國家治理視域下完善中國特色協商民主體系研究

李艷

中共錦州市委黨校 法學與公共管理教研室

伴隨中國共產黨第二十次全國代表大會勝利召開，“全過程人民民主”首次寫入黨代會報告，這是中國共產黨對百年來中國特色民主經驗的總結，也是對新時代中國特色民主的重大理論創新。其中，民主協商是民主中的一個關鍵部分。黨的二十大報告清楚地提出了“全面發展協商民主”，“全面”一詞對協商民主制度化、體系化的發展要求和發展方向提出了明確目標，也適應了國家治理體系和治理能力現代化對協商民主的更高要求。

一、理解中國特色協商民主體系的基本觀念

（一）中國特色協商民主體系的科學內涵

協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。目前，我們已經搭建了由2 個層面、7 條協商渠道共同組成的中國特色社會主義協商民主體系框架。

（二）中國特色協商民主體系的時代特征

1.堅持中國共產黨的領導核心地位

在政治生活方面，中國共產黨能夠由黨的功能組織和各個民主黨派組成組織和機制；在社會生活方面，中國共產黨可以通過基層組織、社會團體、社會組織等多種社會領域，建立一個覆蓋面廣、協調面大的組織和機制，確保協商的有效運作及作用發揮。因此，中國共產黨作為領導核心，由此衍生出強大的動員力和整合力，是中國協商民主得以展開的重要政治基礎。

2.堅持以人民為中心的價值取向

在中國，協商民主是在人民民主的基礎上運行的，人民民主的價值取向是協商民主價值結構的核心。中國特色協商民主的性質決定了要從人民群眾切身關注的問題開展協商，使人民群眾感受到協商的價值和效果，切實體現和貫徹人民當家作主的要求。協商工作的出發點和落腳點要始終放在實現和維護最廣大人民群眾的根本利益上，聽民意、解民憂，找到解決問題的最大公約數。

3.堅持廣泛多層制度化的實踐目標

（1）廣泛性

協商的內容更為豐富。從國家立法、國民經濟、社會發展規劃制定等事關黨、國家發展的重要內容，到與民眾生產生活有關“煙火小事”的重要內容，比如物業管理、小區改造等社會治理難事、百姓日?，嵤碌?，人民群眾都可以切切實實參與其中。

協商渠道更加多樣。隨著經濟社會發展，我們已經探索出多種協商渠道，并且很多形式已經上升到制度化的層面。比如民主聽證會，政府在制定、實施重大行政決策前會召開民主聽證會聽取民眾、相關利益群體的利益訴求及合理化建議，公眾也可以通過聽證會了解政府決策的目的意圖及整個決策過程，打破政府和公眾的信息不稱性，消除彼此之間的隔閡，從而提升公眾對決策的理解和支持，提高政府決策的科學性和民主性。

（2）多層面

從層次上講，政治協商和社會協商是協商的主要形式。政治協商主要有中國共產黨與各民主黨派的黨際協商，中國共產黨在人民政協同各民主黨派、無黨派人士、各界代表人士的協商。社會協商是基層民主的主要形式，包括政府機構與不同組織、各種組織之間、組織與公眾之間的協商，目的是表達不同利益訴求、實現共同利益、解決矛盾糾紛，最終達成理解與共識。隨著整個國家治理的重心下移，協商民主的目標要使層級更加廣泛，從中央到地方、基層，從縱向上打通各種協商渠道，使協商民主實踐在各層級、各領域有序展開。

（3）制度化

新時代我國社會主義協商民主不斷推進，最明顯主要體現在制度供給上。除了頂層制度安排，黨中央還先后出臺了專門針對不同協商渠道的實施意見：《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》等，中國協商民主在局部性、試探性、摸索性的基礎上，在實踐、試錯、調整的基礎上進入整體性、系統性階段。

二、理清完善中國特色協商民主體系的提出依據

（一）理論淵源

1.馬克思主義奠定了政治協商的思想基礎

協商民主源自科學社會主義的基本原理和國際共產主義運動。馬克思從理論上深刻地論述了工人階級爭取解放斗爭的各個階段，都需要共同的力量，因此，要以政治協商的形式，大力支持各個方面的實力，為廣大人民群眾提供了良好的基礎，形成推翻資本主義、建設社會主義合力。 在《共產黨宣言》中，馬克思第一次全面地闡述了共產黨人政治協商的基本內容?！豆伯a黨宣言》指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動?！逼渲?，“絕大多數人”不僅包括工人階級，也包括其他社會階層。共產黨要努力爭取一切可以爭取的力量，在共同的目標上達成不同力量之間的協調。

2.西方協商傳統提供了協商民主的有益借鑒

20 世紀90 年代，協商民主的研究在西方盛行。其中，哈貝馬斯明確提出了“協商民主”（Deliberative Democracy）的概念和相關理論，并希望把協商作為一種工具應用到政治實踐中。概括來講，西方協商民主多元化的內在要求、將如何形成民主、公正的決策作為核心問題、以平等對話溝通為基礎等理念，對中國協商民主理論與實踐的發展是有借鑒意義的。但同時，我們也要保持清醒頭腦。西方協商民主植根于西方資本主義制度，存在與生俱來的弊端與缺陷。而中國特色協商民主是扎根中國社會而產生的，是符合中國國情的民主政治形態，具有巨大的制度優勢與制度效能。

（二）文化傳承

1.和而不同的價值理念

中國是一個多民族國家，復雜的民族關系和文化之間的差異給國家的統一和穩定帶來巨大的挑戰。儒家文化中的和而不同，強調運用非對抗的手段來處理利益沖突。因此中國傳統協商文化最初是以對話機制出現的，目的是實現各個民族、各個群體之間的交流溝通。隨著歷史進程發展，協商方式從最初的解決民族紛爭擴展到國家內部的決策過程。

2.以民為本的施政理念

儒家文化中的“民本思想”強調以民為本，統治者要施行仁政，愛民、親民，尤其是其頒布政策與政治統治行為要順應民心。而如何達到兩者之間的高度契合，協商起到了至關重要作用。因此，民本理念是維護統治者政治合法性的根基，是維護統治者行使與民協商的基礎。在協商中，統治者要充分顧及人民的利益，積極聽取人民的意見，從而作出有利于人民的利益的決定，得到人民的認同與支持。

（三）現實依據

1.推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

（1）國家治理現代化的多元性特征需求

國家治理是一個復雜的系統，隨著經濟社會的發展，各要素之間的聯系越來越緊密，利益群體越來越多樣化、利益碰撞情況增多，因此“全能型政府”管理模式已經不適應形勢發展的需求，而是需要黨、政府、企業、社會、民眾等主體共同參與到治理過程中，實現不同主體平等協商對話與利益溝通。在將制度優勢轉化為制度效能過程中更需要多主體的建言獻策，集中一切可以集中的力量，推進國家治理的現代化，這就對協商民主的廣泛性提出了新的更高要求。

（2）國家治理現代化的制度性要求

黨的十八大從頂層設計的高度對我國蓬勃發展的協調民主實踐作出了積極回應，明確提出要“健全社會主義協調民主制度”“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，這標志著協商民主體系化、制度化建設被提上日程。黨的十八大之前，很多地方在各領域、各層級都探索出各具特色的協商民主生動實踐。比如在基層協商、社會協商方面，懇談會、議事廳、圓桌會議等方式為利益相關群體發表意見、提出建議提供了多樣化的渠道，但多數實踐還停留在“摸著石頭過河”的探索階段，具體協商實施程序、實施內容、參與主體等問題還沒有上升到制度化的階段。因此，為促進協商民主的可持續發展并真正發揮作用，有必要把協商民主體系的進一步完善作為重要目標。

（3）國家治理現代化的協同性要求

國家治理體系是一整套緊密相連、相互協調的制度體系，各個分支、各個組成部分不能相互矛盾、相互掣肘，才能發揮制度的規范和強制作用。進入新時代，制度體系完善的重點要放在注重制度與制度之間的系統性與協調性。

從宏觀上看，人民投票行使選舉權，作出重要決策之前，在人民內部全面地協商是我國人民民主的一個重要形式。兩種不同的民主方式，可以反映出整個人民民主的體制特征和體制優勢。協商民主制度體系在制度設計上要與時俱進，堅持黨的領導、統一戰線、協商民主制度要相互配合，協商制度與經濟、文化、社會等政策協調發展，才能真正發揮協商作用。從微觀上看，目前以政黨協商、人大協商等七個主要渠道為重點的協商渠道體系已經構建，七大渠道體系一個有機整體，任何一方面出現短板，會影響整個協商體系的整體效能。

2.擴大公民有序參與，鞏固和擴大黨的執政基礎的重要抓手

群眾基礎是黨的重要執政根基。進入新時代，社會階層發生了巨大變化，主要表現為階層結構越來越多，伴隨著移動互聯網的發展，出現了許多新興業態的從業人員及自由職業者，利益分化越來越多樣化。隨著時代發展，公民的權利意識、法治素養、參與意識在不斷地提高，對社會的熱點問題及利益相關問題特別有表達的欲望。因此協調和處理好不同階層利益群體之間的關系，將不同社會階層群體的意見和建議反饋到決策層面也是踐行新時期黨的群眾路線的必要途徑。

3.解決新時代新矛盾，維護社會穩定的迫切需要

根據調研，基層矛盾產生的主要原因仍然是群眾的利益受到侵害而沒有得到有效的解決所導致，有的是新問題，有的是長期積壓的老問題，比如老舊小區改造、工傷賠償、拆遷補償等。習近平總書記明確指出：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決?！边@為我們將矛盾化解在基層、維護社會穩定提供了新的路徑。

黨的十九屆四中全會將“民主協商”作為社會治理體系的重要內容之一，這就為社會治理主體之間對話溝通提供了制度化平臺。雖然現在利益碰撞的情況增多，達到共識的難度加大，但通過平等對話與利益溝通，總能找到利益共通點。在基層加強協商民主建設，為人民提供更多、合理地有序表現利益要求的平臺，可以及時協調各方的利益關系，消除各種矛盾的隱患，從而使矛盾糾紛得到最大程度的化解。將協商民主嵌入基層治理，可以再次調動社會自治機能與矛盾內部的消融性，既減輕了行政負擔，也降低了社會成本。

三、把握完善中國特色協商民主體系的戰略要點

（一）健全協商制度

1.增加制度供給

比如，對于人民團體協商，至今仍然沒有制定專門的實施意見和規范性文件，還處于摸索階段。因為人民團體定位比較特殊，協商多集中在人民政協范圍內，缺乏獨立的平臺，形式多數是人民政協組織的座談會、研討會等，還缺乏規范的程序規定。因此，要密切各協商主體與人民團體的聯系并建立常態化的工作機制，鼓勵聯合調研。而社會組織協商尚處于起步階段，還有很大的制度建設空間。對協商議題如何提出、內容怎樣選擇、由誰組織、采取什么樣的方式都要通過制度和規范確定下來，同時建立健全相關的配套機制，如信息公開機制、工作聯系機制、協商結果反饋機制等。

2.注重制度協調

整個協商民主制度體系是一個有機的系統，要統籌推進各種協商制度的共同發展，在完善制度過程中要注重制度與制度之間的系統性、整體性、協同性。協商民主建設的整體推進，重在改變過去零敲碎打、單兵突進的路子，實現各個領域、各個層次全覆蓋，合作互動、雙向互補。制度與制度之間要相得益彰，建立各種協商制度之間資源共享和溝通交流機會，避免各種協商之間“單打獨斗”，打破各種協商之間的壁壘，增強協商民主體系的合力。

2015 年，錦州市人社局、市總工會主導組建了光伏、金屬、建筑、汽車零部件、食品藥品、物流、物業、印刷包裝八大市屬行業工會聯合會。從2015年至今，八大行業每年進行一次集體協商，取得了顯著成效，已經成為構建和諧勞動關系工作中一道亮麗風景。集體協商雖然是勞資雙方的溝通，但市總工會邀請政府相關部門的專家對協商議題進行專業解讀，使協商合規、合理，同時把政府制定的助企、惠企政策進行宣講，及時傳遞到企業。不僅職工的權益得到維護，也使企業充分掌握政府對企業支持的政策，體現了政府協商、人民團體協商與社會組織協商的深度融合。

（二）培育協商主體

1.提升參與意識

（1）政府層面要提升協商主動性

在黨和政府層面要提升公眾參與協商意識，要使協商成為一種行政責任與職業素養，成為一種常態化的工作方式。在涉及經濟社會生活重大問題時，要有與相關組織、利益群體和公眾協商的主動認識。

比如，錦州市委市政府決定啟動“智慧城市建設項目”前，專門召開數次民主聽證會，分別包括企業專場、社會各界人士專場、政府部門專場。企業專場邀請市工商聯與非公經濟人士、各商會會長參會，企業家代表結合實際，就如何推進錦州市智慧城市建設為題展開討論。從新型智慧城市內涵、互聯網+政務服務政策背景和建設內容、建設思路、運營模式等方面，深入探討了新型智慧城市建設的重要意義，以及互聯網、云計算、大數據在食、住、行、游、購、娛、管等方面的影響，企業在行政審批過程遇到的難點和堵點，在智慧政務助力營商環境方面提出了許多建設性意見。來自遼寧省信息中心的專家從專業化的角度對智慧城市建設的必要性及必須要解決的難點，比如持續性資金投入、各部門聯動、打通數據壁壘等問題，給出了專業化指導。聽證會得出的結論是智慧城市建設是時代所需、民之所向，勢在必行。對于面對的難題及解決辦法，聽證會后市委市政府與各職能部門共同研究對策，給協商主體進行了反饋。

（2）社會層面要提升公眾參與精神

基層協商在協商體系正在發揮著越來越重要作用，具有廣闊的發展空間。其中，鄉鎮、街道的協商是在基層行政區劃上的協商，村（社區）的協商是基層自治視角的協商。目前，我國基層協商民主的主動氛圍還不夠濃厚，雖然大家對社會熱點問題特別是利益相關問題都有自己的觀點看法，但當基層組織真正舉辦聽證會或議事廳等協商活動時，又因為人情文化等原因不愿參與其中，這與我國民主文化發展不充分有著密切聯系。

因此，需要對基層協商民主理念進行宣傳。提高協商的知曉度，使人民群眾對協商不陌生。利用（村）社區舉辦基層會議或活動中來宣傳，通過典型的協商民主事例的宣傳啟發廣大人民群眾，讓大家深刻感受到協商是有作用的，樹立協商民主的信心?；鶎涌梢試L試舉辦多樣化的協商實踐，群眾經常性地參與，就會形成一定的慣性思維。

（3）實踐層面要提高公眾參與能力

對于基層協商而言，首先要提高群眾的法治思維和法律意識，在維護合法權益時能夠選擇合法理性的渠道來表達自己的意見，而不是通過非理性或極端的途徑來解決問題?；鶎诱嗪妥灾谓M織要將各種合法協商渠道公之于眾，降低協商門檻，提高協商效率。其次，提高群眾的責任意識，每個人都是社區的一員，每個基層組織都是“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。再次，要有客觀公正地發表意見和決策的能力。協商民主要求對提出的建議要抓住要點，不能漫無目的、長篇大論，不能完全從個人利益出發，要有大局觀和全局觀，選擇合理的利益訴求，對整個協商討論的意見要有客觀理性的判斷。

（三）創新協商形式

在政協協商上，擴大對口協商。發揮常委會會議協商層次高、專題研究深厚的優勢，把常委會會議專題協商擴大為常委專題協商座談會，不僅邀請黨政領導出席，部分常委參加，而且還吸納專業造詣深的委員學者參與討論，鼓勵與會者踴躍建言，重在面對面協商解決具體問題。同時，把單一的專委會磋商擴大到多個專委會的口頭磋商，讓一些跨專委會的研究，可以整合內部力量共同的研究。

網絡是一個平等，開放，一無疆界的平臺，它可以擺脫行業界限，地區界限，黨和政府和企業之間的界限，使各方面都能進行平等的對話協商。在網絡信息技術迅猛發展的時代，要充分運用網絡覆蓋面廣、信息交換快、傳播速度快、時空限制少等優勢，拓展和推廣網絡協商通道和平臺，將網絡作為社會輿論監督的收集器、輿論監督的千里眼，為有參與熱情、參與能力的群體提供更便利、快捷的協商渠道。