。2019年最高人民法院“五五改革綱要”強調：科學規定人民法院跨行政區劃管轄標準，促進塑造有利于消除訴訟“主客場”現象的新型訴訟格局。配合人民法院內部組織體系革新，促進整合鐵路運輸法院、林區法院等機構，進一步完善司法資源配置①。

概言之，立足理論基石與政策要求，環境案件集中管轄的改革實踐無疑具有充分正當性、必要性。二者共同揭示其意涵“尊重生態環境系統性、整體性的自然屬性，以整體化生態司法替代碎片化保護”“保障環境資源案件審理科學性、專業性，以環境訴訟機制的專門化滿足專業化審判需求”“消解地緣因素干擾，保障人民法院審判權獨立行使”三重改革目標。在價值位階方面，根據《意見》提出的改革設想，遵循生態環境的整體性、系統性實行集中管轄應當作為改革的核心追求，并在此基礎上并行不悖地實現另外兩類目標。

（二）差異化改革實踐

綜觀我國當前環境資源案件集中管轄改革態勢，呈現省、自治區、直轄市行政區域內案件集中管轄為主，跨省級行政區劃案件集中管轄為探索方向的階段性特征。截止2021年9月，遼寧、吉林、江蘇、江西等14省高級人民法院已在前期試點成果基礎上，公布省界內環境資源案件集中管轄規范（見下表）；在最高人民法院指導下，跨省級行政區劃環境資源案件集中管轄出現新形勢。以省級行政區劃界分，環境資源案件集中管轄運作樣式匯總如下：

各省環境資源案件集中管轄規范匯總 省別規范文件 吉林《吉林省高級人民法院關于指定長春林區兩級法院管轄部分案件的規定》 遼寧《關于跨區域集中管轄環境資源案件的規定(試行)》 江蘇《江蘇省高級人民法院關于設立環境資源法庭并跨區域管轄環境資源案件的通知》 江西《關于推進地域管轄和流域（區域）管轄相結合構建環境資源審判“江西模式”的指導意見》 河南《全省法院環境資源案件（案由）范圍（試行）》 湖北《關于環境資源審判模式與管轄設置方案的意見（試行）》 湖南《關于湖南省湘江、洞庭湖等七個環境資源專門法庭所在法院跨區域集中管轄部分環境資源一審案件的規定（試行）》 廣東《關于部分環境類民事案件實行集中管轄的通知》 寧夏《寧夏高院環境資源案件實施集中管轄審理辦法（試行）》 海南《關于推進海南環境資源審判工作的改革試點方案》 貴州《關于環境保護案件指定集中管轄的規定》 陜西《關于指定西安鐵路運輸兩級法院跨行政區劃集中管轄西安、安康兩市環境資源案件的規定》 甘肅《甘肅高院關于環境資源案件跨區域集中管轄實施意見》 新疆《關于調整烏魯木齊鐵路運輸兩級法院案件管轄范圍的通知》 青?！蛾P于環境資源案件跨行政區域集中管轄實施意見(試行)》 四川《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》 重慶《重慶高院關于環境資源案件集中管轄的規定（試行）》 上?！渡虾Ｊ懈咴宏P于審理政府提起生態環境損害賠償民事案件的若干意見（施行）》《上海鐵路運輸法院關于進一步發揮環境資源案件集中管轄職能作用服務保障生態文明建設的意見》《上海市高院關于開展跨行政區劃民商事案件集中管轄改革試點的公告》 天津《天津高院關于指定部分行政案件施行跨行政區域管轄的公告》 山東《關于深化環境資源案件“三合一”集中審理工作的通知》 北京《北京市高級人民法院關于北京市第四中級人民法院案件管轄的規定》

1.省級行政區域內集中管轄改革

《意見》雖提出以流域等生態系統或以生態功能區為單位進行環境資源案件集中管轄，然試點地方亦結合本地自然條件與司法現實，開拓特色鮮明的運作模式。主要有下述進路：

第一，按照生態系統自然分布情況進行集中管轄。依照省界內河流流域、生態功能區、資源稟賦自然分布情況，江蘇、海南、廣東、貴州、江西、湖北、湖南等省高院明確各生態系統內若干法院設立環境資源專門審判機構，施行環境資源案件集中管轄。除江蘇省“9+1”環境資源審判機制[9]，貴州“145”集中管轄模式已為各界廣泛研討外[10]，余者同樣具有典型意義與樣板價值。例如，湖南省高級人民法院立足湖南“三山四水兩湖”地理環境和生態保護實際，先行推進各級法院環境資源專門化審判機構建設，再行補充湘江、資水、沅水、澧水、洞庭湖、東江湖、湘中七個環境專門法庭所在法院跨區域集中管轄部分刑事、民事等一審案件，不僅實現對全省重點流域、重點區域的全覆蓋，且為水流域和生態功能區為主導的環境資源案件集中管轄供給實施條件。

第二，按照主體功能區劃或行政區劃擴張特定法院管轄范圍施行集中管轄。遼寧、青海、重慶等省高院權衡行政區劃或主體功能區劃內各地環境資源案件數量、法院審判力量分布、地理距離、交通條件等因素，將法定應分別管轄的案件集中交由環境資源專門審判機構所在法院審判。譬如，遼寧省界內法院依托全省主體功能區規劃“兩屏一帶兩廊”為主體的生態安全戰略格局，明確沈陽市14家基院分別集中管轄所在市轄區內應當由基院管轄的環境案件，6家中院分別集中管轄二到四市轄區內應當由中院管轄的環境案件，同時施行刑事、民事、行政“三合一”的審判模式。

第三，依托鐵路運輸法院、林區、礦區法院進行集中管轄。陜西、北京、天津、上海等省高院，根據《關于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》，相關試點鐵路運輸法院開展跨區域集中管轄環境案件改革；甘肅省高院則明確甘肅礦區人民法院集中管轄原由全省各中院管轄的環境案件，審理省法院指定的其他案件；吉林除試點鐵路運輸法院集中管轄外，還指定江源林區基層法院等5家基層法院集中管轄若干市、市轄區民事訴訟案件（包括環境資源案件）。

第四，多種環境資源案件集中管轄模式并舉。鑒于各試點地方的客觀條件迥然，環境案件集中管轄建構往往非單一采用某種進路，而系多種結構調整共同推進。例如，湖北省高院明確由武漢海事法院的環境資源審判庭，審理其管轄范圍內長江、長江支流水域涉及環境保護的一審環境資源保護類民事案件，便結合專門法院和生態系統自然分布情況確定集中管轄范圍；而設有專門環境資源審判庭的武漢、宜昌、十堰、漢江等中級法院，則圍繞案件性質和行政區劃標準，在轄區內對水域、土壤、山林保護、污染責任糾紛、損害賠償以及因污染發生行政爭議而引起的行政訴訟等非公益訴訟類一審民事、行政案件進行集中管轄。

2.跨省級行政區劃集中管轄模式探索

應當認識到，當下“以人為界分的行政區劃分割自然形成的流域等生態系統”仍是省級行政區劃內試點的環境資源案件集中管轄的主要模式②。因此，最高院著手指導各試點地方圍繞生態系統、生態功能區積極探索跨省級行政區劃的集中管轄方式：

第一，探索以生態系統為單位設立環境資源專門法庭。2019年最高院批準設立蘭州環境資源法庭，集中管轄省級、市州級人民政府提起的生態損害賠償案件。最高院環境資源庭庭長王旭光表示，“這是為黃河流域環境資源審判專門化機構建設做新的探索”[11]。2020年6月《最高人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》指出要探索塑造流域、濕地等生態功能區和國家公園等自然保護地涉生態保護案件的跨省域集中管轄機制。二者共同印證，最高院為推動探索黃河流域九省區之間的跨省級案件集中管轄，而設立了蘭州環境資源法庭。

第二，探索構建多省環境資源案件集中管轄法院的司法協作體系?？缡∮颦h境資源案件集中管轄的另一探索方向，系通過跨省域生態系統內各集中管轄法院簽訂司法協作協議，實現環境資源案件集中管轄的多省司法聯動。典型實例有，2016年京津冀三地法院共同簽署《京津冀法院環境資源審判協作框架協議》，促進京津冀環境案件管轄制度改革，是我國跨省域管轄的第一次突破性實踐；2018年最高院發布《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》，推進長江經濟帶11省市及青海省高院共同簽訂《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》，推動設立長江流域水資源環境公益訴訟集中管轄制度[12]；2020年貴州、四川、云南三省四法院簽署《關于建立赤水河全流域環境資源審判跨省域司法協作機制的意見》明確赤水河全流域內，各省環境案件集中管轄法院可通過重大環境案件跨省移送管轄等實現跨省聯動[13]。

檢視上述改革實踐，因設置策略與運作模式歧異，當前環境案件集中管轄形成跨省級行政區劃與省級行政單位內、省級行政單位間規則界分的差異化格局。未能按照環境資源案件三重改革目標進行總體籌劃和具體執行，是這一差異化格局形成的根本原因。就其影響而言，環境資源案件集中管轄改革的“區塊狀”推進，不僅滯礙全國環境資源專門審判機構的管轄規則統一，且對其統籌協調形成“反作用力”，滋生結構分歧和要素缺位兩類實踐問題。

（三）實踐問題剖析

1.改革目標認知歧義

環境資源案件施行集中管轄不是“為了改革而改革”，其基本動因在于，我國普通法院管轄相對整體生態系統來說是局部性地域管轄，所以會造成生態整體性保護與司法管轄權被行政區劃所分割的緊張關系[14]，是故《意見》將“設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄”作為其核心目標導向。但是，客觀存在的不按照生態系統自然分布情況實行的集中管轄模式，反映出的是司法實務者主觀上對其改革目標的認知歧義：

一方面，微觀上諸如重慶市高院指定渝北區、萬州區、涪陵區、黔江區、江津區五區各所在地法院，審理各相對應的所在五個中級人民法院轄區內應由基層法院管轄的第一審環境案件等集中管轄模式，存在生態屬性強調不足問題；宏觀上，現行環境資源案件仍采取司法審判區域與行政管理區域的有限分離，以地市級自然生態功能區域為基準確定集中管轄，依然沒有脫離以行政區劃為標準確定管轄區域的窠臼。對跨省域環境資源案件而言，雖有最高院推動重點流域、區域集中管轄法院采用訂立司法協作協議，或設立專門法庭集中管轄省級生態環境損害賠償訴訟方式以彌補司法供給不足，但圍繞自然生態系統建立的跨省域環境資源案件集中管轄仍為空白，均凸出各地環境資源案件集中管轄對“強調生態環境整體性保護”價值目標的認識和貫徹不足。

另一方面，環境資源案件集中管轄的重要價值尚未形成統一、正確的認識。理論上，部分學者通過數據分析評價環境資源專門審判機構形成意義遠遠超出實際意義，引發對環境司法專門化前途的憂慮[15]；實踐中，環境資源案件專業性強、單案工作量大、利益糾紛繁復難題，使實務工作者提出辦案人員專業素養不足、跨地域辦案難以協調諸多主體、法院編制限縮、經費不足和案源稀少等現實理由質疑環境資源案件集中管轄的必要性[16]，甚至認為其不過是法院或政黨領導出于政治作秀的“一種宣誓、一種宣傳”[17]?？梢?，對環境資源案件集中管轄改革目標的認知歧義，已窒礙其科學、有效的展開實踐。

2.組織載體盲目設置

環境資源專門審判機構系環境資源案件集中管轄的組織載體。按照改革目標要求，應根據生態系統的自然分布情況，在專業司法資源豐富、不易受司法干預影響的地方設置。但實踐觀察揭示，組織載體設立缺乏科學標準，數量膨脹現實與功能健全要求間形成巨大張力，相當程度阻礙環境資源案件集中管轄的制度成效。

根據《中國環境資源審判（2020）》，我國環境資源審判庭、合議庭、人民法庭和巡回法庭共計1993個，較2019年增長量達642個。在環境資源專門審判機構迅速擴張態勢下，通過訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%的現實[16]29，卻意味著“熱潮”中潛藏諸多憂患：一是科學評估標準缺位。喬治·普林教授主張，是否有必要設置專門的環境審判機構，主要看受理的環境案件數量[18]；《意見》同樣提出“結合各地的環境資源案件量”施行環境資源案件集中管轄。但設置專門組織載體進行集中管轄非為簡單的“管轄權聚合”工程，其間涉及非集中管轄法院環境資源審判業務剝離、審判人員專業業務知識培訓、專門人員編制安排、經費籌措等一系列從案件數量到司法實際的綜合因素判斷。各地僅憑借助案件數量這一動態變化數據，而非綜合生態系統自然分布情況等科學標準，決定是否設立環境資源審判機構，勢必導致其設立多有曲折、反復。昆明中院環保法庭自2012年至2016年間無一起環境民事公益訴訟案件受理記錄，陷入無案可審的尷尬局面[19]，便縮影我國諸多環境資源專門審判機構的共同境遇；二是體系健全要求下的“囚徒困境”。環境資源專門審判機構體系建設，既要橫向保障集中管轄法院覆蓋重點生態系統，又要縱向維護“四級兩審終審制”的審級秩序。然而，一方面部分省份環境資源專門審判機構沒有設立對應的上級對口專門審判機構，造成集中管轄的環境資源案件上訴、抗訴困難；另一方面，各地盲目設立環境資源專門審判機構倒逼上級法院跟進設立現象，反使組織載體體制健全的過程，異化為無序擴張的一環；三是，跨省域環境資源案件集中管轄專門審判機構的整體司法能力不平衡。以京津冀跨行政區劃環境資源案件集中管轄為例，協議安排三地跨區劃環境資源案件由河北省高院集中管轄。河北省高院環保審判庭建制屬河北省，其基本社會保障體系、司法專門化水平同京津地區之間尚有較大距離，整體環境司法能力將備受京津質疑[14]94?？梢灶A見，此類爭議將在環境資源案件跨省級區劃集中管轄建設中成為矛盾的主要方面之一。

3.配套程序機制短缺

環境資源案件集中管轄增加訴訟的地理距離跨度，決定與之銜接的外部訴訟機制、內部審判機制，均應根據時空非集中性作出調整[20]。環境資源案件集中管轄保障生態司法的科學化、專業化水準提升的改革目標實現，既要制度本身的合理布局，也要健全配套程序機制的共同施用。但基于實際情況分析，既有的配套程序機制設置仍是初步、分散的。

首先，環境資源案件集中管轄受案范圍缺乏統一規制。受案范圍是判斷具體環境資源案件是否適用集中管轄的標準。目前各省環境資源案件集中管轄的受案范圍規定呈現顯著的地方化特征，主要有概括式和列舉式兩種規則表述模式。前者以甘肅省為代表，規定涉污染環境、盜伐林木、濫伐林木、非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木、非法采礦、破壞性采礦、非法占用農用地、非法處置進口固體廢物、擅自進口固體廢物等環境資源違法犯罪刑事案件；涉礦產、大氣等環境資源類民商事案件，但爭議焦點并未涉及原生態的、純自然的環境資源案件除外；涉礦產、大氣等環境資源類行政案件；涉環境資源類公益訴訟案件施行集中管轄；后者以江蘇省為代表，詳盡列舉投放危險物質罪等28類環境資源刑事案件、大氣污染責任糾紛等13類環境資源民事案件、環境行政公益訴訟等8類環境資源行政案件屬環境資源法庭集中管轄案件案由。歸結而言，各省受案范圍規定存在對環境污染、生態破壞、自然資源糾紛案件性質、數量安排平衡性不足，立案標準不清晰等問題?？赡茉斐捎邢嗤V訟資格主體，在不同法院、地區提起訴訟的處理結果不同等損害司法公信力的后果[21]。

其次，訴訟程序的適配性不足。目前，環境資源案件集中管轄后續的訴訟程序，仍系三大訴訟法分立下各自程序法式的機械并舉，“未能很好體現環境案件的特質，沒有展示各種環境案件在不同訴訟中的形態與樣態，尤其是環境訴訟與傳統訴訟的聯系與區別不夠突出，環境訴訟專門化內在需求沒有得到充分體現”[22]。就環境資源案件集中管轄對訴訟程序結構調整的要求而言，管轄權異議審查程序缺位、訴訟期間延長缺乏合法依據、調解程序不暢等矛盾突出：環境資源案件集中管轄地與環境資源案件發生地、結果地間地域分離、聯系減弱。這種時空非集中性，一是容易增加當事人訴訟成本，需要健全管轄權異議處理機制，紓解訴訟主體頻發提起管轄權異議的現象；二是異地訴訟、辦案勢必要求在法定訴訟期間延長的基礎上再行延緩，此類涉及程序法定的結構調整需要通過立法進行；三是集中管轄法院法官對案件原轄地行政、司法環境和風土人情缺乏深入了解，加之缺乏聯絡當地相關主體廣泛的、常態化的機制，“就案辦案”的審判方式難以實質性調解糾紛，部分地區出現協調撤訴率下降問題[23]。

綜上所述，改革目標的認識不清、貫徹不足，是當前各地環境資源案件集中管轄存在差異、隔閡的根本原因。未能按照生態系統自然分布情況進行統籌布局，落空環境資源案件集中管轄緩解“生態環境整體性保護與司法管轄權被行政區劃所分割的緊張關系”制度目的，而組織載體盲目設置、配套程序機制短缺問題同樣制約其保障環境資源審判專業化和科學化水平提升、破解訴訟“主客場”目標實現。這些現象實質反映出，當前各界對環境資源案件集中管轄的內涵缺乏統一認知，理論指引缺位使實踐步履維艱。欲現實化解規則隔閡和實踐問題，必須將抽象的改革目標細化為具體的理論認知，并以此統一認識為基礎，進行統籌規劃和舉措安排。

二、環境資源案件集中管轄的理論探析

近年來我國法院基于某些較分散案件審判效率的現實需要，而探索創新出集中管轄制度，其并非屬于民事訴訟的固有概念[24]。該制度跨涉外民商事、環境資源、知識產權、互聯網、金融案件領域[25]。其學理定義因參照樣本區別而各有千秋，亦影響環境資源案件集中管轄概念解說。綜觀諸類定義，集中管轄內涵有如下層次：一是案件管轄地跨行政區劃。集中管轄就是在一定地域內將某類案件集中由一個或幾個法院統一進行跨行政區劃的一審管轄，屬于對某類案件的跨行政區劃管轄[14]89。二是由若干強審判力量法院管轄同類案件。集中管轄是將同類案件納入統一司法審判整體中進行專門審理，以實現充分發揮司法整體效能目的的法院管轄制度[26]。三是與指定管轄和專門管轄有一定聯系，應由高院按照三大訴訟法關于指定管轄的規定，集中指定某個中院或基院管轄本行政轄區或跨行政區的案件[27]。集中管轄通常被定性為指定管轄的變通形式之一，區別于指定管轄“上級法院以裁定的方式將某一案件交由某一下級法院受理”的運作模式，集中管轄系上級法院（通常為省高院），通過管轄權調配形式，將某類案件批量統一指定若干特定法院管轄；其與專門管轄的關系為“對某類案件實現跨行政區劃的專門管轄不可一蹴而就，需要實行‘分步走的策略’，而集中管轄即是實施專門管轄的早期探索階段”[28]。

基于前文環境資源案件集中管轄的實踐樣態梳理可見，其系集中管轄與環境資源案件生態屬性結合的形態表現，不僅彰顯集中管轄的共性內涵、特征，且包含因環境資源案件獨具生態屬性而能動形成的特殊因素。此類特殊因素存在，使環境資源案件集中管轄區別于其他集中管轄形態而獲得獨立存在、研究、完善的制度性價值。關于環境資源案件集中管轄定義，主要有兩類意見：

一是認為環境案件跨區域集中管轄是指為了實現司法區域與行政區域適當分離的目的，以流域等生態系統或以生態功能區劃為單位劃分管轄區域，上級法院以統一指定的形式將原本分散在一定地域由不同法院管轄的環境案件交由少數的、審判力量較強的設有環境專門審判機構的法院集中管轄的制度[29]。

二是主張環境公益訴訟集中管轄是實質意義上的集中管轄，即將若干地方的案件集中到某一法院進行審判，并非采用指定管轄等方式將法定應由若干法院分別管轄的案件集中交由某一法院審判。后者在環境訴訟中產生于地方性探索，形成差異的橫向集中管轄模式。有所不同的是，環境民事公益訴訟采用提級管轄的縱向集中管轄模式，再在最高院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第七條的基準上橫向地集中[30]。

二者對環境資源案件集中管轄的要素、特征描述基本相同，分歧在其與指定管轄制度間聯系、區別認識差異。質言之，環境資源案件集中管轄制度的定義分歧，根植于對其內涵、外延尚未形成普遍認識。前者可經由抽象環境資源案件集中管轄運作樣式中的共通要素加以概括，后者的關鍵問題為辨析環境資源案件集中管轄與相關管轄制度間關系。為周延定義環境資源案件集中管轄，有必要系統研討其基本特征、效力與制度邊界。

（一）基本特征

第一，集中管轄法院通常按照生態系統或生態功能區劃為單位劃分管轄區域，具有跨地域性。我國現行法定管轄制度系以法定管轄（地域管轄、級別管轄、專門管轄）為原則，輔以裁定管轄（指定管轄、移送管轄、管轄權轉移）構成，按照行政區劃劃分法院管轄區域系其實踐基礎。集中管轄的產生原由，正是嚴格依照行政區劃劃分法院管轄區，難以適配某類案件存在易受司法地方化干擾、專業部分的業務知識門檻、裁判尺度難以統一、涉外等因素，且不具備專門管轄條件的審判需求與司法保障。環境資源案件獨具生態屬性，“生態系統的各個組成單元僅僅是作為整體的一個特定部分而存在，當把它從整體中割離出來時，它不可能完全保持其原有的特性、性質和意義”[31]，而環境污染、破壞亦呈現不以人為分割行政區劃為界的地理性、流域性特征。是故，環境案件按照生態系統單位進行集中管轄更契合案情事實的生態屬性與環境司法的專業化需求。此外，集中管轄所具備的跨區域性，同樣有利于協調司法資源，避免地方保護及分散管轄下各法院案源不足問題。

第二，環境資源案件由環境資源專門審判機構集中管轄。生態系統的整體性，決定其中微量的改變也可促使多米諾骨牌式運動且造成系統內新的動態循環[32]。當環境污染、破壞行為進入司法領域，其復雜且聯動的勾連關系令傳統法律制度難以解構生態損害的主體泛化性、無限因果性和追責挑戰性[33]。應對環境損害主體不明或泛化、多重因果關系耦合、追責數額難以科學測算、預判生態受損程度問題，需要具有生態環境科學知識儲備的司法人員采用專門手段、程序審判環境資源案件。由此可見，環境資源案件集中管轄制度與專門環境法庭體制必須相互依存，前者保障后者案源充分輸入，而后者系前者的實踐載體。

第三，環境資源案件集中管轄實現手段具有行政化特征。環境資源案件集中管轄發軔于環境區域治理的司法實踐，其設立實質系上級法院向下級法院行使司法指揮權的互動成果[34]，具象為最高人民法院通過規定、通知、批復等司法政策文件形式，批量指定或允準下級法院集中行使特定區域內環境資源案件的管轄權，實現手段具有行政化色彩。例如，最高院發布《關于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》（法〔2014〕257號），北京、上海等7?。ㄊ校┰谌珖绕陂_展鐵路運輸法院集中管轄環境資源等案件改革試點，后續天津、浙江、云南、新疆等省鐵路運輸法院自行試點環境資源案件集中管轄的均以此為主要政策依據。觀察可見，各省建構環境資源案件集中管轄，通常并非全數依照此類“自上而下”模式踐行，主要系各省依據上級政策文件精神先行擬定改革方案，后報請最高人民法院批準施行的“自下而上”模式。故除前述指定的7?。ㄊ校┩?，甘肅、河南兩省經報最高人民法院亦開展鐵路運輸法院管轄改革試點。這種實現手段的行政化特征同樣體現在各省高級人民法院采用規定、通知、公告、意見等形式，通過剝奪和另行管轄權賦權方式，實現省界內特定環境資源專門審判機構集中管轄的改革實踐路徑中。

第四，環境資源案件集中管轄通常配套“三合一”等歸口審理機制。環境法系綜合性規范，同一環境污染、破壞行為可能造成人身、財產等多元利益損害，極易同時涉及刑事、民事、行政法律關系救濟問題[35]。面對環境資源案件多重法律關系屬性與三大訴訟分立、裁判規則相異情形，各試點地通常在環境資源案件根據集中管轄規則系屬專門環境法庭后配套“三合一”等歸口審理機制，即法院在提高環境司法專門化的過程中，將環境案件不再按照民事、行政、刑事的類型由不同的審判庭分別進行審理，而是由獨立設立的環保法庭統一審理的案件審理模式[36]。例如，早在2011年12月重慶市高院便出臺《關于試點設立專門審判庭集中審理刑事、民事、行政環境保護案件的意見》的通知（渝高法 [2011]364號）。旨在重慶市第一、二中院刑事審判第一庭、民事審判第一庭、行政審判庭設立專門環境保護合議庭，分別審理、審查刑事、民事、行政環境保護案件[37]。此外，實踐中還涌現如山東省臨沂市蘭陵縣人民法院環境資源審判庭實施“四審合一+”工作模式，集中審理涉及環境資源的刑事、民事、商事、行政審判和非訴執行案件[38]，豐富環境資源案件集中管轄的配套制度體系。

（二）管轄效力

1.排他效力

理論上，確立環境資源案件集中管轄意味著，唯有特定集中管轄法院得受理和審判環境資源案件，余者無權以任何理由管轄和受理環境資源案件，且訴訟主體不得向其他法院提請訴訟，這種排他效力是以法院為指向的效力。受限于各地環境資源案件集中管轄規定的差異化和以法律規定為核心的法理基礎缺位，關于環境資源案件集中管轄的排他效力區別于專屬管轄，并非普遍以規定的形式呈現在各地政策文件中。實踐中，遼寧省明確：“當事人向非集中管轄法院提起環境資源訴訟的，非集中管轄法院應當按本規定告知其向相應的集中管轄法院起訴；非集中管轄法院發現已經受理的案件屬于環境資源案件的，應當在開庭審理前將案件移送相應的集中管轄法院受理?！笨梢?，改革實踐已經有意識的將排他效力落實于環境資源案件集中管轄規范。鑒于擁有全方位、綜合性司法管轄權，對環境司法專門化發展具有重要價值，規則化確立環境資源案件集中管轄的排他效力，應當得到普遍落實。

2.限制效力

環境資源案件集中管轄對當事人的協議管轄具有限制效力。以遵循處分原則的環境民事訴訟為例，環境資源案件集中管轄雖不禁止當事人在原告住所地、被告住所地、侵權行為實施地等約定管轄，但選擇結果卻受集中管轄法院的限制。至于如何處理這種限制效力對管轄協議的影響，環境資源案件集中管轄實踐尚無專門規制。而從涉外民商事案件集中管轄的“雙方約定將糾紛提交無管轄權的法院管轄的協議或者條款無效”的相關解釋[39]，或江蘇省高院的《關于規范涉外商事案件集中管轄的意見》第8條規定：“涉外商事案件的當事人協議選擇我國無涉外商事案件管轄權的人民法院管轄的，視為當事人選擇對該人民法院所在地區的涉外商事案件有管轄權的人民法院管轄”的先例來看，應當限制協議管轄，以確保集中管轄法院的管轄權落實。

3.變更效力與職權審查效力

環境資源案件集中管轄不僅變更初審法院的管轄權，后續上訴、再審、執行管轄也可能發生對應性變更。若試點地方的三級法院完備環境資源專門審判機構，則環境資源案件的上訴管轄可能突破基層集中管轄法院對應的中級法院，變更為實行集中管轄的中級序列法院。例如，烏魯木齊鐵路運輸中院集中管轄烏魯木齊鐵路運輸法院、哈密鐵路運輸法院、庫爾勒鐵路運輸法院審理的涉環境資源案件的第二審案件。鑒于法院對自身是否存在管轄權存在關注程度上的差別，而集中管轄的變更效力又使管轄法院變更時有發生，故環境資源案件集中管轄應當明確職權審查效力，即相關法院應當依職權主動審查自身的管轄權情況。若在受理案件時就發現自己沒有管轄權，應告知當事人向有管轄權的法院起訴；若法院在受理案件后發現本院對案件沒有管轄權，則應將案件移送管轄權法院審理，以確保訴訟要件齊備。

（三）制度邊界

環境資源案件集中管轄能否獨立實存，并在訴訟法中謀求固化的關鍵，一方面在于其內涵能否清楚界定，即在司法體制中的特定地位能否獲得理論確證；另一方面則在其與其他類似管轄形態的邊界可否清晰劃定。

環境資源案件集中管轄作為跨區域管轄形態，決定管轄權法院的案件來源不受通常法定管轄規制，在效力層面與專門管轄、指定管轄最為相近。無論是主張“集中管轄系專門管轄早期探索階段”抑或“集中管轄是指定管轄的一種表現形式，它與專門管轄有必然的聯系”均旨在表達其與指定管轄、專門管轄間的共通性：專門管轄屬法定管轄類，系專門法院與普通法院間案件管轄權的分工，即專門管轄用以明確某類涉及特定系統（軍事、鐵路運輸）或涉及專業部分業務知識（海事、金融、知識產權）的案件歸專門法院受理?？梢?，二者共性在涉及專業業務知識、受理案件性質或范圍特定約束性特征；指定管轄屬裁定管轄類，涉指出現管轄權不明、爭議或有管轄權法院不宜或不便管轄情況下，由上級法院以指定的方式確定管轄。二者共性在上級法院向下級法院行使司法指揮權、有管轄權法院讓渡權屬之特征。然深入比較分析可見，三者間的差異性實際遠大于共同點，具體表現為：

首先，實踐功能有別。專門管轄注重特定的組織或特定范圍案件審判的技術性、專業性功能；指定管轄側重落實法院管轄權，保障管轄權正確行使與國民訴權正當實現功能；環境資源案件集中管轄則強調生態環境系統性和整體性保護、保障生態司法科學化和專業化水平提升、破解訴訟“主客場”問題三重功能實現。

其次，實現手段差異。專門管轄屬法定管轄類，其實現前提系立法明確規定專門法院之受案范圍，與后者迥異。環境資源案件集中管轄與指定管轄實現手段，皆有“上級法院向下級法院行使司法指揮權”以明確管轄權歸屬的行政化特征。然前引認為集中管轄系指定管轄變式或一種表現形式，此主張確有待商榷處：一者，適用前提界分。指定管轄意在化解管轄權不明、爭議或有管轄權法院不宜、不便受理案件情況下當事人訴權保障問題；環境資源案件集中管轄并不存在管轄權不明問題，而系基于生態環境整體保護等考量的改革舉措；二者，“上級法院‘指定’原本分散在若干法院分別管轄的環境案件交由特定環境資源專門審判機構所在法院管轄”僅系環境案件集中管轄的實現手段之一，環境公益訴訟、生態環境損害賠償案件則是“將若干地方的案件集中到某一法院審判”進路實現，可見該主張有以偏概全之質疑；三者，指定管轄系以“一案一指定”形式執行，而環境資源案件集中管轄則以生態系統或生態功能區、若干區域、案件性質類型等為標準批量化授予或指令特定法院集中行使管轄權。本文認為，集中管轄應當與指定管轄并列歸屬裁定管轄的具體類型。

最后，司法體制不同。專門管轄系專門法院對特殊類型案件進行管轄，其依托的專門法院具有獨立法院序列。根據《人民法院組織法》十五條規定：“專門人民法院的設置、組織、職權和法官任免，由全國人民代表大會常務委員會規定?！倍h境資源案件集中管轄依托各地方三級人民法院設立的專門環境法庭、合議庭等仍屬地方法院，按照《人民法院組織法》四十三條規定：“地方各級人民法院院長由本級人民代表大會選舉，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由院長提請本級人民代表大會常務委員會任免”二者序列不同。此外，諸如海事法院還施行“三級兩審終審制”，即各海事法院、海事法院所在地高院和最高院，與普通民事案件“四級兩審終審制”有所差異；專門管轄可對級別管轄進行彈性調整，根據海事案件性質、標的以及社會影響程度等因素，海事法院所在地的高級人民法院和最高人民法院可以受理第一審海事案件。依托地方法院進行的環境資源案件集中管轄不具備此類司法體制特征。

（四）環境資源案件集中管轄的理論認識

綜上所述，環境資源案件集中管轄獨立于指定管轄、專門管轄，屬裁定管轄形態。呈現按照生態系統或生態功能區劃劃分管轄區域的跨地域性；采用上級法院指定原由若干法院分別管轄的環境案件交由特定環境資源專門審判機構所在法院管轄，或集中指定某個中院或基院管轄本行政轄區或跨行政區的環境資源案件行政化手段實現；通常配套“三合一”等歸口審理機制；環境資源案件由環境資源專門審判機構集中管轄的基本特征。貫徹排他、限制、變更和職權審查效力。本文認為，環境資源案件集中管轄應定義為：環境案件跨區域集中管轄是指以流域等生態系統或以生態功能區劃為單位確定管轄區域，上級法院通過指定方式將原本分散在一定地域由不同法院管轄的環境刑事、民事、行政案件，或將若干地方的環境刑事、民事、行政案件集中交由少數審判力量較強且設有環境資源專門審判機構的法院進行審判、執行，從而促進司法區域與行政區域適當分離的制度。

三、環境資源案件集中管轄改革的理性回歸

環境資源案件集中管轄的制度理性，即在價值理性指導下于制度化機構中實踐工具理性。面對因明確統一的理論指導缺位而引發的諸多實踐問題，環境資源案件集中管轄改革的理性回歸，須遵循環境資源案件集中管轄基本理論指引,嚴格按照生態系統的自然分布情況設置集中管轄法院，實踐“尊重生態環境系統性、整體性自然屬性，以整體化生態司法替代碎片化保護”為首要目標，同時兼顧改革舉措完善，力促“保障環境資源案件審理科學性、專業性，以環境訴訟機制的專門化滿足專業化審判需求”“消解地緣因素干擾，保障人民法院審判權獨立行使”目標的協同推進。

（一）整體布局構思

江必新教授提出：“環境資源案件管轄制度改革可以采取分步走的策略，即當前著眼于推進環境資源案件跨行政區劃集中管轄，中長期則要通過設立跨行政區劃人民法院、構建普通案件在行政區劃法院審理、環境資源保護等特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局”[28]4。綜合該設想與《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（“十四五”規劃綱要）、人民法院“五五”改革綱要的總體布局，本文認為：

首先，對跨經眾多省市的黃河重點生態區、長江重點生態區、青藏高原生態屏障區和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等生態系統，應當在生態系統重點關隘處，設置專門環境資源法庭，對區域內環境資源案件進行專門管轄；其次，對東三省、京津冀、環渤海、長江經濟帶、長三角、西三角、粵港澳大灣區等區域一體化程度較高地方，可以圍繞區域內重點生態系統自然分布情況，通過簽訂環境資源案件司法協作協議方式，明確涉重點生態系統環境資源案件由若干法院跨地域集中管轄，集中管轄法院施行統一受案范圍、立案標準、證明標準等維護司法裁判尺度一致性。同時指定區域內若干高級別法院作為統一上訴、抗訴法院，確保區域內環境資源案件審級秩序穩定。再次，?。ㄗ灾螀^、直轄市）轄區內生態系統區域案件，由?。ㄗ灾螀^、直轄市）高級人民法院根據本?。ㄗ灾螀^、直轄市）自然生態區域進行劃分，在轄區內確定部分中院設立的專門審判機構管轄該生態區域環境案件（不包括上述專門環境法院、跨省級行政區劃集中管轄法院轄區環境資源案件），通過縱向級別集中管轄方式，避免環境資源案件受地緣因素干擾；最后，運用指定管轄解決集中管轄未覆蓋的或法院間因管轄權發生爭議的個案。對于非重點生態系統內的環境資源案件，通常由地方基層法院下設環境資源專門審判機構通過“三合一”等歸口審理機制進行集中管轄。個別因受案范圍、立案標準理解分歧等原因產生的管轄權爭議，通過指定管轄方式即可實現專業化審判目的。

至此，涉省內非重點生態系統區域環境資源案件，由地方基層法院集中管轄；涉省內重點生態系統區域環境資源案件，由省高院指定若干中院跨市級行政區劃集中管轄；涉省際生態系統區域環境資源案件，由多省高院協議明確的若干環境資源專門審判機構集中管轄；涉國家重點生態系統環境資源案件，由專門環境法院管轄的環境資源案件集中管轄體系得以明確布局。

（二）改革舉措完善

1.明確統一受案范圍規則

環境資源案件集中管轄受害范圍規則的流弊，首在各地規范歧異和“行為要件事實化”遮蔽環境司法預防性功能[40]。其完善的根本策略，系最高院應當出臺類似《最高人民法院關于北京、上海、廣州知識產權法院案件管轄的規定》（法釋〔2014〕12號）的司法解釋，統一全國針對環境資源案件集中管轄的審級、管轄、受案范圍規則。

針對現階段各地環境資源案件集中管轄司法體系完備情況不一之現狀，宜在受案范圍內容層面進行精細化規制：各地受案范圍規范大都采用環境糾紛類型與訴訟內容、形式相結合的表述模式。例如，上海市《關于環境資源案件范圍的規定》便按照民事、刑事、行政案件分類，再行列舉“涉及環境資源公共利益保護的糾紛”“環境污染責任糾紛”等界定受案范圍。其間依然存在受案范圍限縮、側重強調環境侵害行為結果性問題。就預防性環境訴訟應否納入集中管轄范圍問題看，無論是“污染環境(破壞生態等)行為→造成環境損害”“污染環境(破壞生態等)行為→沒有環境損害危險”，抑或“污染環境(破壞生態等)行為→有環境損害(潛在)危險”均可造成不同程度之生態環境損害[41]，鑒于環境侵害的潛在性、擴散性、不可逆性，宜將預防性環境訴訟統一納入集中管轄范圍。因此，環境資源案件集中管轄應遵循 “凡是違反環境法律規范的（行為）都應納入環境審判制度體系”的原則[42]，采取概括式與列舉式、肯定式與否定式相結合表述方式將受案范圍的規定進行精細化，即：（1）環境污染類案件；（2）自然資源糾紛與保護類案件；（3）生態破壞類案件，具體類目采用列舉式加以表述。進而概括各類環境資源案件包括：（1）民事訴訟與執行案件；（2）對有關環境規劃與環境保護等行政決定的司法審查；（3）破壞環境資源犯罪、危害公共安全犯罪；瀆職類犯罪等刑事案件；（4）政府提起的生態環境損害賠償訴訟；（5）環境行政非訴執行案件；（6）環境損害賠償協議司法確認案件；（7）環境公益訴訟案件(包括環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟)；（8）針對環保行政機關具體環境行政行為(包括環境行政許可、處罰等)提起的行政訴訟案件。此類表述不僅為明確統一受案標準，同時《民事訴訟法》規定環境民事公益訴訟立法范圍僅為“環境污染行為”③，等受案范圍狹窄問題亦得擴張化解，確保環境審判兼顧損害救濟與保護預防功能。

2.量化評估組織載體設置需求

因應環境資源專門審判機構非理性擴張的關鍵，在于匹配單位生態系統的自然分布和訴訟需求，完善組織載體設置的科學評估標準?！傲炕ㄖ巍彼季S為建構科學評估標準提供方向指引，即政府、法院等公權主體委托學者和實務工作者等專業人士協同研究、匯總各類法治發展報告、法治指數研究、法治評估等客觀數據，通過定量考察方式，揭示法治實踐問題、指引法治實踐完善的研究工具[43]。針對某生態系統所在地是否具有設置環境資源專門審判機構的必要性、可行性評估問題，可由司法體系內部專家主導，并且當地政府及其職能部門、社會組織團體以及利益相關主體參與考評，通過“量化法治”工具進行定量研究，以客觀數據而非純粹環境資源案件數量或政策加以論證。在必要性論證方面，按照環境資源案件集中管轄的整體布局，生態系統內各區域應當在哪些關隘處設置專門審判機構研判，可以結合各類法治數據、生態數據，考察當地子生態系統重要性、當地環境資源案件數量、當地環境司法能力、輻射地域范圍等因素論證；在可行性論證方面，目標法院的司法能力和當地法治環境是研判的重要指標。針對前者，考評小組可以列舉多個彰顯當地司法能力水平的要素進行綜合論證。國際上較為成熟的“卓越法院國際框架標準”提出法院應具備的理念，即法律平等、公平、司法正義、審判獨立、勝任職責、清廉、司法透明、便捷、高效、司法確定。這些價值可以通過三個方面七項問題的測評表格揭示，一是司法職務與責任，包括法院領導和組織管理；二是司法效果，涵蓋公眾解決糾紛的需求和滿意度、可負擔的便民司法、司法權威；三是司法制度體系，囊括法院政策、法院的人力財物資源、法院的運作機制[44]。這些工具均可科學、直觀的在組織載體設置等方面為環境資源案件集中管轄的改革舉措完善得出相對契合實證主義的結論。待實踐經驗累積完善后，可擇取其中較為科學、成熟的評估標準推廣適用，以確保環境資源專門審判機構設置決策理性。

3.協調訴訟程序

針對管轄權異議程序、訴訟期間、調解機制與環境資源案件集中管轄的適配問題，完善舉措各有側重。首先，注重管轄權爭議的程序手段化解。要求集中管轄法院及其對應上訴法院將管轄權爭議化解作為獨立程序，嚴格依據集中管轄的立案標準規范對管轄權爭議進行辨別、處理，確保集中管轄法院的管轄權落實。同時，應當明確處理當事人提出管轄權異議的程序流程，確有管轄權瑕疵的案件應當及時移送管轄，當事人對集中管轄規定不理解、不認同的情形應當予以積極疏導，采用網絡開庭、異地開庭、巡回法庭等方式，為當事人提供訴訟便利。若上訴法院發現原判決確系違反集中管轄規定作出，應當允許當事人提出管轄權異議，但若不影響正確判決，則不應以此為由廢棄原判決；其次，積極推動訴訟期間制度立法革新，針對環境資源案件集中管轄設定靈活的審限延長規則?？梢詮娀ü俚某绦虿昧繖?，允許集中管轄法院根據案件具體情形裁定訴訟期間的適用方法；最后，法院調解可以考慮以集中管轄法院為主，聯合地方政府部門、檢察機關、公安機關、社會組織形成多元主體聯合調解平臺，確保調解程序過程的智力支持。也可通過召開當事人會議方式，使參與調解主體圍繞調解方案進行深入探討、協商、論證，保障“案結事了”目標落實。

四、結語

環境司法專門化建設，要求外部機制（環境資源訴訟機制）與內部機制（環境資源審判機制）協同并重，相輔相成。環境資源案件集中管轄制度作為其間橋梁，系“生命共同體”科學理論指導下，綜合環境資源案件的自然屬性與司法改革客觀階段性特征作出的理性選擇。作為一項試點性改革舉措，現階段環境資源案件集中管轄已然具備獨立、成熟的制度內涵、效力、邊界。有理由相信，通過對以法律規范為核心的頂層設計進行理性探析，必將在相當程度上為消弭、緩解環境資源案件集中管轄面臨的各類阻礙、瓶頸提供規制方法。

具體就環境案件集中管轄制度理性建構而言，在總體布局方面，環境案件集中管轄應當尊重生態系統整體性，按照生態系統自然分布狀態，在強環境司法能力供給地方設立環境資源專門審判機構，通過縱向級別集中管轄等方式保障易受地緣因素干擾類環境案件審理的司法獨立性；鑒于環境案件集中管轄系承接訴訟機制與審判機制的中間環節，在具體措施方面，應當按照系統工程思路，對直接關涉環境資源案件集中管轄實效的受案范圍、組織載體、配套訴訟程序等要素進行個性優化，體系化保障環境資源案件集中管轄的落實。

基于我國生態文明建設的戰略高度、生態系統的整體性、環境資源案件數量逐年遞增趨勢等可以預見，在未來相對長度的時期內，環境資源案件集中管轄制度將繼續存在、發展，進行實踐與理論相結合的研究，將為立法固化、規范該制度提供參考。

① 參見《最高人民法院關于印發<最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）>的通知》（法發〔2019〕8號）

② 例如，大熊貓國家公園由四川、陜西、甘肅三省四片區構成。僅四川省明確成都鐵路運輸第二法院內設四川大熊貓國家公園生態法庭，跨行政區域集中管轄大熊貓國家公園四川片區內7市、20縣環境資源案件。若環境資源案件發生在三省法院管轄交界地方，仍有產生管轄權爭議之可能。管轄困境之根本，仍系未依照生態系統單位明確集中管轄法院，造成跨省級行政區劃的環境資源案件管轄標準不明確。

③ 《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。

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Theoretical Review and Improvement Path of Centralized Jurisdiction of Environmental Cases

YU CHENG, ZHENG FENG

()

The centralized jurisdiction system of environmental cases is in the stage of reform. Due to the different local reform measures in each pilot area, the pattern of differences within each provincial administrative division is formed between cross-provincial administrative divisions and provincial administrative divisions. In the face of a series of problems caused by this pattern, such as the divergence of understanding of reform objectives, the lack of scientific standards for the establishment of jurisdiction courts, and the inappropriate rules for litigation procedures and scope of cases, reformers should follow the reform objectives of protecting the integrity of the ecological environment, improving the professionalism of environmental justice, and preventing the destruction of judicial independence, clarify the basic theories of the connotation, characteristics, effectiveness, and extension of the centralized jurisdiction system of environmental cases, and improve the reform means according to its requirements.

Environmental Resources Cases; Centralized Jurisdiction System; Environmental Justice; Cross-administrative Division; Judicial Reform

D922.6

A

1008-472X(2023)02-0095-14

2023-02-17

國家社科基金一般項目《民法典視域下生態環境損害及其訴訟制度研究》（21BFX137）。

俞程（1998-），男，福建福清人，福州大學法學院，碩士研究生，研究方向：民事訴訟法；

鄭烽（1995-），男，福建福清人，福州大學法學院，博士研究生，研究方向：環境法。

本文推薦專家：

韓松，西北政法大學，教授，研究方向:民商經濟法。

焦和平，西安交通大學，教授，研究方向:民法、知識產權法。