檢察主導下的企業合規監管：模式、困境與優化進路

楊 崢

（1.安徽大學法學院 合肥 230601；2.安徽大學安徽法治與社會安全研究中心 合肥 230601）

最高人民檢察院于2020 年3 月起在深圳南山等六家基層檢察院開展了企業合規改革第一期試點工作，推動“企業犯罪相對不起訴適用機制改革”。在實踐中，檢察機關起到了保障民營經濟健康發展“主力軍”的作用[1]。隨著試點工作逐步推進，企業合規逐漸彰顯出制度的優越性，得到社會各界的廣泛認同。2021 年3 月最高檢啟動了企業合規改革第二期試點工作，擴大改革試點范圍，進一步細化和優化企業合規制度設計。企業合規計劃的有效推進離不開科學的監管制度。通過行之有效的監管制度對涉罪企業合規改造進行追蹤、檢測，可以保證企業合規制度效果與目標的達成。同時，企業合規監管也是合規計劃有效性的重要保障，合規計劃的制定與落實是企業合規從紙面到現實的距離，監管制度是保證涉案企業依照所制定的合規計劃進行相應的制度整改，以實現消除社會不良影響和預防犯罪發生的目的。本文從我國企業合規監管制度現狀出發，通過分析比較地方合規監管制度，對我國合規監管模式進行類型化解讀，并對其中的主流模式——第三方合規監管流模式展開系統分析，期待為檢察機關后續主導開展合規監管工作提供參考。

一、企業合規監管模式考察

根據不斷探索，各地區根據本地區的實際情況采用了不同種類的合規監管模式。我國學界目前都大致分為三種模式，陳瑞華教授在試點早期將合規監管分為檢察機關主導監管、獨立監控人監管、行政部門監管三種模式[2]；談倩將缺乏監管分為三種模式，分別為檢察機關聯合行政機關監管模式、獨立監控人或者合規監督員模式和第三方組織＋企業合規監管管理委員會模式[3]；馬明亮教授以有無獨立監管人為標準，將合規監管分為檢察院自我監管模式、委托行政機關監管模式與委托獨立監管人協助模式[4]。筆者認為，雖然目前實踐中企業合規的監管主體呈現出向多元化發展的趨勢，各個主體在監管中的定位有所區別，但檢察機關始終占據主導性地位，其他主體多是發揮協同配合或專家輔助的作用，這一定位是由檢察機關在刑事訴訟程序中的職能定位所決定的。開展企業合規監管源于檢察機關本身具有檢察監督的職能?！稇椃ā返谝话偃臈l規定檢察機關為法律監督機關，檢察機關對于維護訴訟程序的公正性與司法裁判的權威性起著關鍵的守門人作用。故檢察機關作為法律監督機關具有行使監督權的憲法依據，企業合規監管屬于檢察機關檢察監督職能的實踐體現。根據現在試點地區企業合規政策的不斷改革與升級，實踐中檢察機關在推進企業合規改革時逐步吸收多元主體參與，以推動企業合規改革質效，并以此形成了以檢察機關為主導的多元監管模式。如表1 所示，筆者通過對于當前各地監管情況的考察，主要根據參與主體以及該主題在合規監管中的地位、發揮的職能等因素，將企業合規監管分為第三方監管模式、聯合監管模式和混合監管模式。

表1 企業合規監管模式

（一）聯合監管模式

聯合監管模式是指檢察機關聯合相關行政機關共同對涉罪企業進行合規考察、指導和監督工作。遼寧省檢察院適用的是此種監管模式。2020 年12 月18 日，遼寧省檢察院等機關制定了《關于建立涉罪企業合規考察制度的意見》，其中第二條“目標”中規定檢察機關和有關行政監管機關協同開展涉罪企業合規考察，第三條明確了檢察監管和行政監管機關進行合規考察時應當遵循的基本原則[5]。第八條“合規考察的啟動”規定，檢察機關要向行政監管機關征詢對涉案企業是否使用合規考察制度的意見。當行政監管機關不同意適用時，檢察機關需按照一般刑事案件處理程序執行。涉罪企業不僅要向檢察機關報告合規執行情況，還要將執行情況抄報行政監管機關。

（二）混合監管模式

混合監管模式是指由檢察機關人員以及機關外部專業人員組成監管組織，對涉罪企業的合規情況進行監督、評估、考察。適用此種監管模式的代表性地區有深圳市南山區和浙江省岱山縣。

深圳市南山區檢察院2020 年發布了《南山區人民檢察院企業犯罪相對不起訴適用機制試行辦法》，根據“合規監督考察程序遵循承辦檢察官為主，刑事合規專員為輔的工作原則”，監管模式體現為由檢察官負責直接監管，在必要時可以開展與獨立監管人的合作。為提升檢察機關對企業合規的監管質效，2021 年3 月南山區檢察院召開企業合規第三方組織聘任儀式，向20 家機構第三方組織頒發聘任書。2020 年岱山縣檢察院于出臺了《涉企案件刑事合規辦理規程（試行）》，其中引入了三方監督力度，通過設立合規監督員幫助企業建立執行一套有效完備的合規方案，實現企業對于刑事風險的事前預防和事中應對[6]。圖1 為岱山縣檢察院涉企案件企業合規業務的基本流程圖，具體操作上，由檢察機關選定合規監督員派駐企業，跟蹤、指導企業的合規計劃，并定期向檢察機關報告。在整改期屆滿后，檢察機關召開聽證會和驗收合規成果時，合規監督員需在場接受質詢。

圖1 岱山縣檢察院涉企案件合規業務基本流程圖

（三）第三方合規監管模式

第三方合規監管模式是指由檢察機關或者檢察機關聯合其他司法行政部門組成的企業合規監督管理委員會或類似組織，選任機關外部專業人士組成隊伍進行監管。合規計劃的監管主要依靠第三方組織進行，第三方組織對企業合規建設進行監管，出具合規監管報告①。我國有兩個試點地區屬于該模式，一是深圳市寶安區，二是上海市金山區。

根據深圳市寶安區發布的《關于企業刑事合規獨立監控人選任及管理規定（試行）》，獨立監控人由區檢察院同區司法局共同負責選任、培訓、考核、監督和管理，獨立監控人需要依法行使監督權，發揮調查、規劃、監督的作用[7]。2020 年12 月后，寶安區檢察院聯合區司法局共選任了省內11家律師事務所為第一批企業合規獨立監控人，以發揮對企業合規建設的調查、監督、幫助作用，提升檢察機關監管效率[8]。上海市金山區采用的是“第三方組織+企業合規監督管理委員會”形式，第三方組織負責對企業合規計劃落實情況進行監督、指導，檢察院聯合行政機關所設立的監管委員會主要工作則是對第三方組織的工作進行指導、監督。金山區檢察院牽頭成立企業合規監督管理委員會，由司法機關和行政機關共同負責指導、監督第三方組織的工作[9]。

2021 年6 月3 號最高檢發布的《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》）中規定，“為貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央重大決策部署，在依法推進企業合規改革試點工作中建立健全涉案企業合規第三方監督評估機制”。這份文件表明了我國決策者根據合規改革的實踐狀況，分析考慮了多重因素后更傾向于我國企業合規監管采用第三方合規監管評估機制。之所以認定第三方合規監管模式，可以看出是出于對企業合規監管有效性、專業性、科學性的考量，同時也是從國際視野出發的考量，利于監管的模式、體系進行對接，更是希望在檢察機關的主導下，合規監管得到落實，企業合規煥發生機。

二、第三方合規監管制度問題解析

（一）第三方組織職責不清晰

一般而言，第三方組織的職責為定期向檢察機關報告并解釋說明涉案企業合規整改情況，并在聽證會中向監管部門、檢察機關報告合規考察情況，以便與會人員進行驗收。雖然在《指導意見》中對于第三方組織的職責也作出了部分規定，但是對于其實施的具體職責，實踐和學界都存在一定爭議，且部分重要職責也有所欠缺。

1.第三方組織的職責范圍問題。學界中有人認為第三方組織的職責應當包括監管和管理兩重職責，既是企業合規整改的幫助者，也是企業合規整改的監督者，具有幫助功能和監督功能[10]。筆者認為第三方組織的職責應主要為監管，其職責為檢察機關職責的權力延伸。原因在于：一是《指導意見》第一條規定第三方監督評估組織需對涉案企業的合規承諾進行調查、評估、監督和考察，由此可見我國決策者是將第三方組織的權力限制在監督，而非管理。二是檢察監督為檢察機關本身的職能，第三方組織對涉案企業的合規建設考察監督，應為代行了部分檢察機關權力或是其本身屬于檢察機關所委托的組織。

制定合規計劃實際上是公司內部管理的應然部分，而對于合規計劃的審查、評估則應由合規監管人進行。第三方組織依據其豐富的專業知識和工作經驗，識別涉案企業存在的合規管控漏洞，為涉案企業指引合規風險，在監管期限內對于涉案企業和合規計劃的履行情況作出評估，而并不為其事實上打造和執行合規計劃。如在金杜律師事務所辦理的一起涉嫌非法經營的案件中，參與主體不僅有檢察機關、涉案企業、第三方組織，還有涉案企業顧問律師。在案件辦理過程中，第三方組織只是對涉案企業的合規風險提出專業指引、評析，而涉案企業的具體合規整改工作，如合規計劃的具體內容、合規建設的相關培訓都由企業顧問律師開展。應當明確獨立監控人是檢察機關的委托機構，而不是涉案企業雇傭的管理機構，其最終應當服務于檢察機關。

2.在《指導意見》中沒有對第三方組織的保密職責作出規定。商業秘密作為備受關注的知識產權之一, 已經被列為《保護工業產權巴黎公約》和《民法典》中②。因其所具有的經濟價值性, 被他人掌握并使用，就有可能會給權利人巨大的經濟損失[11]，且商業秘密的泄露，也會給企業帶來較大的負面影響，給原企業的對外行業競爭力和對內運營管理都會造成困難。在美國這一問題同樣存在，公眾對于獲取監督報告的呼聲越來越高，但是仍沒有對監管報告的保密性作出強制性規定[12]。第三方組織工作流程需公開、透明，所出具的監管報告要遞交第三方機制管委會、檢察機關或是公開于聽證會中。在公開聽證會中，企業的商業秘密、交易價格、組織架構等都將被全面公開，這有損企業和企業家的實際利益。第三方組織對于涉案企業合規建設的披露與企業信息保密之間存在了一種矛盾，故需要對其保密職責進行設定。

（二）監管成本分擔方式不明確

監管成本是一個懸而未決的難題，在《指導意見》中并沒有監管成本應當由誰負擔的相關規定，各試點地區也沒有在試行文件中指明。雖然檢察機關主導第三方組織監管工作的開展，但是完全由檢察機關承擔監管費用并不合理。

1.新增第三方組織的勞務費用會增加檢察機關的財政負擔。我國各地區經濟發展水平不平衡，各地區檢察機關的財政收入也有所不同，尤其是經濟欠發達的地區財政收入維持一般檢察人員工作尚可，如果同時還要負擔當地企業合規計劃的監管成本，難以從機關經費中抽調，甚至會對其機構內部運轉造成影響。

2.檢察機關承擔第三方組織的費用會帶來一定的社會質疑。涉案企業是因為自身觸犯了刑事法律而要進行合規整改，監管費用對其來說應當是某種意義上的懲罰[13]。當企業進行合規整改后，不僅有可能對其做出不起訴決定，還需要檢察機關利用國家資源為其提供合規建設，這一行為難被社會公眾所認可。

3.企業接受監管所需要的全部服務不能完全劃歸為司法成本。企業執行合規計劃的出發點是填補制度或管理的缺陷，解決自身合規風險，優化企業自身質量，并非完全處于公共利益。在監管過程中，一些具有專業知識的第三方，如審計師、會計師等，本就屬于企業應當為自己發展而支出的必要經費。當檢察機關予以指正時，就要積極配合、主動改進。

4.監管成本的控制涉及一種心理博弈。因為涉案企業一旦開展合規整改工作，可能會在后續一段經營時間內受到歧視，并對合規帶來的時間成本、金錢成本等產生抵觸情緒，或是認為合規體系的構建會影響其他業務的開展，損失一部分可得收益。故檢察機關想贏得與涉案企業的心理博弈，要對監管成本進行科學規劃，盡量減少監管成本對企業的影響，增加企業參與合規的積極性。

（三）合規監管缺乏執行標準

1.檢察機關對第三方組織適格性評價缺少標準。其一是第三方組織職責評價標準。目前我國有規范性文件對律師等確立了職業倫理標準，但是第三方組織沒有一套行事標準可供參考。其二是企業合規驗收評價標準，尤其是對程序規則的設定。實踐中，對企業合規有效性的評價常常來源于檢察機關指定的“合規監管人”“合規律師”或委托的行政監管部門。經過合規考察期，檢察機關基于考察報告或是監管評估結果就作出起訴或者不起訴決定，未對整改情況的有效性作出實質性審查。檢察機關收取第三方組織所做出的監管報告，但是并沒有相應標準來評判第三方組織是否盡職盡責，該考察報告的流程是否合法合理。檢察機關如果只是對監管報告的程序進行審查，有可能因為專業性的限制無法做出準確評價，且監管流程也沒有可供參考的規范標準。

2.缺少明確的合規有效性評價標準。合規監管以結果為導向，過程中涉及對企業合規建設過程及成果的檢驗和驗收，因此依賴于企業合規監管執行標準的確立。2022 年7 月中國企業評價協會發布了《企業合規管理體系有效性評價》，該標準在ISO37301 的基礎上細化了合規管理體系各項評估指標，但是此項評估標準并不能完全適用于刑事企業合規體系評價，一方面因為該標準屬于團體標準，檢察機關、行政機關等公權機關沒有參與制定，因此標準的效力層級不高；另一方面，該套標準主要服務于企業自建合規體系的評估認證，與對涉案企業合規體系驗收的評估導向有所差別。合規監管結束時檢察機關需要組織召開驗收聽證會，合規計劃有效性的標準能夠使參與人員對于驗收結果有著更為有效的衡量，以量化的形式對企業合規建設狀況作出全面、系統的客觀評估。從域外經驗出發，美國司法部自1991 年就制定了區分合規有效性的標準并逐漸更新，目前最新的評估標準是國際ISO37301 標準，可供美國企業合規適用提供參考標準。我國目前已經發現了該問題，根據《指導意見》第十六條規定，第三方機制管委會已經開始積極地研究制定企業刑事犯罪的合規考察標準。

三、第三方合規監管制度完善路徑

（一）明確第三方合規監管職責義務清單

1.明確第三方組織的外部監管與企業合規內部管理的區別。一般情況下，第三方組織的職責是定期或不定期評估公司的內控和道德及合規體系，行使自己的監督職能，按時向第三方機制管委會和檢察機關進行匯報，并進行書面報告。第三方組織不對涉案企業股東負責，而是向第三方機制管委會和檢察機關負責。

2.需要明確第三方組織職責的針對性。一個企業的合規風險可能會比產生違規行為的風險多，但是第三方組織因個案而介入考察，則是需要有針對性地確定企業的合規整改范圍。進行專項合規風險的考察，而不對企業所有合規風險進行考察，所提修改完善的意見建議也更易被采納。例如方達律師事務所處理的涉嫌非法經營一案中公司法定代表人通過虛假報銷等方式，將公司資產轉移到個人賬戶。第三方組織針對公司資產與大股東個人資產混同的情況，建議企業修改公司章程，建立切實可行的監事制度[14]。

3.第三方組織的職責具有層次性，其依照合規整改準備、合規整改實施以及合規整改驗收三個階段依次進行。在合規整改準備階段，第三方組織在該階段開展閱卷和與公司訪談，識別現有內控制度下的漏洞及薄弱環節，并依據此制定自身的合規計劃。第三方組織利用其專業知識確定該合規計劃解決該案風險和可實施的能力，將其作為后續考評的主要依據。在合規整改實施階段，第三方組織的主要工作要求涉案企業定期書面報告合規計劃的執行狀況，行使自身閱卷權。同時對涉案企業的合規整改情況開展實地走訪、抽檢，不定期開展2 到3 場訪談員工訪談，出具相應的《合規整改標準》，并抄送至相應檢察院。在合規整改驗收階段，第三方組織重點要評估涉案企業是否按照合規計劃完成合規整改，不僅要出具《企業合規監督考察報告》，還要參與檢察機關主持的后續程序，如做出不起訴決定的聽證會，或是做出起訴決定時需要其出庭作證等。

4.第三方組織對企業應有保密職責。在監管期間，第三方組織需要審閱和評估被監管企業的內控、賬簿記錄等，其中有可能會觸及涉案企業的商業秘密，或是存在企業相關工作人員無意向其泄露秘密資料等情況。被監管企業可以要求第三方組織簽署保密協議，從而保障第三方組織盡可能避免接觸最核心的秘密資料，在監管人泄露商業秘密時，依法對其追究責任。第三方組織在監管過程中也要做到全面留痕，保證職責履行程序化。

（二）統一合規監管費用分攤方式

監管費用完全由檢察機關單方支付監管費用的方法不是科學、合理的。如果僅由檢察機關支付監管費用，則會因為經費受限而導影響到監管效果。便宜的費用難以保障高質量的合規監管工作，也無法將優秀人才引入合規行業。在美國，監管人的候選人一般直接和公司討論報酬[15]。如此，監管費用實際上是由涉案企業與其協商確定的，官方也未給出明確的費用標準。

各地方可依據當地經濟情況，結合本地律師、稅務師、會計師等人員服務費用標準，由檢察院、司法局與物價局聯合出臺監管費用標準文件；可以選擇涉案企業與檢察機關各自承擔部分監管費用的分攤方式；通過由涉案企業提前繳納監管費用和建立企業合規監管基金會來保障第三方合規監管人的經費來源。

監管費用的分攤方式既需要作為對涉案企業一定金錢懲戒，也需要考慮到部分企業的合規費用壓力，選擇一種相較折中的方式。由此看來，涉案企業與檢察機關各自承擔部分監管費用更為切實可行。涉案企業因其不當行為給社會法益帶來了傷害，其承擔監管成本具有應然性。從承擔社會治理職責方面看，公權力負擔部分監管費用也是合理的。檢察機關和涉案企業監管費用具體的分攤方式，可以按照第三方組織的工作性質劃分。第三方組織在進行監管的過程中，工作性質存在差異，應究其本身獲利一方來支付費用。例如，對涉案企業合規計劃的審查、監管合規整改情況所支出的費用應當由企業承擔；向檢察機關進行匯報，或是出席聽證會的費用，應由第三方管委會承擔。審查合規計劃是因為涉案企業出現了不正當行為，第三方組織考察合規計劃書的合理性也是為其進行合規整改提供幫助，作出匯報、出席聽證會是為了滿足執法機關希望修復的公共利益。部分試點地區已經基于這種理念對費用分攤方式做出了較為細致的規定，如江蘇省監管費用的劃分方式為：第三方機制的組織費用和有效合規的評估費用由執法機關支付，第三方組織實施監督的費用由企業承擔。

（三）確立第三方合規監管執行標準

確立第三方合規監管標準有利于工作流程更加標準化、規范化，涉案企業和檢察機關也可以據此開展相應工作。同時，涉案企業因其所涉罪名不同，由此產生的合規風險點和合規整改內容不同，從而具有一定的特殊性。因此，合規執行標準應當包括兩個標準：一是基本標準，即對于涉案企業建立一套有效的合規管理體系應當符合的標準；二是特殊標準，即在個案中達到合規整改的特殊標準。

1.第三方合規監管基本標準是對整個合規計劃的基本要素的考量。結合我國的實踐情況，基本標準需要確認涉案企業所制定的合規計劃中機制構成部分，確保合規計劃中重要的七種主要制度存在：合規風險評估機制、合規培訓與考核機制、合規舉報與調查機制、合規獎勵與懲戒機制、合規審查監督機制、合規文化培養機制和合規管理規章制度。同時，對合規計劃執行的有效性，可以通過三種要素進行評估審查：一是企業管理層、參與和支持度，企業的領導層代表著企業的風向標，其思想舉措對于企業經營有著較大影響力，若是企業高層不重視該合規計劃，則會導致計劃流于形式。故企業高層對于合規計劃的重視度，可以通過評估其是否積極參與和支持合規計劃的執行得出。二是合規計劃人員和經費的保障，合規整改要從企業內部管理著手，需要人力和財力來使得制度推進。第三方組織可以通過實地考察、與員工會談等方式，確定整改企業確實配備了與企業規模相當的合規組織或人員，并提供充足的經費保障。三是對企業合規管理體系的績效評價，整改企業可能已經建立較為完善的制度，但是仍需對于各種制度的建立和運行，通過第三方組織參與內部評審的方式進行定期績效評價，將該評價報送第三方組織以供監管報告參考。

2.合規整改結果的判斷標準，可以根據涉案企業合規是否發揮以下作用確定。一是識別作用，企業進行合規建設后是否可以對這一合規風險能夠持續性、有效性的識別，即便是該企業的經營模式或業務范圍發生了變化，該合規管理體系仍發揮作用。同時，需要他人通過內部匯報、舉報等機制及時識別企業員工潛在的不正當行為。二是應對作用，主要評估如企業人員涉嫌犯罪時能否與企業真正做到責任切割，企業積極配合外部執法機關調查，對違法違規行為是否進行披露等。三是改進作用，需要對企業整改的可持續性作出評估，不能使合規計劃的內容方案僅僅存在于監管期間，而是需要確認企業是否已經將其轉變為內部管理機制，并持續發展。

3.第三方合規監管特殊標準，主要是針對企業的“合規風險點”確立的專項合規計劃進行考察[16]。實踐中，較為常見的企業合規案件類型有反壟斷、反商業賄賂、反洗錢環境保護、網絡安全等。根據個案類型的不同、各企業實際情況的不同，輔之考察其他因素。如在稅務專項合規中，要包括稅務合規行為準則、稅務領域和崗位重點監測等。檢察機關、第三方組織在同涉案企業協商作出合規計劃時，應酌情考慮相關因素，并且注重給涉案企業合規整改一定的“彈性”，在必要的情況下涉案企業可以向檢察機關、第三方組織商請后微調。

注釋：

①目前，各試點地區與中央文件中對于“合規監管人”的稱呼尚未統一，故在本文中使用“第三方組織”一詞代指。對于具體文件的引用，仍按該文件原文中規定名稱。

②《民法典》第一百二十三條規定：民事主體依法享有知識產權，包括依法就作品、發明、商標、商業秘密和植物新品種等客體所享有的專有的權利。