政策工具視角下我國數字鄉村政策文本量化研究

張麗艷 丁藝琳

摘 要：數字鄉村建設是推動農村經濟社會轉型升級，推動農業農村現代化進一步發展的重大舉措。本文選取當前我國中央政府發布的數字鄉村政策文本，分析其現有政策現狀，有利于進一步完善數字鄉村的政策體系。本文對我國中央政府發布的30份數字鄉村政策文本進行量化分析，從基本政策工具和戰略目標出發探討數字鄉村現有政策的問題與不足。研究發現，當前我國數字鄉村政策對四種目標的關注程度存在差異，在各個模式中，還需要對政策工具的使用組合進行優化，還需要進一步強化對需求型和環保型政策工具的聯合運用。進一步優化我國數字鄉村的政策供給。

關鍵詞：數字鄉村；政策文本；政策工具

中圖分類號：F323；F49文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）05 — ００80 — ０8

一、引言

數字鄉村建設是伴隨著網絡、信息化、數字化等技術的運用和農民的現代信息技術的提升而形成的一種內生性的農業農村現代化發展與轉型過程，它不僅是鄉村振興的戰略導向，更是數字中國的重要組成部分。2019年網信辦頒布的中國數字鄉村發展報告（2019年）中指出，全國農村都在搶抓機遇，應對挑戰，利用先進數字化技術進行創新，并已取得了一些初步的成果。2021年，中辦國辦印發數字鄉村建設指南，闡述了數字鄉村建設總體參考框架及幾種可以借鑒的應用場景，為各個地區在推動數字鄉村建設時提供了可借鑒的依據。但在廣大農村，其自然條件和發展水平都有所差別，優勢特點不同。為此，各地要全面把握中央關于鄉村振興總體要求，結合當地的實際情況分類推進數字鄉村的建設，并逐漸探索出一條有地方特色的數字鄉村發展道路，為推進鄉村全面振興提供有力的支撐。

近年來，在大數據的推動下，人工智能普及，信息技術發達，鄉村的建設方式也在發生變化。2015年一號文件首次提出了“農村電子商務”標志著鄉村數字經濟已經步入探索階段;中共中央、國務院辦公廳于2019年5月印發了《數字鄉村發展戰略綱要》；在《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出要加快“數字鄉村”發展;到2020年，國家將全面完成脫貧攻堅的任務；《“十四五”規劃》提出要加快發展“數字鄉村”;2022年的中央一號文件提出要在農村的數字經濟方面進一步深入發展。數字鄉村建設是一個不斷推進、不斷演變的過程。本文根據既往國內關于數字鄉村建設的研究和經驗總結，以2019-2023年數字鄉村政策文本作為研究對象，以政策工具和戰略目標構建二維分析框架，并對政策內容進行編碼，通過進一步分析發現其內在不足并提出建議，以促進數字鄉村政策體系優化，加快數字鄉村進程。

二、文獻綜述

隨著新一代信息技術的發展，新的產品、模式和行業結構不斷涌現，這給數字鄉村的發展帶來了史無前例的重大機會。同時數字鄉村政策也受到了越來越多學者的關注。當前，學者關注的數字鄉村政策主要有兩個方面：一是政策認知研究。鄒輝（2021）認為，在數字鄉村建設中，主體的思想觀念局限、信息基礎設施建設滯后、農民的數字素質欠缺等因素，將會影響到數字鄉村建設的開展和政策的執行。上述問題表明，數字鄉村建設除了要將數字化技術引入進來之外，還需要將數字化的組織形式和思維方式引入進來，對數字鄉村的政策體系進行完善。周敏和聶玉霞（2021）對“技術下鄉”的研究表明，農村社會主體的技術認知、農村社會環境的變化、農村社區的利益結構等因素對技術的成功實施起到了決定性的作用。二是政策評價研究。楊佳鋒（2022）等根據羅杰斯政策擴散理論，通過縱向和橫向兩個維度的“府際關系”對數字鄉村政策進行分析，發現目前我國數字鄉村政策存在設計缺位，應該強化對政策的機械學習、要素保證的缺乏等方面的政策設計，完善考評體系，強化人才支撐等。馮朝睿（2021）等通過分析數字鄉村的一系列綱領性文件，認為其基本框架已形成，但目前缺乏與各地試點相適應的政策支持，需建立“頂層設計-基層實施-試點結果反饋”的立體結構。田祥宇（2023）等人則認為，要推動農村發展，實現共同富裕，需要創新并建立科學完善的政策體系予以保障，應創新農村產業融合支持政策體系，推動農民收入的不斷增加;建立完善的新農村建設制度，強化對口幫扶政策等，促進新農村建設。

綜上，目前我國對數字鄉村政策的學術研究仍然不是很充分，一是對數字鄉村的政策認知和評價的研究比較多，而對數字鄉村的政策執行的研究還比較少。二是對政策的研究大部分集中于數字鄉村整體策略的分析，而對于地方的政策實施研究較少。而政策文本分析能為數字鄉村建設提供全新的研究視角，通過對數字鄉村政策進行分析，可發現當前我國數字鄉村政策關注的重點領域及其不足之處，提出相應對策推動數字鄉村的發展。

三、字鄉村政策文本選擇與主題詞分析

本文的主要數字鄉村政策文本選取于中央人民政府網站、農業農村部網站等國家官方網站，以及北大法寶、白鹿智庫等政策網站。本文的政策選取時間為2019年5月至2022年10月，所有的政策均為官方通過公開渠道發布。由于本論文主要針對中國“數字鄉村”的政策進行研究，因此地方性政策不予考慮。經過以上幾個環節，本文將2019年5月15日中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》作為選取文獻的時間起點，最后確定了30個研究樣本。具體如表1所示。

主題詞是表示文獻標題的一種語言，其特點是概念化和規范化。政策主題詞是能夠體現其內容特點、發揮重要作用和體現其核心要素的政策詞匯。為了更加全面準確的把握數字鄉村政策主題詞的分布情況，本文運用 ROST Content Mining 文本分析軟件對30項數字鄉村政策文本進行處理和分析，獲得了政策文獻相應的主題關鍵詞，然后對關鍵詞表進行人工篩查，去除無效的關鍵詞和低頻的關鍵詞，將類似的關鍵詞進行合并。最終得到20個主題詞（如表2）。

四、數字鄉村政策的分析框架

（一）政策工具維度（x 維度）

對于政策工具，學術界存在著諸多的分類視角，Rothwell和 Zegveld將其劃分為供給、需求、環境三類。供給型政策工具主要是指政府通過增加人力，資本、技術等要素的供給，直接為數字鄉村提供驅動力，成為促進數字鄉村發展的基礎保障和直接動力，如公共服務供給、基礎設施建設、財政支持、人才培養等。需求型政策工具主要是指政府通過利用外部手段來穩定市場環境并拓寬數字鄉村發展，如示范工程、政府扶持、技術創新等，為數字鄉村發展提供動力。環境型政策工具主要是指政府通過提供稅收優惠和金融支持、法規管制等政策為推動數字鄉村發展提供良好的政策環境或有序的市場環境機制，為促進數字鄉村發展提供組織保障力和影響力。

（二）戰略目標維度（Y維度）

2019年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》中提到我國實施數字鄉村戰略可分為鄉村治理能力現代化、鄉村振興和共同富裕三大目標任務，它們的參與者是不同的，因此，治理的對象也是不同的。在數字鄉村戰略中的鄉村治理能力現代化領域主要包括黨務、村務、財務網絡公開，農村社會的綜合治理應精細化、現代化，村委會應建立規范化的機制，實現鄉村建設和規劃管理的信息化等。在鄉村振興方面，具體包括了以下內容：大力發展新型農業，培育新型職業農民，釋放農村資源的活力等。在共同富裕方面，為了更好地促進社會的和諧發展，要把數字鄉村和智慧城市結合起來，推動城鄉數字化、網絡化、智能化發展，強化一體設計、同步實施、協同并進、融合創新，加速建設共建共享、互聯互通、各有特色的格局，促進生產、生活、生態空間的發展。通過城鄉互補互助，共同推進城鄉融合發展。由于三個主要的目標任務在定位、參與主體和階段的目的上都存在著顯著的差異，本研究將其歸結為三個重要的策略目標。因此，鄉村治理能力現代化、鄉村振興和共同富裕這三大戰略目標組成了鄉村振興財政政策分析框架的Y維度。

通過對30份政策文本展開開放性編碼，并對其進行逐字閱讀并分析，最終得到了三個具有概括性的核心類別，即：環境優化、行政法規保障、市場需求。上述三大核心類別也全面反映了“數字鄉村”的三大政策目標。（圖1）。

五、數字鄉村政策文本編碼

本文根據上述X、Y兩個政策分析維度，對已經篩選出來的30份政策文本按照政策編號-章節-具體條款（如1-1-1）或者一級標題-二級標題-三級標題-（如1-1-1）的形式，抽取出了內容分析單元。具體如表3所示。

六、基于政策工具的數字鄉村政策內容分析

（一）X維度（基本政策工具維度）分析

根據X維度中的數字鄉村政策類型，對所提取的數據進行分類，并對其進行統計，得出X維度中的政策分布與政策配置比例，統計結果如表4所示。

總體來看，三類政策工具占比分別為供給型政策工具（占比41.73%）、環境型政策工具（占比33.86%）和需求型政策工具（占比24.41%）。在這些因素之中，供給型政策工具占據了第一位，這表明了中央政府對公共基礎設施建設和金融支持最為重視，通過對鄉村進行充足的資源供應，首先解決了資源問題，將有利于進一步推動數字鄉村建設。二是環境型政策工具，表明中央政府注重環境建設作為補充，對數字鄉村的實施環境與組織保障的追求，為推行數字鄉村政策構建了良好外部環境。而需求型政策工具占比最少且數值上明顯小于前兩者，說明中央政府對需求層次重視程度較低。

在供給型政策工具中，公共服務供給占比為42%，占據絕對主導地位，政府的目標是以“全民數字文化”為基礎，建立起一個覆蓋城鄉的“全民數字文化”服務體系，推動農村優質文化資源的數字化，完善農村遠程醫學，扶持農村普惠金融等。其次是在基礎設施方面的投入，占到了22%。當前，中國的“數字鄉村”的基礎設施正在得到進一步的改善。應加強鄉村互聯網基礎設施的建設，要健全農業、農村的信息化服務系統，推動數字鄉村發展。財政支持占比18%，說明財政的財力支持作用也是非常重要的，我國數字鄉村發展的確處于亟需大量資金的初始階段，因此需要政府的財政支持。人才培養占比17%，長期以來，我國農村人才總量不足，人口老齡化嚴重，因此，如何有效地吸引和保留優秀的人才，就成為一個迫切需要解決的問題，還需要將人力資源的發展作為頭等大事。

在環境型政策工具中，金融支持占比47%，占據主導地位。法律法規保障和組織保障分別占35%和18%，我國數字鄉村政策還處于起步階段，不夠完善，所以政府更加注重強化組織領導，并頒布扶持政策進行統籌制定，完善保護機制，優化政策支持。

在需求型政策工具中，技術創新占比39%，政府鼓勵發展電子商務，農村經營網絡化穩定發展。其次是政府扶持，占比35%，就是利用政府的特許經營等方法，將社會資本引入到數字鄉村的戰略中來，從而激發社會力量的積極參與。最后是引領示范的比例達到了26%，對全國重點經濟主體加強支持力度，建立數字鄉村引領示范區，“賦能”鄉村振興。

（二）Y維度（戰略目標維度）分析

從數據中可以看出，30個數字鄉村政策文本覆蓋了供給型、需求型和環境型三種類型的政策工具。同時也兼顧了鄉村治理能力現代化，鄉村振興，共同富裕三大政策目標。其中大部分的政策工具集中在鄉村治理能力現代化目標上，政策文本也在探討數字鄉村要注重建立靈敏高效的現代鄉村社會治理體系，要著力發揮信息化在推進鄉村治理體系和治理能力現代化中的基礎支撐作用，繁榮發展鄉村網絡文化，構建鄉村數字治理新體系，著力彌合城鄉“數字鴻溝”?？梢?，數字鄉村對推進鄉村治理現代化具有重要意義。同時文本中也對“進一步發掘信息化在鄉村振興中的巨大潛力”提出了一系列要求。這些都為更好建設數字鄉村、推動鄉村振興提供了發力的方向和具體實施的路徑。當前和今后一段時期，需加快信息化發展，整體帶動和提升農業農村現代化發展，以建設數字鄉村助力鄉村全面振興，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。而數字鄉村建設也是促進共同富裕的實現路徑。數字鄉村建設并非農業信息普及化的高階版，而是通過數字技術賦能鄉村產業、鄉村治理等多領域。數字鄉村建設有助于提高農業生產效率，降低農業經營風險，拓寬增收致富路徑，促進鄉村治理現代化，為實現共同富裕注入新動能。

七、結論與建議

（一）結論

1.數字鄉村政策工具應用結構失調

頻數統計表明，在涉及的政策工具中，供給型工具總體使用較多，占比41%，主要集中于公共服務供給和基礎設施建設等要素的基礎物質支持，而人才支持涉及較少，從而制約數字鄉村政策的順利執行。其原因主要有：一是城鄉之間的經濟狀況、發展空間以及社會資源存在巨大差異，所以大量的青壯年離開家鄉到城市打工，農村勞動力大量流失。二是由于農民的信息化、數字化素質較差，導致了農民對數字化技術的認識與運用不夠深入，導致數字鄉村建設的停滯。三是農戶對科技知識的積累相對薄弱，因此他們必須要在開發和培訓方面投入更多的資源，這不但提高了培訓的難度，而且也對數字農業人才的拓展產生了不利影響。由于國家在人才引進方面的投入相對較少，從而影響了人才的引進。因此，在信息技術領域很難吸引到高層次的人才。在發展綠色農業的過程中，數字技術人才的缺乏，已經成為數字鄉村建設中的一個瓶頸。同時需求型工具短缺，僅占24%，政策內容單一，導致主體缺少內生性動力和參與積極性。政府通過特許經營等方式吸引社會資本，能夠調動社會力量積極參與數字鄉村戰略。政府在全國范圍內安排對數字鄉村的試點示范工作，充分利用主流媒體和重點新聞網站的優勢，對數字鄉村的建設進行及時的宣傳。

2.環境型工具沒有得到有效發揮

組織保障缺失，僅占18%，政策實踐性不強，有很好的政策規劃，但在實際操作上卻不夠成熟?！稊底洲r業農村發展規劃（2019-2025年）》、《2020年數字鄉村發展工作要點》等國家及相關部門發布的政策文件，都是國家對數字鄉村的宏觀決策和頂層設計。例如《數字鄉村建設指南1.0》，這是由七個部門聯合發布的一份文件，其中包含了信息基礎設施、公共支撐平臺、數字應用場景等方面的內容，但是并沒有詳細的說明，也沒有針對不同地區和領域的數字鄉村的相關政策。國家、?。ㄗ灾螀^、直轄市）對數字鄉村的建設都是以原則性指引為導向的，而當前的數字鄉村主要集中在縣，各縣要按照國家、?。ㄗ灾螀^、直轄市）的原則性指引和決策部署，盡快制訂出一套適合本區域的數字鄉村具體實施方案，使之成為推動區域指揮棒。但目前，許多試點縣和大部分非試點縣尚未出臺具體實施計劃。由于政策設計的缺失，使得數字鄉村的發展缺少正確的導向和健全的體制保證，政策在傳播過程中遇到了阻礙。與此同時，雖然目前金融支持方面占據了很大的比重，可以利用互聯網電商來促進農村產業結構的重組，從而實現農村與城市、農民與客戶之間的數據融合，但是，在政策上還存在著一些缺陷。目前，農產品電商直播等領域的法律法規仍不完善，數據產權歸屬、數據共享標準等許多方面都存在比較明顯的問題。與此同時，在數字技術對鄉村振興進行賦能的過程中，還存在著互聯網監管體系不健全、線上直播監管缺失等問題。中國消協發布的《直播電商購物消費者滿意度在線調查報告》顯示，在直播電商的促銷活動中，消費者對促銷活動的滿意度是最差的，只有64.7%，這說明網絡直播平臺的虛假促銷行為比較嚴重，導致對數字鄉村網絡的監管難度加大，消費者的權益嚴重受損。

3.政策實施碎片化

當前，互聯網+建設正在廣大農村蓬勃發展，各種數字平臺覆蓋了政府、醫療、電商等各個方面，并形成了自己的特點。但是，由于各地區的數字平臺各自為戰，一個市管轄不同縣，一個省管轄不同城市，彼此間的信息與數據銜接不暢，各個地區的數據源復雜、零散，數據的格式與種類參差不齊，當前，由于沒有統一的數據規范，造成了數據的質量問題，很難為實現信息共享與業務協作提供數據支持?！靶畔⒐聧u”是當前我國數字村建設中普遍存在的一種現象，使得數字政府對農村社會進行賦能的過程中難度增加。數字鄉村建設是一項涵蓋多個方面的工作，各個方面都與數字技術相結合，這就要求有一系列的技術標準來引導。但當前，我國尚無一套完備的技術標準體系，也沒有相應的國家標準來指導全國范圍內的數字鄉村建設。因此，在國家和試點地區的數字鄉村建設進程和效果都不可避免地存在著無標準可依的局面，而這極易導致各試點地區各自為政。所以，《綱要》中提出的各項戰略目標，并不能作為衡量各地區數字鄉村建設成效的重要指標。因此，這些難以確定可復制、可推廣的經驗制約了中央與上級政府對優秀的政策創新的選擇，進而導致數字鄉村的政策傳播在自下而上的推進中受阻。

（二）建議

1.調整供給型政策工具內部結構，加大人才支持力度

從目前數字鄉村的政策分布來看，涉及較多的仍是公共服務供給和基礎設施建設，應提高財政支持和人才培養等供給型政策工具的使用，堅持發展農業生產數字化和智能化服務工程，對數字化轉型內生動力強的企業給予相關政策和資金支持。在數字鄉村建設過程中，要將企業的積極性充分地調動起來，構建出以政府出資的社會主體運營、政企合作運營和企業獨資運營為主要內容的新型運營模式。政府需要進行一定的的財政支持，合理配置市場資源，提升市場主體參與程度，創造良好的市場經營環境，統籌利用現有政策、項目、資金，對數字鄉村建設進行支持，應進一步擴大融資渠道，使財政融資更好地發揮其引導功能，最終構建出以政府資金為主導，社會多元化投資的資金籌集機制。同時加快網絡覆蓋工程彌合貧困地區鴻溝，電子商務向貧困縣傾斜，扶貧和扶志、扶智相結合；利用國家和政府對綠色農業的扶持政策，將對數字綠色農業產業發展提供支持的企業資金和機構投資基金都吸引過來。國家要構建一個完善的綠色農業發展系統，創建綠色農業先行示范區，并加速實現智慧農業現代化，以科技創新和巨大的資金支持等為基礎，加速數字技術的研發，建立和健全綠色農業信息化的發展體系和發展機制。同時加快建設綠色農業試驗基地，大力發展高科技工業，通過數字賦能促進綠色農業信息技術產業與其他大產業的融合發展，從而對綠色農業產業體系進行優化，促進農村農業發展數字化。習近平總書記在2021年度全國人才工作大會上反復強調，要實施人才強國，就是要在人才的引領下，加速綠色農業發展。要想在此基礎上更好地推進我國綠色農業的發展，必須建設一支以數字為主體的綠色農業人才隊伍。因此要加大人才支持力度，開展新時期農業領域數字化技術高端人才培養、綠色農業技術知識和實踐經驗傳授，開展農業智能裝備的應用與信息技術的訓練，以提升農民的整體素質。拓寬農業人才的培養渠道，加強科技培訓，充分利用數字綠色農業的研究成果和發展空間，將優秀的人才引入數字農業的領域中，并開展多渠道、多元化的招商引資活動，對有關的企業和機構進行投資。

2.優化需求型和環境型政策工具組合，要充分發揮多元主體的作用，實現資源的合理利用

從產業發展的角度來說，數字鄉村建設必須與鄉村的主體產業—農業的發展密切結合。應該重視農業生產和副業經營，找到適當的契合點，同時加強技術創新支持力度，加大對綠色農業領域數字化技術的科研投入，開展綠色農業生產技術研究。目前我國對綠色農業技術的研究，已經進入到了應用研究的層次。對于綠色農業的生產技術，如節本增效、環保生態等，學者應該給予更多的關注。加大對數字化綠色農業新技術的研發力度，將其與綠色、高效的發展思想有機地融合在一起，才能實現綠色農業的可持續發展。在數字鄉村建設過程中，要以科技創新促進發展綠色農業，通過貫徹落實國家戰略政策、促進發展綠色農業、縮小城鄉數字差距等舉措，全面提高數字農業的技術支撐。習近平總書記在二十大報告中指出，“堅持走中國特色的自主創新之路”，要著力解決數字農業的前沿技術難題，爭取贏得關鍵、核心技術的勝利，用科技創新為農戶帶來數字化的利益，同時利用物聯網、人工智能等數字技術來提高農業的生產效率和質量。

3.合理匹配政策工具和政策目標，應堅持共同富裕原則，加強政府對綠色農業的關注與引導

制定支持數字鄉村、引導綠色農業發展的政策和制度，積極發展高科技企業，繼續攻克前沿技術和核心技術，要對綠色農業產業的基本數據體系進行完善，對綠色農產品的培育過程和市場信息進行監控，加速綠色農業產業體系的數字化進程。推動城鄉之間的數字資源整合，推動信息資源的共享與開放，強化對綠色農業的統籌安排，在信息時代建設智慧城市、數字鄉村。與此同時，要繼續推動鄉村治理能力的現代化，不斷地進行創新，推動農村基層黨組織的數字化，加速農村電子政務的升級，在農村地區推行“雪亮工程”，積極推進農村網格化管理和村務財務在網絡上的公開，讓社會和輿論更加通暢，提高政府和基層機構的工作效率，推進農村資產的數字化，從而推進鄉村治理的現代化，推進城鄉公共服務的均等化。

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〔責任編輯：孫玉婷〕