檢察公益訴訟債權的破產保護問題研究

陳曉君　王玉佳

摘 要：檢察機關向侵權企業提起公益訴訟所形成的債權稱之為檢察公益訴訟債權，檢察公益訴訟債權在破產程序中的權利性質爭議較大，清償順位靠后，不利于公益訴訟目的之實現。正確定位檢察公益訴訟債權在破產程序中的清償順位，需要厘清檢察公益訴訟債權的價值定位以及與其他優先債權的比較問題。通過對檢察公益訴訟債權主動移送破產審查，強調對人身權利益的優先保護，發揮破產重整優勢，完善配套制度的構建等路徑，促進檢察公益訴訟制度與破產制度的銜接，實現社會公共利益最大化。

關鍵詞：檢察公益訴訟債權 破產程序 清償順位 實現路徑

黨的二十大報告提出，要營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。檢察公益訴訟制度聚焦民生熱點痛點問題，在生態環境和資源保護以及食品藥品安全等領域效果顯著，為營造綠色發展、健康安全的營商環境發揮了積極作用。同時，作為市場主體退出重要機制之一的破產制度，對于保障債權公平受償、促進企業重生等方面發揮了重要作用，也是助力營商環境優化提升的重要制度之一。隨著社會對破產制度價值的認可以及檢察民事公益訴訟制度的日漸完善，破產案件和檢察公益訴訟案件的數量都呈逐年增多之勢，不可避免會出現兩者交匯之情形，交匯的核心是檢察公益訴訟債權的破產保護問題。

一、檢察公益訴訟債權概念的提出

由公益訴訟所產生的公益債權在現行破產法中沒有具體規定，學術界也沒有明確概念，為方便與破產程序中的擔保債權、職工債權、稅收債權等概念相對應，筆者將因公益訴訟裁判所形成的債權簡稱為公益債權，其中由檢察機關向侵權企業提起民事公益訴訟所形成的債權簡稱為檢察公益訴訟債權。民事訴訟法第58條對于檢察機關可以提起民事公益訴訟的情形主要列舉了生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的行為。此外，《中華人民共和國英雄烈士保護法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國婦女權益保障法》等為檢察機關在法律授權的范圍內積極探索公益訴訟新領域提供了法律保障，相應的可納入破產程序中的檢察公益訴訟債權范圍也將不斷擴展。檢察公益訴訟賠償款系用于彌補受損的社會公共利益，性質上屬于私法范疇，與其他破產債權相比，檢察公益訴訟債權具有特殊的公益性和法定性。

（一）公益性

私益是指特定主體因侵權而遭受的人身或財產損害，公益則是指因特定主體侵權而導致的社會公共利益的損害。私益訴訟可以為因環境污染、食品安全等造成的受害者私益損害尋求救濟提供法律途徑，但是卻無法對社會公共利益和公共資源的損害進行彌補，尤其是環境資源本身具有不可替代性，環境侵害行為往往會造成一定區域內不特定多數人的受害以及生態系統的破壞，更依賴于公益訴訟的救濟。

（二）法定性

破產程序中申報的債權大多為意定之債，例如基于金融借款合同而產生的擔保債權、基于買賣合同而產生的貨款債權，甚至于帶有一定社會屬性但基礎法律關系仍為勞動合同關系的職工債權等，本質上都屬于因當事人合意而自愿產生的意定之債。但是，檢察公益訴訟債權屬于侵權之債，其產生具有非自愿性，與基于合意產生的合同之債相比，侵權之債無法通過事先的預防機制對風險進行有效防范，并且受害人無法將風險轉移，只能被動承擔。［1］

二、檢察公益訴訟債權在破產程序中的現實困境

（一）立法視野中的空白

我國現行破產法體系中沒有關于檢察公益訴訟債權的規定，這與檢察公益訴訟起步較晚所導致的立法滯后性相關?！吨腥A人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）自2007年施行，且不說尚沒有公益債權的概念，囿于當時的社會經濟發展水平，企業侵權之債的數量、規模都相對較小，因侵權行為導致企業破產或者企業破產之時存在大量侵權債權需要賠償的情形較少，因此侵權之債在破產程序中的占比也很低。［2］隨著社會經濟的發展，企業日益成為社會活動的重要主體，其侵權能力和侵權范圍也不斷增大，破產法體系也在不斷地填補與完善。2013年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（二）》對于涉及人身損害賠償金的個別清償效力予以肯定，［3］2018年《全國法院破產審判工作會議紀要》將因侵權造成的人身侵權債權的清償順位大幅提高，［4］但是公益債權在破產法中沒有被特別規定?？紤]到公益債權的本質是侵權之債，兼具人身權利益和財產權利益，還包括影響面更大的環境利益，比單純的人身損害賠償更為重要，破產法體系中對于公益債權的規定有待進一步完善。

（二）司法實踐中清償順位的劣后

目前檢察公益訴訟債權進入到破產程序中的實踐較少，也導致檢察公益訴訟債權在破產程序中缺乏足夠的重視?！镀髽I破產法》第113條對于破產清算過程中的清償順位做了較為詳細的規定，破產財產在優先清償破產費用和共益債務后，按照職工債權、稅款債權、普通債權的順序進行清償。公益債權屬于侵權之債，實踐中只能列入普通債權清償，甚至還有將檢察公益債訴訟權視為懲罰性賠償或等同于行政罰款而放在劣后順位中處理的可能。2023年3月，成都市青白江區人民法院與當地生態環境局簽訂《關于建立破產企業環境權益保障機制服務公園城市示范區建設的意見（試行）》，就破產企業環境權益的識別和處置作出規定，其中對于私益性環境債務按照普通債權處理，對于公益訴訟環境損害懲罰性賠償金按照劣后債權處理，對于債務人尚未履行生態環境治理責任的，通過評估確定生態環境治理費用并將相關消除污染費用和生態修復費用作為破產費用處理。上述規定為管理人處理破產企業環境權益相關問題提供了依據和指引，但對于公益訴訟環境損害賠償只提到將懲罰性賠償金納入劣后債權處理，對于生態環境治理費用通過評估處理。但實際上，檢察機關在提起環境公益訴訟案件時會在充分調查和評估的基礎上一并就環境污染的清理、生態資源的修復等提起損害賠償之訴，不僅僅只有懲罰性賠償，而是更側重對于生態環境的保護和修復，如果忽視檢察公益訴訟債權的全面性，將其定義為懲罰性質的劣后債權，則與檢察公益訴訟制度的初衷相悖，不利于該制度價值的實現。

三、檢察公益訴訟債權在破產程序中清償順位優先之考量

檢察公益訴訟債權代表了社會公共利益，對這部分債權的清償保護力度較低，不符合當代經濟社會發展所需要的價值考量。提高檢察公益訴訟債權在破產程序中的受償地位和受償比例，對于保護社會公共利益和強化企業社會責任都具有積極意義。同時，強調檢察公益訴訟債權清償順位的優先性，還要考慮與現行破產法確定的其他優先債權的比較問題，尤其是擔保債權和職工債權的比較問題。

（一）價值導向之考量

從公平價值的角度來看，公益訴訟的提起主體雖然是檢察機關，但社會公眾作為公益損害的承受主體，在企業經營過程中受益最少卻承受了最不利的損害后果。檢察公益訴訟債權是在被動和非自愿的基礎上所產生的侵權之債，因此將這部分的清償順位予以優先符合公平分配的理念。從生態價值的角度來看，世界銀行營商環境評估體系大部分指標都加入了環境保護及可持續發展的考量。黨的二十大報告明確提出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。國家層面對于生態環境的可持續發展越來越加重視，而環境公益債權是檢察公益訴訟債權的重要組成部分。從社會價值的角度來看，一些企業出于利潤最大化的追求，常常為降低經營成本而不愿對環境污染的防范進行充分投入。一旦發生重大環境污染事故，又可能利用破產程序來減輕或逃避巨額賠償。對檢察公益訴訟債權賦予更優先的清償順位，有助于提升企業社會責任，提高對安全生產和環境保護的投入，減少環境損害的發生。

（二）與其他優先債權之比較

考慮到檢察公益訴訟債權的本質是賠償請求權，其清償順位的提高不能突破法定優先權的順位，而檢察公益訴訟債權在性質上與職工債權、稅收債權有相似和可比較之處。職工債權具有復雜的社會屬性以及地位上的弱勢性，不僅是一種經濟債權，還兼有人身權性質，具有一定社會分配和社會保障的性質。檢察公益訴訟債權的產生通常伴隨著大規模侵權事故的發生，例如環境污染事故侵害不特定多數人身體健康權，同時還會對區域范圍內的環境，乃至整個生態系統造成損害，因此檢察公益訴訟債權也具有復雜的社會屬性，兼具人身權、生存權及財產權利益于一體。稅收債權關系到財政資金、社會分配等全民利益，檢察公益訴訟債權關系到生態環境等社會公共利益，都具有明顯的社會公益性。因此，從權利屬性和價值評判上來看，檢察公益訴訟債權與職工債權、稅收債權存在相似之處，可以參照該兩類債權的清償順位來確定環境公益債權的優先性，但考慮到檢察公益訴訟債權又可以細分為不同的類型，所以對其優先順位不能一概而論，而是需要結合具體類型予以確定。

四、檢察公益訴訟債權在破產程序中的實現路徑

實現檢察公益訴訟債權的破產保護，不僅要提高檢察公益訴訟債權的清償順位，還要加強檢察公益訴訟制度與破產制度的銜接，發揮制度疊加優勢，助力提高檢察公益訴訟債權清償率的同時實現社會公共利益最大化。

（一）從依申請向依職權轉化，優化破產程序的啟動

檢察機關作為提起民事公益訴訟的主體，有權作為公益債權人向法院提出破產申請。根據“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條之規定，對于發生法律效力的公益裁判，行為人不履行的，人民法院應當主動啟動執行程序，并依法采取強制執行措施。法院主動移送執行的制度設計，體現出檢察機關與審判機關公益保護的合力。同理，在執行程序中發現被執行人不能履行公益訴訟所確定的義務，并且資不抵債或者明確缺乏清償能力的，建議規定在此情形下法院可依職權主動移送破產審查，以進一步優化破產程序的啟動。依托公益訴訟檢察職能推動和優化破產啟動，也有助于提高檢察公益訴訟債權在破產程序中的受重視程度。

（二）依據檢察公益訴訟債權類型，區分不同清償順位

檢察公益訴訟債權在破產程序的分配過程中應當具有優先性，但并非要完全推翻現有清償順位將其提升到超級優先權的位置，而是根據其所具有的人身權利益與財產權利益進行區分，強調對人身權和生存權性質債權的優先保護。例如環境公益債權的內容主要包括修復費用、損失賠償和懲罰性賠償，修復費用和損失賠償具有生存權屬性，建議清償順序位于職工債權之后、稅收債權之前，或者至少與稅收債權在同一順位進行清償，但對于懲罰性賠償則可以作為劣后債權進行清償。同時，建議破產法及其相應司法解釋中增加關于公益債權的相關內容，完善公益訴訟與破產程序的銜接，明確清償順位，以消弭實務中對于檢察公益訴訟債權的誤解和偏見。

（三）發揮破產重整優勢，引入替代性修復方案

公益訴訟因侵權規模較大、破壞面較廣的原因，最終裁判確認的賠償金數額通常較為巨大。進入到破產程序之后，企業面臨著因融資產生的擔保債權、因經營產生的職工債權等，在資不抵債的情形下難以清償所有債務，巨額公益賠償會讓企業雪上加霜，進一步稀釋債權清償率。檢察公益訴訟不是簡單的“零和博弈”，而是謀求實現社會公共利益最大化。因此，對于檢察公益訴訟債權的實現，不能僅僅依靠在破產清算中爭取更多的分配來實現，而是應該發揮破產重整的制度優勢，最大限度提高檢察公益訴訟債權清償率的同時，促進破產企業重整重生。對于已經進入到破產程序中的環境公益訴訟債權，在重整程序中可以引入環保專家顧問制，由專家參與制訂科學可行的環境替代性修復方案，實現生態保護、企業重生和經濟發展的多贏。

（四）完善配套制度的構建，形成制度銜接的合力

檢察公益訴訟債權的數額通常較為巨大，可能會因企業的清償能力有限，最終獲得的賠償難以彌補受到的損害。建議由地方職能部門牽頭建立公益損害賠償基金制度，為公益債權提供專項資金救濟。同時，對于環境高風險企業，建議提高環境污染強制責任保險的投保覆蓋率，以在更大范圍內分散環境侵權風險，在環境保險事故發生時提供直接而及時的賠付，以減輕環境公益債權在侵權企業進入破產程序之后難以清償的風險。此外，雖然我國現行立法沒有規定經營者連帶責任制度和破產免責的例外，但是對于故意或者嚴重過失而產生的公益侵權之債，建議增加董事、高管就生態損害賠償承擔連帶責任或者補充責任的追責機制，并列入個人破產免責的例外適用，防止相關責任人利用個人破產制度惡意逃避侵權責任的行為。

*江蘇省蘇州市姑蘇區人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［215026］

**江蘇省蘇州市姑蘇區人民檢察院檢察官助理［215026］

［1］ 參見韓長印、韓永強：《債權受償順位反思——基于破產法的考量》，《中國社會科學》2020年第4期。

［2］ 參見林一：《侵權債權人在破產程序中受償地位之重塑理由》，《法學》2010年第11期。

［3］ 《最高法關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（二）》第16條：“債務人對債權人進行的以下個別清償，管理人依據企業破產法第三十二條的規定請求撤銷的，人民法院不予支持：（一）債務人為維系基本生產需要而支付水費、電費等的；（二）債務人支付勞動報酬、人身損害賠償金的；（三）使債務人財產受益的其他個別清償?！?/p>

［4］ 《全國法院破產審判工作會議紀要》第28條：“對于法律沒有明確規定清償順序的債權，人民法院可以按照人身損害賠償債權優先于財產性債權、私法債權優先于公法債權、補償性債權優先于懲罰性債權的原則合理確定清償順序。因債務人侵權行為造成的人身損害賠償，可以參照企業破產法第一百一十三條第一款第一項規定的順序清償，但其中涉及的懲罰性賠償除外。破產財產依照企業破產法第一百一十三條規定的順序清償后仍有剩余的，可依次用于清償破產受理前產生的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權?！?/p>