黨領導生態文明建設“制度—效能”轉化的政治邏輯

余敏江

摘要：生態文明建設是多重社會因素綜合作用的復雜巨系統。其中，生態環境問題的“時空壓縮”特征以及多元主體的“集體行動困境”梗阻著“制度—效能”的轉化。纖解這一深層次難題，需要依托強有力的政治力量整合分散的制度構件并調適治理的運行方式。我國生態文明建設之所以呈現出“頂層設計”與“地方實踐”同頻共振的良好態勢，源于黨領導生態文明建設相續形成了“注意力政治邏輯”“承認政治邏輯”“責任政治邏輯”?！罢巫⒁饬Y源的配置、吸納與調適”“多元主體的身份認同與權利承認”“權力分配與責任分攤的有機統一”三大邏輯有機復合，銜接起“制度”與“效能”之間、“制度有效性”“治理有效性”與“匹配有效性”之間的內在機理。推進人與自然和諧共生的中國式現代化，須把握好“制度—效能”演化發展的層次轉化性、整體優化性等規律，優化黨領共治、黨領精治、黨領法治機制，從而為有效化解“局部有效整體失效”“有組織的不負責任”等現代化恃論提供中國樣本。

關鍵詞：生態文明建設；“制度—效能”轉化；注意力政治；承認政治；責任政治

中圖分類號：D616?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1009 3060（2023）03 0010 09

黨的二十大報告指出，十年來“生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化，我們的祖國天更藍、山更綠、水更清”。2022年，我國地級及以上城市 PM2.5平均濃度較2015年下降38.1%，城市空氣質量優良天數比率達到86.5%，地表水 I —Ⅲ類斷面比例達87.9%，劣 V類水體比例下降至0.7%，單位 GDP二氧化碳排放量較2012年下降35.2%。這一輝煌成就的取得，得益于中國共產黨領導生態文明建設“頂層設計”與“地方實踐”相得益彰又彼此銜接的系統性工程。無論是把“美麗中國”納入社會主義現代化強國目標、把“生態文明建設”納入“五位一體”總體布局、把“綠色”納入新發展理念、把“污染防治”納入三大攻堅戰、把“促進人與自然和諧共生”作為中國式現代化本質要求的頂層設計，還是上?！拔暹`四必”生態環境綜合治理、上?！昂娱L十檢察長”依法治河新模式、杭州“虎哥”模式、杭州“144分制”、寧波“環評集市”、溫州“環保管家”、嘉興“民間河長”、南京生態產品價值實現機制和 GEP核算體系、蘇州排污權市場化、青島“灣長制”、福州環境污染第三方治理等一系列鮮活的地方實踐，都開啟或導向了兼具生態主義意蘊和社會主義發展潛能的制度創新或治理創新。通過“試點改革—政策學習—政策擴散—政策轉移—政策趨同”的通約化路徑，頂層設計與地方實踐之間呈現出同頻共振、良性互動的態勢，帶來了治理效能的躍升。

治理效能作為生態環境治理活動的結果和產出，體現了社會公眾對生態文明建設的需要和期待，豐富的制度優勢為提升國家整體的治理效能奠定了基礎，但這并不意味著制度優勢能自覺、直接地轉化為治理效能。一方面，制度與制度之間存在著分層對接問題，當系統的制度規劃通過壓力型體制來落實時，就會不可避免地滑向形式主義。另一方面，制度的執行成效又受其所處場域的制約，“傳統科層體制的6自反性恃論，”以及“政治信任的式微”潛在地破壞了生態文明制度執行的“結構場”，使治理運行效能遭遇“以鄰為墾”“各自為戰”“顧此失彼”等體制層面的“復合碎片化”挑戰。在治理的現代化轉型過程中，愈加需要黨的領導將分散的制度構件充分聯結起來，調適環境政治結構，擴展環境治理手段，改革環境公權力運行方式，在不斷“累積”和“壯大”制度優勢因素的基礎上推動生態環境治理效能“優化”和“升級”。

圍繞“制度—效能”轉化，中國生態文明建設相續形成了“注意力政治邏輯”“承認政治邏輯”“責任政治邏輯”以及由此生成的政治形態，中國生態文明建設的協同性、系統性、關聯性極大增強。歷史地看，三大政治邏輯在某種程度上呈現出一種“復歸”和“超越”的雙重取向，亦即同時存在對中國傳統生態智慧的借鑒與對西方環境治理現代化的超越。如何系統總結黨領導生態文明建設“制度—效能”轉化的實踐經驗，把握其中深層次的政治機理，對于豐富和完善中國特色的環境政治學話語體系大有神益。然而，當前學界對這一論題尚未給予應有關注，為后續研究留下了極大空間。

一、黨領導生態文明建設“制度—效能”轉化的注意力政治邏輯

“治理任務的復雜性”與“治理資源的有限性”之間緊張的供求關系是國家治理的基礎性矛盾。作為生態文明建設重要的政治資源，政治注意力能夠很好地纖解這種緊張的“供求”關系。布萊恩.瓊斯就認為，關注政治注意力能夠避免“因偏好固定而誤失決策要素”以及“因路徑依賴而偏離民眾偏好”兩大問題。學者周雪光也認為，“注意力分配在很大程度上決定了決策活動，當注意力集中于某一領域時，該領域的決策活動就會十分活躍”。在中國，政治注意力是資源配置與精力投入的指揮棒，持續聚焦的政治注意力能夠帶來實質性治理效能的提升。

政治注意力配置是權力主體對政策主張與議題偏好的組織化過程。作為集中體現黨的政策主張與議題偏好的黨代會報告，是生態文明建設的重要政策文本，隱含著生態文明建設政治注意力配置程度及指向。其中，黨代會報告中高頻詞、關鍵詞的使用情況充分反映了黨和國家領導人對某一社會問題的重視程度與認知變化。而進一步了解生態文明建設領域的注意力分配及其變遷，還需借助 Nvivo11軟件中的“節點”功能來細致分析。如果以“生態文明”作為一級節點，以“資源、節約、能源、消耗、生態、環境保護、森林（天然林）、可持續、污染、循環、可再生、排放、節能、清潔、氣候、低碳、降耗、氣象、排污、綠色、產能、垃圾、減排、綠化”作為二級節點，能更清晰地看出政治注意力的分配情況，如表1所示：

通過對新中國成立以來歷次全國黨代會報告的詞頻分析可以發現：黨對生態文明建設的注意力強度逐漸攀升，反映了黨中央對生態文明建設的重視程度不斷提升。中央高層領導的高度重視可以迅速動員和整合資源以化解生態文明領域返待解決的難題。然而，我國幅員遼闊，人口規模巨大，地方性知識和資源差異顯著。在這樣的現實背景下，面于地方核心行動者存在差異化的個性特征及議題偏好，有的地方政府積極推動治理創新“響應”中央政策，有的地方政府卻選擇“觀望”或“敷衍”。從這個意義上說，政治注意力分配是一個雙向互動的過程，既包括上級政府對下級政府的注意力引導和傳遞，又包括下級政府對上級政府的注意力吸納與競爭。

基于“政策響應差異”的認知前提，上級對下級注意力的引導和傳遞主要通過三種激勵渠道：以“綠色 GDP”績效考核和晉升為主要手段的“政治激勵”；以縱向和橫向轉移支付為主要手段的“財政激勵”；以“在黨校系統開展環境教育學習”及“指導下級黨委理論學習中心組對生態文明建設進行專題學習”為主要手段的“道德激勵”。在三重激勵與約束綜合作用下，下級政府會根據與之相適洽的權重來配置自身的注意力資源，調整行為結構，以應對上級的注意力導向。但面于“委托—代理”關系下的信息不對稱等實然原因，下級政府可能會隱瞞或夸大某些信息，甚至會出現“目標置換”的情況以致上級無法有效競爭下級注意力或競爭失敗。對此，上級政府又會有選擇地通過“領導觀摩”“領導掛帥”“環保軍令狀”或“專項整治”方式將業務工作轉化為下級代理人的政治任務，使代理人將更多的注意力投入其中。

除政府體系之外，社會公眾也會借助生態環境領域的“焦點事件”表達自身的差異化需求，“向上”爭奪政治注意力資源。生態危機的激化外顯并放大了潛藏的環境利益矛盾和風險沖突，喚醒了社會公眾對現存環境狀況的反思意識。1996—2012年，環境群體性事件發生頻次高，主要集中在大型現代化工業企業項目選址（PX項目），高壓電網架設、垃圾焚燒場建設、機場擴建和地鐵修建等大中城市基礎性設施建設以及農村和小城鎮的非法排污等方面，涉及危險廢物和化學品、重金屬、持久性有機污染物。相較于依靠政策工具強權回歸等方式實現的“鐵腕治污”，“環境群體性事件”推動政治系統開始重視地方性知識和日常性知識的回歸，嘗試破解“杰文斯恃論”。一系列環境保護信號的釋放也彰顯出黨中央試圖矯正“經濟理性”主導下的治理行為、調和經濟發展與環境保護間抵悟的決心。當前，我國的生態環境治理仍處在保護修復與破壞惡化的膠著關鍵期，部分領域污染物排放尚處于“平臺運行階段”。這意味著治理資源的供給模式仍需在原有基礎上不斷改進、提升和優化：一方面著眼于構建治理共同體的新形式，消彈環境群體性事件帶來的不利影響；另一方面也維持著政府自主性，避免陷入社會轉型時期的“托克維爾陷阱”。

二、黨領導生態文明建設“制度—效能”轉化的承認政治邏輯

生態文明建設是一個主體交互的政治過程，既有“權力一權利”的影響維度，亦有“權利一權力”的作用維度。前者要求通過適洽的制度安排與行為機制將各主體參與、配合生態環境保護與治理的自覺性、主動性充分激發出來；后者要求以“抽象人格的等同承認”獲得權利保證 ， 使各主體能夠平等參與環境公共事務。然而，治理共同體內部主體間的銜接貫通易受到信任間隙的風險與隱憂之輯絆，特別是生態環境治理領域的責權利交叉重疊，致使政策目標間缺乏有效的交織變奏，催生“模糊化”和“惰性化”的反身性難題。承認政治理論恰恰是對于此種反身性難題作出的一種回應與解答。承認政治思潮的集大成者阿克塞爾.霍耐特立足黑格爾和米德的承認理論，總結提出三種承認方式：愛、法律和團結?！皭邸钡某姓J指的是對個體需要和情感的承認；“法律”的承認指的是對個人身份的承認；“團結”的承認指的是對個體獨特性、個性化的承認?！皬恼w上說，愛、法律和團結，這三種承認形式構成了人類主體發展出肯定的自我觀念的條件。因為，三種承認形式相繼提供了基本的自信、自尊和自重，有了它們，一個人才能無條件地把自己看作是獨立的個體存在，認同他或她的目標和理想?！敝档靡惶岬氖?，中國傳統文化中的“天人合一”“以人為本”“兼以易別”“萬物一齊”等理念，指引個體將愛心和行為“德及禽獸”“恩及草木”，其中蘊含著豐富的身份平等理念，在價值取向上與西方的承認政治思想并無二致，其邏輯結構與豐富意蘊對應并滿足著生態文明建設對承認政治理論的諸多需求。

基于身份平等的“相互承認”是現代政治的基礎，治理效能的提升亦取決于能否在“相互承認”框架下構建協商共治關系并展開運作。然而，民間社會的初步發育、社會運行的權力依附、巨型國家的特殊國情、沉重的趕超壓力等發展背景和制約因素決定了“對于日漸成長的社會權利，尊重是必須的，但對其進行合理的引導和規范也極為重要”。否則，過分“張揚”的社會活力存在“越軌”可能，猶如“脫韁野馬”，不僅對社會穩定造成嚴重沖擊，還會使已經建立的社會聯結面臨斷裂風險。

因此，尋求社會秩序與社會活力的平衡是一個極其重要的議題。我國生態文明建設領域“既保持政治定力又保持社會活力”的組合策略對不同特征的個體對癥下藥，促進多元主體有效銜接和有效互動從而選擇最有利于集體行動的策略，使承認政治趨向于最優均衡狀態。這在一定程度上實現了對西方承認政治的多方面實踐超越并呈現出引領性趨勢。具言之，在我國生態文明建設實踐中實際存在三種不同的場域—社會場域、體制場域和技術場域。三種場域相對分離和獨立，三者的制度環境和行為邏輯具有各自的特性：體制場域的排他性使國家能夠主導生態文明建設；社會場域的分享性則讓社會主體可以參與生態文明建設；技術場域的糯合性使其成為各類主體間互動的多邊框架和關系聯結機制。場域結構的概念將生態文明建設實踐視作一種上下互動、左右聯動的多重嵌套現象，強調政治權力、社會權力和算法權力對于生態文明建設的共同形塑機制及不同機制的相互關聯性。

體制場域是指與環境議題相關的政府部門圍繞生態文明建設基于業務或利益關系所建構的組織和制度安排。體制場域的內生性很強，很大程度上決定著生態文明建設的權力安排、資源空間、時間進程和收益分配。體制場域涉及宏觀制度領域，關注與環境管理權力配置相關的制度改革以及由此塑造的政府行為，此場域的特點是脫離社會場域而運作，相應的政府行為由體制邏輯所塑造，而不取決于社會約束。在黨的領導與推動下，我國生態文明建設與環境治理體系進行了兩個向度的變革。其一是權力機構的“再中心化”，即有效整合不同層級政府和部門的資源形成“寬職能、大部門”，從而在環境職能趨于核心化、中心化中實現整體性政府的塑造，生態環境治理最高機構的改革變遷與這一理論要求相吻合，其在政府體系中的重要性及“生態”特性愈加突出。其二則是權力結構的“去中心化”，即按照多元協作、分布共享和場景互動的要求，政府對其他治理主體進行增量化、制度性的賦權。在這一過程中，層級節制的組織逐漸變成具有開放性、協同性的網絡，公權力結構也趨向扁平化。權力結構的“再中心化”與“去中心化”深刻影響著生態文明建設“制度—效能”的轉化。

社會場域是指生態文明建設中多元主體進行互動的場域。社會場域涉及微觀社會生活，凸顯規則、慣例、習俗、信念等社會規范對于行動方的制約，因此也具有較強的自主性。在此視野下，國家權力也是由社會邏輯塑造的對象，即使政府能夠進行生態文明建設，也是建立在適應社會規范的基礎上的。從這個意義上說，社會場域屬于一級場域，而政治場域從屬于社會場域，因而定位于二級場域。隨著我國對生態環境問題的日益重視，諸多從“政社一體”治理結構中剝離出來的“原子化”社會個體以及民間組織、社會團體等社會力量，提出了基于“主體意識”之上的對自由、平等、民主、獨立等“自主性”價值和權利的訴求。其中，社會組織具有“非分配約束”和匯集社會資本的優勢，能夠將暴露出的許多制度邊緣化或非制度化的參與形式引向制度化的參與形式。2006年，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》明確指出：國家鼓勵公眾參與環境影響評價活動，公眾參與實行公開、平等、廣泛和便利的原則，建設項目需征求公眾意見。2011年，國家環境保護部發布了《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，提出“制定培育扶持環保社會組織的發展規劃；拓展環保社會組織的活動與發展空間”。而后，社會組織參與環境治理實踐的內容愈加深入且多元，如：2015年65家環保社會組織聯合發出“綠色生活倡議”，2017年“自然之友”發起云南紅河中上游綠孔雀棲息地保護公益訴訟案，2021年深訓萬科公益基金繪制垃圾分類地圖，等等。2020年，中共中央國務院發布的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》進一步強調，“提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系”。截至2022年，我國已注冊的環保社會組織約7000家，約占全國社會組織總量的近0.9%，并且呈現出更具功能導向和選擇性的角色特征。公眾與社會組織不再單純是環境權利的呼吁者，而更多地變為合作治理伙伴。這種身份轉變有助于消融科層制與社會性之間的分歧，降低環境問題及其所蘊含的社會沖突的可能性，同時增強生態文明建設的科學性、民主性。

技術場域是指在生態文明建設中算法權力與政治權力進行互動的場域。信息化、智能化技術的發展為政府權力邊界和縱橫結構的調整提供動力和可持續的約束力，權力結構轉變為協同網絡結構，技術對治理績效的正效應被釋放出來。馬克思認為社會存在技術之維，并將其視為社會行動者創造并占有經濟、政治和文化技術以實現社會秩序建構或改造的一種有效的武器。深度嵌入環境治理的智能算法已經影響了生態文明建設的自主發展，成為一種“無處不在”的權力。這深刻改變了政治權力主體的內部結構并增強了權力客體對權力主體的反作用力，同時也改變了社會主體的權力權重，對政治權力主體建構或改造環境秩序產生了顯著且深遠的影響。算法權力是生態環境治理的一種行為機制，它正在展現出科層組織體系變革的一種新組織邏輯—集成式平臺治理戰略。近年來，國家層面的“環境影響評價信用平臺”“全國環評技術評估服務咨詢平臺”、地方層面的“京津冀生態環保服務平臺”“長三角一體化示范區生態環境第三方治理服務平臺”“上海長寧6慧生態，平臺”“備州生態環境數字平臺”“哈爾濱生態環境數字化執法平臺”以及社會組織和互聯網企業研發的“蔚藍地圖 APP”“阿里云. ET環境大腦”等環境保護與治理平臺紛紛“上線”，賦能生態環境治理轉型。集成式平臺治理是一種融合技術要素、治理功能和科層組織于一體的結構化、復合型治理形態，即：以“重層嵌套”為組織結構，以“科層為體、平臺為用”為組織形態，通過“基于服務的治理網絡前臺”“基于技術的資源共享中臺”“基于制度的權力流動后臺”的“三臺一體”運行機制 ， 實現對個性化、多元化、復雜化社會訴求的充分回應與互動。

三、黨領導生態文明建設“制度—效能”轉化的責任政治邏輯

責任是過上美好公共生活的基本倫理和核心規范。中國傳統生態政治思想中蘊含著豐富的責任政治思想。儒家生態思想中的“禮者禁于將然之前，法者禁于已然之后”以禮法為主導，重視道德教化的預防功能，即與“責任政治”命題中的責任倫理有旨趣相似之處。西周時期專門設置了“山虜”“澤虜”“林衡”“川衡”等官位對山林湖泊進行監管，便于明確官員保護生態的責任。這種虜衡制度一直延續到清代?！短坡墒枳h》之《雜律》卷第405條規定：“諸占固山野跛湖之利者，杖六十?！边@種對生態破壞的問責措施延續到宋元明清時期。有學者指出，“從6禮，與6仁，的相互融合，到責任社會與責任國家的相互嵌套，中國傳統中的責任政治實現了觀念建構與制度建構”。中國傳統生態政治思想所抽象出來的責任倫理與問責機制對當代中國生態文明建設及其相應的制度安排起到了基礎性的哲學指引作用。

在現代政治中，公權力的責任是“治理他者”，而治理他者的前提又須保證“治理自我”。若缺乏責任的規范與約束，主體互動可能面臨結構紊亂、行動失序及政策梗阻等難題。確保權力運用的正向價值并使之持續型構治理效能，需要各主體以負責任的方式相互對待，在彼此聯系的狀態中形成清晰明確、科學合理的權責結構、職責界定與究責機制。為此，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》特別要求：按照權責一致原則進一步規范垂直管理體制與分級管理機制，“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。

在生態文明建設的責任體系中，地方核心行動者（主政官員）的責任意識是核心要素。習近平總書記深刻指出，“實踐證明，生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部……要落實領導干部任期生態文明建設責任制，實行自然資源資產離任審計，認真貫徹依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則”?；凇皬碗s人假設”，核心行動者對待環境治理的態度更多地取決于多重任務環境下的利益權衡 ， 其以“激勵—約束”條件所帶來的利益與風險大小作為衡量標準 ， 有差別地投入行動資源。為此 ， 2015年8月 ，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》將我國地方各級黨委、政府共同納入環境問責對象 ， 強調環境保護“黨政同責、一崗雙責” ， 使環境問責從單一行政語境轉向黨政共同話語 ， 形成了對地方各級黨委、政府及其相關人員實施共同責任追究的制度安排。2018年中共中央國務院聯合發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》， 明確提出加強黨對環境治理工作的全面領導 ， 落實黨政主體的環境責任 ， 在“黨政同責”“一崗雙責”基礎上進一步確立“終身追責”原則。而近年來實施的“生態環境一票否決制”更使“各級地方政府及政府部門在某些6政治性，任務上承擔了6無限責任，”。從制度制定到執行 ， 從互動到回應 ， 上級黨政領導的政治權威貫穿于下級政府及其官員的“考核—問責”全過程。這種制度設計有助于將嚴肅問責與容錯免責相銜接、結果導向與過程追蹤相統一、同體問責與異體問責相結合。

除了“黨政同責、一崗雙責、終身追責”的制度規制和約束外 ， 還需要輔以“全鏈條、無縫隙、強有力”的“量化明責—機構賦權—全程監督—考核追責”機制來排查環境政策執行過程中的失職讀職行為 ， 督促各級黨委和政府嚴格落實黨中央決策 ， 以避免因不完全公共契約和地方自利性而產生的環境政策執行偏差。作為一項以黨中央權威為支撐的縱向干預機制 ， 中央環保督察是推動地方政府落實生態保護責任的“利劍” ， 高規格地傳導出強制性制度壓力。2015年7月 ， 中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案（試行）》， 標志著中央環保督察制度的建立。習近平總書記指出 ， “黨中央對生態環境保護高度重視……組織開展環境督察 ， 目的就是要督促大家負起責任 ， 加緊把生態環境保護工作做好”?？紤]到“我國各層級治理體系是以政黨為中心構建的 ， 行政決策權力多集中于黨委”的政治實際 ， 中央環保督察在環境履職監督機制中納入了地方黨委應承擔的環境保護責任 ， 以此不斷完善問責督察制度體系。2019年6月發布的《中央生態環境保護督察工作規定》明確規定 ， “原則上在每屆黨的中央委員會任期內 ， 應當對各省、自治區、直轄市黨委和政府 ， 國務院有關部門以及有關中央企業開展例行督察 ， 并根據需要對督察整改情況實施6回頭看，；針對突出生態環境問題 ， 視情組織開展專項督察”。

中央環保督察作為國家行動 ， 具有高權威性、全面性、廣泛參與性 ， 并且督察權力由黨中央授予 ， 其組長也由黨中央、國務院直接確定 ， 人選一般為擔任過重要職務的省部級領導人。這無疑賦予了督察組織更高的權威 ， 也將環境保護上升為政治任務 ， 有助于整合地方環境治理過程中的行政資源 ， 制約地方政府在環境治理過程中的“變通”和“共謀”行為 ， 使環境治理效能得到實質性提升。環保督察的實質是一項治官治權的民主控權機制 ， 在政治與法律壓力的傳輸過程中 ， 被督察對象以督察工作為契機狠抓整改 ， 形成了“督”與“被督”同頻共振、相向而行的良好效果。由此 ， 上級環保部門與地方政府間的關系從“權威—服從/對抗”轉向“共同協作” ， 環境監管體系也從“區域限批、考核追責”的“對抗型”轉向“環保約談、落實整改”的“合作型”。在縱橫交織的政府權力結構中 ， 環保督察的機制嵌入有利于地方政府對外部資源的獲取 ， 也有利于地方政府生態保護與環境治理責任的強化 ， 繼而消再了各主體的異質性 ， 達成了一種政策執行上的共識 ， 圍繞環保監督形成了新的權力資源整合（見圖1）。

四、結語

黨的十八大以來，我國生態文明建設漸次適應了生態環境問題的復雜性和不確定性等多重挑戰，形成了中國特色社會主義生態文明建設與環境治理的大戰略、大方略，并成為“中國之治”中最活躍的組成部分之一。制度優勢是我國最大的優勢，治理效能很大程度上源于獨特的制度優勢和由此釋放的制度紅利。制度有效性、治理有效性和匹配有效性構成了制度優勢聯結治理效能的內在機理。從制度有效性來看，我國生態文明制度和生態環境治理體系的顯著內在優勢和鮮明比較優勢是治理效能得以生成釋放的前提基礎；從治理有效性來看，在治理規模逐漸擴增的背景下有效降低生態環境治理成本是治理效能得以轉化提升的關鍵環節；從匹配有效性來看，達到與風險、不確定性相匹配的制度化治理水平是治理效能得以持續轉化的重要保障。

然而，相當長一段時間以來，規模速度型增長模式下“高碳”與“低端”雙重鎖定的經濟發展方式依然存在慣性。生態文明建設的地方實踐實際上形成了“秩序可控”的制度主義、“效率至上”的技治主義和“以人民為中心”的人本主義三大治理取向。多維治理取向的低聚合性和“離心力”有可能阻礙生態環境治理效能的提升。這為尋找治理取向的整合機制提供了重要契機。在黨的領導下，我國生態文明建設通過“政治注意力資源的配置、吸納與調適”（注意力政治）、“多元政治主體的身份認同與權利承認”（承認政治）、“權力分配與責任分攤的有機統一”（責任政治）大大消解了生態環境治理的模糊性、沖突性和“象征主義”，由此推動頂層設計與地方實踐的雙重變革，逐漸勾連起制度與效能之間的內在機理。

“制度—效能”的演化發展亦有其層次轉化性、整體優化性等內在規律，其間存在的“鎖定效應”“回退效應”以及“6時空壓縮，特性”使得制度優勢不會一賦而就地轉化為治理效能。這就需要相應的系統設計和機制安排來促成二者之間的有效轉化。中國共產黨具有總攬全局、協調各方的獨特優勢。這種獨特優勢，同黨始終將自身組織體系內嵌于整個生態環境治理體系的實踐傳統密不可分。在黨的領導下，“法治”“共治”“精治”是契合我國生態文明建設政治邏輯且彼此互洽的穩態機制結構，必將有益于治理效能的敞顯與提升。其中，“黨領法治”是一種具有國家法律抽象確認、黨內法規具體細化的復合模式，彰顯了黨始終站在彌合法律護漏、克服法律滯后性的立場上，動態地把握著生態環境治理法治化的現實走勢；黨在生態環境治理中的“人民性”特質和制度化民主協商是“黨領共治”的合法性根源，“黨領共治”能夠有效處置跨區域政府間的利益關系以及政府橫向部門間的信息壁壘，從而打通環境政策落實的“最先一公里”和“最后一公里”，消除“中梗阻”；黨的群眾路線與統一戰線等理論是“黨領精治”的依據，社會行動者的積極參與提供了應對風險、不確定性與“時空壓縮”所需要的彈性、適應和創新等要素。

進言之，黨領法治、黨領共治、黨領精治的機制構建與運行是對新時代生態文明建設整體性優化的新探索。盡管多層復合的治理機制仍需要在愈趨復雜的生態環境治理實踐中不斷探索和發展，但這種邏輯轉換體現出生態環境治理的法治思維、系統思維、科學思維，以及對“行動者系統的開放性”“行動策略組合的多樣性”“文化認知結構的適應性”“治理機制的民主性”的多維整合，為有效化解“局部有效整體失效”“有組織的不負責任”等現代化恃論提供了中國樣本。而且，這種邏輯轉換也再一次將“以人民為中心”的理念根植于生態文明建設的政治邏輯之中，為加快推進人與自然和諧共生的中國式現代化打下堅實基礎。

The political Logic of the Transformation of “ system Efficiency”in the construction of Ecological civilization under the Leadershipof the communist party of china

Yu Minjiang

（schoolof politics and International Relations，Tongjiuniversity，shanghai200092，China）

Abstract：The construction of ecological civilization is a complex giant system that is comprehensively influenced by multiple social factors. Among them，the“ spatiotemporal compression”characteristics of ecological environment issues and the“ collective action dilemma ”of multiple subjects hinder the transformation of“system efficiency”. To alleviate this deep-seated problem，it is necessary to rely on strong political forces to integrate dispersed institutional components and adjust the operational mode of governance. The ongoing development of“ attention political logic”，“ recognition political logic”， and“ responsibility political logic”under the leadership of the party in the construction of ecological civilization is primarily responsible for the positive trend of resonance between“top-level design”and “ local practice ”in china，s ecological civilization. The three logical combinations of“ allocation， absorption ， and adjustment of political attention resources ”，“ identity recognition and rights recognition of multiple subjects”，and“organic unity of power distribution and responsibility sharing”connect the internal mechanisms of“ institutional effectiveness ”，“ governance effectiveness ”， and “ matching effectiveness ” between“ institutional efficiency ”. To promote the chinese path to the modernization of the harmonious coexistence of man and nature，it is necessary to grasp the laws of the level transformation and overall optimization of the evolution and development of the“ system effectiveness”， optimize the mechanism of the party-led co-governance ， the party-led intensive governance，and the party-led rule of law，so as to provide a chinese sample for effectively resolving the modernization paradox of“ partial effectiveness and overall failure”，“ organized irresponsibility ” and so on.

keywords：ecological civilization construction； transformation of“ system efficiency”； politics ofattention； politics of recognition； politics of responsibility

（責任編輯：曾靜）