“雙高計劃”建設背景下高職院校預算績效管理研究

葉 紅

（重慶工商職業學院 計劃財務處，重慶 400052）

2019 年，隨著《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）、中國特色高水平高職學校和專業建設計劃（以下簡稱“雙高計劃”）的相繼出臺，入選“雙高計劃”的各大高職院校也開始啟動第一輪建設［1-3］。2020年，教育部和財政部聯合印發的《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃績效管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）中，明確指出入選“雙高計劃”的高職院校應當實施全面預算績效管理，同時提出了方向性要求和具體考核辦法［4］?！掇k法》的出臺為高職院校預算管理工作指明了方向，在此背景下，本文以高職院校專項資金管理為切入口，梳理專項資金預算績效管理工作中的痛點與難點，探索構建科學有效的預算績效管理體系，助力入選“雙高計劃”的高職院校實現辦學目標。

一、高職院校專項資金預算績效管理的現狀

（一）高職院校預算績效管理現狀

高職院校專項資金預算績效管理的重點內容通常包括：績效目標的設定、項目庫的建設、績效過程跟蹤以及績效評價與反饋應用。首先，績效目標是項目資金預期能夠達成的目標和完成的績效，也是高校對戰略規劃的細分，各建設單位通常結合學校實際發展需求設定戰略發展總體目標和具體目標。其次，多數“雙高計劃”建設院校以“項目庫建設”為切口，實現了全過程績效管理工作聯動。據調查結果顯示，大多數高校對重點專項項目納入項目庫管理，庫內項目實行分類歸口管理，各歸口管理部門可根據實際情況對歸口管理的項目類別進一步細化。再次，不少“雙高計劃”建設院校對專項資金實行統一管理、集中核算，同時實施績效過程跟蹤，項目建設自覺接受紀檢監察、審計、財務管理等相關職能部門的監督和檢查。最后，建設單位于每年度末，組織專家對專項項目建設進行全面評估，同時接受上級主管部門組織的驗收評估。建設單位綜合自評和他評的結果，做好預算績效評價結果的反饋應用，并將項目完成情況和績效評價結果錄入項目庫，作為各預算執行單位進行專項績效分配、獎懲以及后續預算資源分配的重要參考依據。

（二）高職院校專項資金情況

一方面，隨著“雙高計劃”建設項目的推進，各建設單位獲得的財政支持力度也在不斷增大。通常情況下，高職院校的專項資金項目主要有黨建專項、職業教育提質培優計劃、科技創新能力提升經費、高校各類學生資助經費等?！半p高計劃”專項則是圍繞十大建設任務，以加強黨的建設為引領，重點打造高水平專業群、高水平師資隊伍、創新服務平臺和技術技能人才培養高地，著力提升學校治理水平、校企合作水平、信息化水平、國際化水平和服務發展水平。項目建設績效的考核通過全面實施預算績效管理的成效來體現：對資金籌措有力、建設成效顯著的項目，加大對建設單位的財力支持；對資金籌措不力、建設實效有限的項目，酌情減少預算額度；對出現重大問題，經整改仍無改善的項目，強制中止項目建設［5］。另一方面，“雙高計劃”在財政專項撥款中的占比呈現逐年上升趨勢，可見該專項具有舉足輕重的地位和作用。據申報院校公示數據統計，多數“雙高計劃”建設院校年均預算執行率在95%以上，且每年績效自評結果為優。然而，在預算績效管理背景下，項目完成情況僅用預算執行完成率來衡量還遠遠不夠，資金使用效益、資金支出方向、與績效目標的匹配度等是項目績效管理更加關注的重點內容。因此，本研究圍繞高職院校專項資金預算績效管理展開探討，具有一定的理論價值和實踐意義。

二、高職院校專項資金預算績效管理問題分析

（一）績效目標設置不夠合理

高職院?？冃繕司幹谱裱罢l支出，誰申報”的原則，然而，許多預算單位績效目標存在填報內容不規范、不完整等問題，績效目標的指導作用未完全發揮［6］。首先，不少高職院校專項資金績效目標過于籠統宏觀，側重于中長期規劃，缺乏近期年度規劃，與預算資金支出方向的聯系不夠緊密。同時，各業務部門在編制子項目績效目標時缺乏系統性，銜接度還不夠高。其次，績效目標指導性不強，與績效指標的相關性還不夠。不少高職院校尚未建立起符合本校特色、科學合理的預算績效指標體系，指標總體覆蓋面不全，不能客觀反映預算項目的情況，也無法準確有效評估項目績效成果。最后，績效目標約束力不夠。高職院校一些專項項目在一定程度上存在脫離實際的問題，也未根據學校實際情況實時調整績效目標。

（二）項目庫建設和管理較為滯后

一方面，部分高職院校僅針對重大項目實施項目庫管理，項目歸口管理部門負責本部門業務范圍內的項目管理，規劃管理部門負責定期或不定期審核，財務管理部門負責項目資金日常管理。項目庫的建設根據申報單位簡單分類，后期項目篩選時難度較大，審核評審工作具有較大的隨意性，項目支出預算安排不盡合理，難以實現預期績效目標。另一方面，項目庫管理較為滯后。當年預算批復下達后，未對項目庫進行動態實時調整；對于項目建設期滿后仍需繼續安排資金的專項，未依照管理辦法作為新增項目重新履行申報流程；一些專項項目由于缺乏有效的事前評估和論證，明細測算不夠準確，在執行中又缺乏對績效過程的跟蹤和事后的績效評價，后期調整隨意性較大，導致后續年度項目審批立項和財務管理部門安排項目支出預算缺乏有效的參考依據。

（三）預算執行監控亟須加強

不少高職院校重點關注期初績效目標的制定，在預算執行中缺乏嚴格的管控措施，對于項目執行效果的考核還需要加強。盡管多數高職院校在《學校預算管理辦法》中規定，財務管理部門作為預算管理的牽頭部門，應定期監督項目的執行情況，但在項目開展過程中往往并未實時關注項目預算執行進度、預算執行率是否達到任務書的要求，財務審批也僅限于對項目的簡單審核，忽視執行過程是否偏離了預算績效目標，缺乏對預算執行效果是否與績效目標一致等的考核。

（四）績效考核與評價機制尚需健全

部分高職院校還存在績效考核實施方式不明確、考核評價辦法缺乏可操作性等問題。首先，績效評價的內容還不完善。編制專項資金預算時，側重于預算目標的制定，但在中期驗收時，并未對績效目標進行評估；在預算執行中，缺乏與項目調整有關的績效考核，如有的高職院校在一年內多次調整專項資金預算，而調整申請僅由建設單位審批，并未向項目建設領導小組申請批準。其次，績效評價指標設置不甚合理。一些高職院校專項資金績效評價指標僅依照上級部門認定的評價標準，許多指標脫離學校實際需求。此外，一些高職院校采用單位自評為主、第三方評價為輔的評價方式，各預算單位部門為避免因績效考核結果不佳影響下年度預算分配，在自評過程中往往會避重就輕或者美化項目完成情況，導致自評報告缺乏參考意義。

（五）績效結果反饋不及時與應用不充分

部分高職院校專項資金預算績效管理存在績效結果反饋不及時、應用不充分等問題。一方面，相當一部分職工甚至管理者未能充分認識到績效考核的重要性，“重投入輕產出、重支出輕績效、重結果輕過程”等觀念根深蒂固。同時，績效考核未切合職工的切身利益，其考核結果應用通常為獎懲，但實際考核評價過程中隨意性較大，未能及時反饋績效考評的結果。另一方面，績效評價應用不夠充分。當年往往是基于上一年度預算項目的實施情況而開展績效評價工作，而本年度的部門預算可能已經上級批復，因此，績效評價結果對當年預算安排影響較小，出現績效評價結果應用滯后錯期的情況，從而大大降低了其針對性和實效性。

三、高職院校專項資金預算績效管理優化對策

通過以上分析可知，高職院校專項資金預算績效管理在事前評估、事中跟蹤以及事后評價等方面都存在諸多問題，直接影響了預算績效的管理效果?；诖?，本文從系統論的視角，充分考慮高職院校預算績效管理的需求，提出優化對策：以績效目標為引導，強化績效運行過程的管理與監督，充分保障預算與績效管理各環節緊密銜接，構建科學合理的預算績效管理體系（見圖1）。

圖1 高職院校專項資金預算績效管理體系

（一）合理設置預算績效目標

首先，推進預算和績效一體化管理。高職院?？梢苑謩e成立預算管理委員會和預算績效管理辦公室，兩者各司其職，相互獨立、彼此配合。預算管理委員會和預算績效管理辦公室以學校整體教育事業發展規劃為指引，確定學校年度規劃、中期規劃以及長期規劃，遵循“先謀事業，再匹配資金”的原則。預算績效管理辦公室通過事前評估方式確定績效目標，預算管理委員會結合學校財力情況和項目支出方向等情況，確定與績效目標相匹配的預算資金，同步下達預算額度和績效目標。其次，實施績效目標精細化管理。高職院校以上級主管部門下達的績效目標為參考，結合學校實際戰略發展規劃制定項目績效目標，項目績效目標通過各職能部門分解細化為可量化的績效指標，制定共性項目績效指標模板，形成可衡量、可使用的個性化指標庫，“共性＋個性”指標庫為一般項目和專項項目編制績效目標提供參考，有效提升績效目標填制效率。最后，實施績效目標動態化管理。如遇外部環境發生變化，在內部條件不具備的情況下，學校應及時調整預算績效目標，與此同時，績效考核、評價標準、指標權重等也應隨之調整。

（二）加強項目庫建設與管理

首先，將學校所有項目（含人員支出、公用支出、專項項目支出）納入項目庫管理，按照項目任務、業務類型的不同，對項目實行分類排序管理。如高職院校項目庫可以按照基本支出、項目支出兩大類進行分類建庫，其中，基本支出中按照人員支出和公共支出分別填報與管理；項目支出按照專業建設、人才隊伍建設、實訓基地建設、基礎建設、信息化平臺建設等實施分類管理，確保?？顚Ｓ?，提高資金使用效益。其次，要加強項目庫日常管理，可以按照流程分為備選儲備庫、學校預算項目庫和部門預算項目庫等，歸口管理部門組織工作人員對擬入庫項目進行嚴格評審，必要時引入第三方專家進行審評。經評審通過后的項目納入項目備選庫，經校長辦公會和黨委會通過后進入學校預算項目庫，并按規定安排預算。最后，要加強項目庫更新管理。當年預算批復下達后，財務管理部門和項目歸口管理部門應及時對項目庫做出動態調整，項目建設期滿后需要繼續安排預算資金的，應當視同新增項目重新參與評審。對于偏離高職院校戰略發展規劃的項目，應及時清理出庫?？傊?，項目遵循與績效目標和學校發展規劃相匹配的原則，按照輕重緩急分類排序，項目管理實現規范化，提高資金使用效率。

（三）實施全過程績效跟蹤

有效推進績效運行監控管理，日常監控和及時糾偏至關重要。高職院校專項項目預算績效管理應當重點關注項目經費支出是否與項目執行進度相匹配，資金支付范疇是否與績效目標一致，績效反饋結果再應用等方面的問題。首先，要強化事前績效評估工作，把好專項資金第一道關口。要將專項資金的績效評估工作前置，評估結果作為項目入庫和預算安排的前提。其次，要建立“日常監控＋實時糾偏”的事中跟蹤監控制度，財務管理部門要履行日常管理職責，嚴格監督并確保按照專項項目資金?？顚Ｓ?，每月可通過信息化平臺公布專項資金的預算執行進度和項目完成情況。同時，要充分發揮紀檢、審計、預算管理部門等職能部門的實時糾偏監督職責，定期或不定期對項目預算執行情況實施評估與考核。最后，重點關注兩個節點（即每年6 月30 日和9 月30 日）項目的預算執行進度、階段性完成情況等，對于項目執行或資金支付進度緩慢的情況應當及時提醒并監督其加快完成進度，如果存在無法實現預期績效目標、不能按照原有計劃完成等情況，應當監督項目相關責任部門及時對績效目標做出調整，必要時由專家小組對調整的依據展開評估，確需調整的應嚴格履行預算調整報批程序后執行。

（四）落實績效評價與考核制度

首先，要建立有效的績效考核機制。成立以校長為第一責任人的專項項目績效考核小組，實施全過程跟蹤考核。專項工作組應明確組長、副組長以及小組成員的具體分工與職責，個別專項項目屬于多部門參與的綜合性項目，可以實行“項目負責人＋任務歸口部門負責人”雙負責人制，具體任務是推進實行歸口部門負責制。實施細則由項目負責人牽頭擬定，本項目建設的管理制度報考核小組備案，若存在歸口管理部門監管不力等情況，應追究相關負責人的責任。其次，制定科學的績效評價內容。參考“多維度評價”視角，通過“共性+個性”“定性+定量”相結合，將專項項目與績效目標、履職任務以及年度重點工作相匹配，對當前績效指標進行修正和完善，新增投入指標和過程指標兩個一級指標。其中，投入指標分為財務指標和非財務指標兩個二級指標，過程指標分為業務管理指標和財務管理指標兩個二級指標。原有效益指標和滿意度指標兩個一級指標整合歸類為效益指標，建立起涵蓋項目投入、項目過程、項目產出、項目效益四大維度的績效評價指標體系。最后，推動預算績效評價工作提質增效。將績效自評與第三方評價相結合，擇優選擇第三方機構，并對服務效果進行驗收，促進良性競爭，促使其不斷提升專業技能，提高績效評價的質量。

（五）健全結果反饋與應用機制

首先，要健全績效結果反饋機制。進一步細化績效評價反饋與應用相關政策，提高條文的可操作性和針對性，為實施績效獎懲奠定基礎。高職院校專項績效考核小組基于自評報告，可將績效考評結果按照績效目標、執行情況、完成效果等關鍵因素分為“優秀、良好、中等、不合格”四個等級，并分別予以獎勵或懲罰。同時，第三方機構對連續三年績效自評結果為優的項目展開復核評價，復核結果仍為“優秀”的項目給予滾動“免評”激勵，對績效考評結果為“不合格”的項目相關負責人進行問責。其次，完善預算績效評價結果應用。將考核結果的使用與職務任免、崗位晉升、薪資調整、年終績效等切身利益相關聯，并與預算決策掛鉤，貫徹落實問責問效工作。最后，建立反饋問題整改“回頭看”機制，對績效評價結果應用以及整改情況進行檢查，強化相關職能部門及人員主體責任意識，加大績效管理培訓工作力度，強化“績效評價”意識，提高其參與績效管理的積極性，推動績效評價結果應用取得實效。

四、余論

目前，一些高職院校雖然出臺了一系列專項項目管理辦法，建立起一套自有的績效自評體系，但距離預算績效全過程管理尚有很大差距。實施全面預算績效管理應重點關注以下幾個方面的問題：首先，績效管理工作應當貫穿于項目建設整個生命周期，從績效目標的制定，到績效運行與監控，再到績效評價與反饋應用，各個環節應緊密銜接、環環相扣、互相影響。其次，盡管目前構建了學校預算項目績效評價指標體系，但在實施過程中，需要結合項目支出方向和實際管理需求，不斷修正、改進并完善，匹配適合高職院校的預算績效管理模式。最后，要將績效評價結果及時反饋、充分應用，通過不斷優化高校預算支出結構，改善預算資金使用效益和項目執行效率，助力“雙高計劃”建設院校真正實現高質量、內涵式發展。