數字化建設背景下的鄉村突發公共危機事件治理邏輯研究

唐明慧

賀州學院經濟與管理學院

一、引言

數字鄉村是鄉村治理未來發展的必然趨勢，利用現代信息技術對傳統工業，村落進行數字化升級，保證現代鄉村的發展與時俱進，數字鄉村又是社會變遷的重要縮影。信息技術不斷發展，能夠促使鄉村社會的理念、制度和手段實現智能化和數字化轉型。在鄉村建設時，注重數字信息內容的建設，建立高效靈敏的現代社會治理體系，充分發揮鄉村治理的現代化基礎，快速推進數字鄉村的建設，能夠提高我國村級治理的現代化水平，共同保障鄉村建設的快速發展。

隨著數字化時代的到來，在跨越式、沖擊式的發展進程中，社會結構變遷與體制轉型的疊加，中國進入了一個高風險社會[1]。其中，重大公共危機事件作為風險社會的突發式表達[2]，由于其廣泛的社會破壞性、嚴重的社會危害性，不僅對我國的公共安全體系提出嚴峻的挑戰，更對中國治理體系和治理能力現代化建設提出了新要求[3]。

回顧我國應急管理體系建構的初始條件與基石，作為治理主體的政府部門在面對重大突發公共危機事件時，主要依托于科層結構以實現“應急響應”，具有明顯的權威導向和命令服從特色[4]?，F實的情況是，這種依托于科層結構開展重大突發公共危機事件治理的行動邏輯，在鄉村地區面臨著諸多實踐困境，鄉村地區成為中國公共危機事件治理的薄弱地帶[5]，具體表現在實踐過程中治理錯位、失位，甚至衍生出新的社會矛盾等現象時有發生。鄉村數字化建設背景下的農村地區重大突發事件的治理邏輯為何？本文通過對鄉村地區突發公共危機事件的分析研究，解讀鄉村數字化建設背景下的鄉村治理邏輯。

二、鄉村地區公共危機治理的內在邏輯

（一）權力嵌入：壓力達標下的“急時行政”

在“鄉政村治”的政治結構下[6]，基層政權長期“懸浮”于鄉村社會之上，鄉村常態化公共事務的決策權和行動權主要由以村兩委為代表的自治組織掌握[7]，表現出一種“上下分治”的治理形態[8]。這種制度與組織安排雖然保證了鄉村社會的自治性，但也導致了自治組織的組織體系和治理權威不斷弱化[9]。當鄉鎮政府在執行具有時效性的剛性任務時，單純依靠自治組織的自主決策、自主行動往往難以完成上級政府指標考核。在政府內部的壓力型體制驅動下[10]，基層政府則會直接或間接進入鄉村社會，以“行政權力嵌入”的方式重構鄉村公權結構，主導開展相關工作。即使鄉鎮政府長期“懸浮”于鄉村社會之上，但通過資源的供給和制度的輸入[11]，使作為鄉村治理核心主體的自治組織在具備自治化的政治權力屬性同時，還兼具著官僚化的行政權力屬性[12]，從而實現鄉鎮政府對鄉村社會的滲透和控制[13]，為其在鄉村社會開展“急時行政”提供組織條件和權力基礎。

鄉村公共危機治理作為一種典型的具有時效性的剛性任務，基層政府必須保證相關措施落實的及時性，避免公共危機事件擴散的風險由可能性轉化成實質性。在全國“一盤棋”的防控工作布局下，根據“發包-打包-抓包”的政策執行邏輯，重大公共危機事件的治理任務最終下壓到基層政府。對于鄉鎮政府而言，缺乏直接治理權力的鄉村地區是實施治理行動的主要場域。但在危機事件防控任務的強大壓力之下，則依托于村兩委等自治組織開展“急時行政”，以降低村兩委等自治組織自行開展治理行動的遲滯性與不確定性。

（二）策略行動：鄉土傳統下的行動慣性

不同于社會政策制定所遵從的由社會訴求到政府決策的“自下而上”路徑，政策執行表現出一種由政府到社會的“自上而下”路徑，政策執行的成功與否不僅僅取決于政府決策，更大程度上取決于作為政策接受面的社會[14]，受到所處于的社會環境影響[15]，環境的差異使政策執行出現不同的實踐樣態和效果[16]。雖受制于宏大的外部行政環境，但鄉村社會在一定程度仍是一個相對獨立的政治場域[17]，其運行存在著內生的鄉土秩序。當國家政策執行策略和鄉民行動慣性相沖突時，鄉民阻撓政策執行的可能性要大于自我糾正行動路線的可能性[18]。具體表現為鄉民在面對來自外部官僚體系嵌入所帶來的高度組織和行政任務的全方位監控制約時，其感受到自身的生產生活受到了極大的限制，出于潛在的行為慣性，則會產生一種外在的抵制，且這種抵制方式會隨著壓力的疊加而變化，以爭取原有的生活節奏得以恢復。

從治理的內容邏輯來看，政府以“行政權力嵌入”的方式在鄉村開展“急時行政”，并保證公共危機事件防控工作的緊急開展，并針對重大公共危機事件的治理要求采取“三封”策略，能有效避免重大公共危機事件在鄉村地區擴散。但從過程邏輯來看，政府的“行政權力嵌入”直接重構鄉村的內生權力架構，鄉土的內生秩序產生了強烈的沖擊。同時，“三封”政策基本上完全切斷了鄉民之間的聯系，對鄉民的生活造成了嚴重的影響。以如此劇烈、快速、強力的方式開展公共危機事件防控行動，必然會引起鄉民在思想上的反感與行動上的不配合，表現出一種典型的國家政策執行邏輯與鄉民行動慣性沖突。這種沖突往往導致相關工作難以順利落實，防控目標的實現難以保證。

（三）鄉村自主：威權政治與草根參與

鄉村組織的低組織力決定了急時性政策執行需要強有力的政府“權力嵌入”，以保證行動的強制性啟動和規范性運行。但鄉村社會的自主性和鄉民的行為慣性，“行政化主導”和“行政化推動”的行動機制也存在著集權的增長、破壞規則、意識形態扭曲等可能的制度性風險[19]，導致政府的“行政嵌入”往往伴隨著民眾抵制、反對或對抗等問題，使國家并不能完全遂行自己的意志。解決國家與鄉村關系的規范失序問題，是急時性政策在鄉村地區落實執行的制度性前提與體制性基礎。在現代化的國家權力話語體系下，國家公權的行使不僅要遵循剛性的法律程序，也要在執行過程中尊重和保護社會中“軟性”的公序良俗，以顯現公權力的正當性[20]。國家政策落實到鄉村，其執行機制是“嵌入”在鄉村秩序中的，需要遵循鄉村內部對事務處理的行動邏輯[21]。這就要求在鄉村地區開展緊急行動時，不僅僅要強化國家在鄉村地區的“基礎性權力”，更需要關注其內部治理結構和治理方式，將鄉村草根階級及其行動邏輯納入考量之內。

鄉村地區突發公共危機事件的防控與治理需要國家權力的推動以保證行動的緊急開展，在執行的過程中，遵循具有傳統性、非正式性的“村規民約”等鄉村內生行為規范，提高作為個體的鄉民對公共危機事件的防控等風險治理的參與度，再造鄉村公共性，從而觸發鄉村的自主行動機制，是鄉村重大公共危機事件治理的內在邏輯。通過對防控政策目標和鄉村社會的內生秩序邏輯的調試，在改善或取消不合“人情”的防控措施的同時，以行政吸納的方式將各村小組長納入公共危機事件的防控與治理工作隊伍行列，在賦予正式權力和行政責任的同時，使其運用“宗親權威”開展工作，更進一步地吸納普通鄉村參與治理，形成一種國家與鄉村社會協同防控與治理的新局面。

三、數字化建設背景下的鄉村突發公共危機事件治理路徑

面對疫情，無論采取何種防控行動模式，其目標都應該且必須是實現對疫情的蔓延得以有效的控制，這也成為了不同治理模式的理論切入點和實踐出發點。因此，構建由國家與草根組成的復合行動主體，并以有效防控鄉村突發公共危機事件治理和保護鄉村秩序為治理目標的復合型治理模式，可以成為鄉村地區治理的理想選擇。

（一）轉變傳統權威主義觀，建設服務型政府

在中國式的治理中，黨和政府必須發揮領導和主導作用，是多元治理主體的核心，其行動和價值取向直接影響著我國的治理模式與實效。因此，實現雙復合型治理模式首先取決于黨和政府的治理理念?？偟膩碚f，就是地方基層政府必須加強“放管服”體制改革，去除“官本位”的傳統理念，逐步樹立起“治理”的價值理念和行動邏輯，實現職能角色由“管控型”向“服務型”的過渡。誠然，公共衛生事件的治理依然需要權威的國家在場，但面臨鄉村地區復雜性，不可能僅靠政府來實現相關鄉村突發公共危機事件治理的目標，也不利鄉村社會的保護，構建鄉村地區應對突發公共危機事件的內生機制才是根本之策，這也是對建設服務型政府的重要要求。比如在事件防控的過程中，防控工作組織的建立和運行政府所發揮的作用應是協助、引導而非替代，在防控過程中應是資源供給、制度保障而非具體方案的輸入。通過為鄉村內生的鄉村突發公共危機事件治理機制的構建進行統籌和提供相應的服務，應是基層政府在鄉村地區開展相關公共危機事件治理工作的重要內容。

（二）形塑鄉村秩序認同，發揮內生資本作用

鄉村突發公共危機事件治理需要全面性和廣泛性推進，而鄉村社會存在著豐富的內生性資源，如何運用這些資源去應對公共危機事件成為了提升治理成效的關鍵。我國的鄉村作為典型的熟人社會，地緣與血緣關系成為了鄉民間相互聯系的重要紐帶，遵循關系理性行為邏輯，這就昭示著鄉村社會的集體運行秩序與宗法倫理型社會相關聯，無形的鄉村社會資本激勵與倫理對國家正式權力及其運行邏輯存在明顯影響。雙復合型模式強調在公共危機事件治理過程中，除了充分運用政府資源外，更加強調鄉村內生秩序的作用。在保護鄉村內生秩序生態的同時，通過鄉村內在的“宗親化”動員邏輯，將“鄉賢”“族長”等鄉村內生群體權威納入鄉村正式的政治和行政體系，使其運用族群的“家長權威”讓離散化的鄉民能集體響應國家的緊急行動，實現治理目標的實現和鄉村內生秩序的保護，從而有效提升治理的社會績效。

（三）建構鄉民話語權，提升鄉民的主體意識

在鄉村突發公共危機事件的治理過程中，雙復合型模型仍然需要進行必要的制度安排，以此來規范行為者。但鄉村社會作為一個自治體，保證其自治權，在制度設計上將各主體的自覺性和能動性納入其中。因此，強調國家與鄉村社會的對話，實現政社的良性互動是雙復合型模式的基本導向。在具體的實踐中，在加強國家與政府的基礎性權力建設的同時，改變農村政治場域農民“啞語”的話語結構，豐富鄉民政治參與的形式和渠道，提升鄉民作為鄉村治理主體的政治話語權與行政參與權，使鄉民養成一種主動進入鄉村政治場域的行為慣性，從而培育鄉民作為鄉村公共危機事務決策和執行的主體意識，是實現公共危機事件治理多元主體參與的雙復合型模式的重要舉措。

（四）培育鄉民公共精神，拓展鄉村彈性空間

鄉村突發公共危機事件由于其影響的無差別性，對社會整體產生著重要的影響，因此對其的治理要從維護社會整體利益出發，在治理過程中對社會公民的個人利益可能會產生一定的影響。在雙復合型模式的治理下，其治理目標依然是公共事件的有效化解，因此在強調“以人為本”的價值取向的同時，同樣重視鄉村整體的利益。而能否獲得整體利益的最大化，公民的公共精神成為了重要影響因素。公共精神本質是一種奉獻精神，主要體現在個人利益與公共利益的協調機制中，使公民認識到公共危機發生時，個人的安全與集體的安全是融為一體的，只要集體安全的前提下自身的安全才能得以保障。因此，加強鄉民公共精神的培養，使其能自主有效地協調個人與村莊集體之間的利益關系，在維護自身的個體利益的同時，兼顧鄉村的整體利益，配合甚至參與相關防控工作，在治理公共危機事件的過程中創造良好的彈性空間，保證具有強制性、規范性的治理行動得以順利執行。

四、結論

為理出鄉村突發公共危機事件的治理邏輯，本文通過對數字化背景下鄉村重大突發衛生事件的治理考察與分析，從國家秩序與鄉村秩序兩個維度進行實踐考察和微觀論述。主要結論是：（1）鄉村數字化建設為降低鄉村突發公共危機事件擴散的風險、加強鄉村突發公共危機事件治理提供一個新的思路；（2）數字化手段與村規民約配合使用，可以減少對鄉村社會內生秩序的影響，能夠達到協調鄉村社會關系的作用；（3）在鄉村突發公共危機事件治理過程中，要遵循鄉村社會處理公共事務的內在邏輯，根據其內部治理結構和治理方式精準施策，避免國家對社會的“替代”。